【摘要】基層治理中的管控困境，是一種隱藏在各式各樣繁忙工作之下的現(xiàn)象，由于“管理”變成了“管控”、“嚴管”變成了“嚴控”、“管好”變成了“管死”，因而衍生出“管住了壞人（如腐敗分子）、也管死了好人（干事?lián)斦撸?rdquo;。只有推進系統(tǒng)性的制度改革，建構精簡高效的政府體制，釋放基層治理的自主空間，壯大基層民主自治的組織化力量，用民主法治之力激發(fā)基層干部創(chuàng)新?lián)數(shù)膬仍诨盍?，才是推動基層治理走向現(xiàn)代化的制度之策。

【關鍵詞】基層治理  激勵機制  管控困境    

【中圖分類號】D25    【文獻標識碼】A

基層治理是國家治理的前沿和基礎，當前在基層治理中滋生一種趨勢：基層工作的繁忙日甚一日，而對工作的高標準和嚴要求也日甚一日，這特別體現(xiàn)在對基層工作頻繁重疊的督查考核中。由此導致了一種也許未曾預料的嚴重后果：基層治理中的“管理”變成了“管控”、“嚴管”變成了“嚴控”、“管好”變成了“管死”，因而衍生出基層干部中普遍存在的工作心態(tài)：“多干多錯、少干少錯、不干不錯”，并最終導致基層干部中大量存在并日益蔓延的“創(chuàng)新?lián)斎笔?rdquo;“管住了壞人（如腐敗分子）、也管死了好人（干事?lián)斦撸?rdquo;等一系列管控困境。

管控困境的現(xiàn)實表征與行為邏輯

進入新時代以來，黨中央以上率下，通過層層傳導壓力，黨風政風明顯好轉，基層治理也得以極大加強，基層干部的工作作風也由此得到極大改善。但同時，另一種現(xiàn)象也在逐漸滋生和蔓延：事事高標準、事事嚴要求的“極化管理”由此產生并得以普遍推行，如項目管理中各項任務的“百分百達標”、工作流程的“全過程留痕”、考核評估中的“一票否決”，等等。這對于基層工作的快速高效推進自然有極大的“正效應”，但隨著這種“極化管理”的工作方式在基層的推廣和蔓延，隨著干部激勵機制的“扭曲變異”，在基層干部中逐漸滋生出一種日益嚴重的管控困境：這便是基層干部的自主自治空間被極大壓縮，基層干部的創(chuàng)新活力喪失全無。在一些地區(qū)為什么出于良好動機的“管好管嚴”，隨著行為鏈條的延伸，潛在地變異為“管住管死”？我們以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作為例，從組織行為中行為鏈條的延伸邏輯，加以逐層分析：

第一層面——層層下壓的任務分解?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)工作絕大多數(shù)都是被動地從“上面”接受的，并沒有多少工作自主決定的主動權和拒絕權?？h級黨政部門接到從中央、省市部門的項目和任務，結合本地的實際，會盡快通過召開會議、簽訂項目責任書等方式，下傳到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。有時一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對應著縣級一百多個黨政部門，而每一個縣級黨政部門都有權力和機制把其負責的工作下壓到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在每年幾十項、甚至幾百項的工作重壓下，不分晝夜地匆忙應對，根本沒有多少時間來考慮自主“創(chuàng)新?lián)?rdquo;。

第二層面——層層下查的責任追究?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府接受的每一項工作和任務，都是通過簽訂項目責任書的形式接受的，項目責任書在具體規(guī)定各項任務的完成指標和進度的同時，也規(guī)定了未能按期按質完成的責任懲罰?；鶎狱h建責任書、綜治維穩(wěn)責任書、精準扶貧責任書、征地拆遷責任書、鄉(xiāng)村振興責任書……，幾十項要求“百分百達標”的責任書，連同重大責任的各項“一票否決”。導致一些地方的基層干部，其絕大多數(shù)時間和精力都是在戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地對照各種責任書，竭盡全力地完成各項工程和任務，不敢也不想獨自開展結合當?shù)貙嶋H的“創(chuàng)新?lián)?rdquo;。

第三層面——人人自保的管控困境。由于層層下壓的各項任務，一些地方的基層干部并沒有多少時間“自主創(chuàng)新”；同時，由于層層下查的責任追究，基層干部也并“不敢”有多少“自主創(chuàng)新”，由此形成人人只求完成“本職工作”，不求有功但求無過的“不被追責”。同時，由于各種形式主義的任務和督查，形成了人人都很匆忙，但并非人人都關心工作的實績和實效，人人自保其職位和利益，人人難以創(chuàng)新?lián)數(shù)墓芸乩Ь场?/p>

這里概括的基層治理中的管控困境，與人們常說的各種基層干部的“不作為”，還是有本質區(qū)別的：一是區(qū)別于“能力不足、方法不當?shù)牟蛔鳛?rdquo;，這是干部個人的知識不足、能力不夠的問題，即使干部自己想干事?lián)?，但由于能力不足，無法也無能于工作責任。二是區(qū)別于“有能力、但不想干事的不作為”，一些基層干部，有能力、也有精力勝任一些工作，但由于個人晉升無望、個人利益受損等原因，不想也不愿干事的不作為，表現(xiàn)出各種各樣的“懶政怠政”現(xiàn)象。三是基層的管控困境，在不同的干部身上，可能體現(xiàn)的程度并不一樣，有晉升前景、被上級領導重視的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導，以及一些年輕干部，可能有更多的勇氣“創(chuàng)新?lián)?rdquo;，但在重重壓力和責任下，其活力和創(chuàng)造力也會受到很大的“抑制”，大多處于“想干事但難以干事”“想干事但不敢干事”的“難作為”狀態(tài)。至于大多數(shù)晉升無望、工作福利一般的普通干部，大多處于一種“保住工作飯碗”的“自保狀態(tài)”，其工作的狀態(tài)僅限于使“責任和風險最小化”，其行為表現(xiàn)的管控困境更加明顯。

所以，這里所說的管控困境，是指基層干部自身有能力、有想法，但由于各種各樣的任務壓力和追責約束，“能干事而不敢干事”的“難作為”現(xiàn)象。它是一種隱藏在各式各樣繁忙工作之下的現(xiàn)象，甚至是一種人人能感覺到而人人不能“說破”的現(xiàn)象。也就是說，管控困境并不是哪一個上級領導或部門要有意為之，或直接“人為建構”的，而是在各種良好動機下推動的，是逐漸在下級干部行為的演變中，次第生成和沉淀下來的一種“行為取向”，是一種非直接、非有意的極化管理的“副產品”。那么，這種在基層普遍發(fā)生、并且有蔓延趨勢的制度性“負效應”，是如何發(fā)生的呢？

管控困境的生成機制

基層治理中的這種“有能力想干事而不敢干事”的管控困境，區(qū)別于“工作投入日益增加而工作邊際收益日益遞減”的所謂“內卷化”現(xiàn)象。它著眼于干部個體的行為取向和行為激勵結構，并不完全取決于干部個體的思想狀況和個人素質，而是更多地與其工作的制度環(huán)境和約束機制有關。

一是極度有限被動的基層自主自治空間?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國五級政府體制的最底層，從中央、省級、市級、縣級，各級政府及其職能部門都有權力和資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派任務和項目，并隨時隨地地加以督查監(jiān)督。基層政府并沒有多少法定的執(zhí)法權和資源調配權，國家法律和法規(guī)所賦予的各種執(zhí)法權，一般都只授予到縣級政府及其部門。同時，基層政府對于來自各級上級部門的任務和項目，幾乎沒有任何討價還價的權力，更別說加以拒絕的權力，只能無條件地加以接受和執(zhí)行，即使知道自身并沒有多少權力和能力加以完成。由于各種各樣的任務繁多以及頻繁的檢查考核，本來就沒有多少自主空間的基層政府，更是處于匆忙應付的工作狀態(tài)中，其自主擔當、創(chuàng)新干事的自治空間更加狹小和受壓，幾乎完全處于“被動應對”狀態(tài)。

二是權責失衡的上下級政府關系。一級政府只有其權責平衡，才能自主決定其運行和工作。但在現(xiàn)行的權力上收、責任下卸的壓力型體制下，上下級政府之間的體制性權責關系并不平衡，這在縣、鄉(xiāng)兩級政府之間體現(xiàn)得更加明顯?？h級政府作為治理一方的縣域權力中心，有其自主的項目決策權、執(zhí)法權和資源調配權，加上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部任命權和“鄉(xiāng)財縣管”財政權，完全處于支配和左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的絕對地位?？h級黨政部門，可以在加強領導和嚴格管理的口號下，通過各種項目責任書把任務和責任下壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一方面可以顯示本部門“嚴格管理”的政治立場和政治站位，另一方面可以給本部門完成任務留有余地，并使本部門的“責任最小化”。而作為下級政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，其晉升前途和工作福利完全取決于縣級黨政部門，對來自任何上級部門的任務和項目，只能無條件“照單全收”。上級部門的“權力最大化、責任最小化”，與基層政府的“權力最小化、責任最大化”形成強烈反差。在巨大壓力和責任下的基層干部，即使有創(chuàng)新干事的自主活力，也幾乎會逐漸熄滅在無限繁忙的任務和壓力之下。這也是鼓勵基層干部創(chuàng)新?lián)數(shù)娜蒎e糾錯機制難以落地實施的重要原因，因為創(chuàng)新?lián)斦咭袚?ldquo;責任”，容錯糾錯者也要承擔“責任”。無限的責任壓力下，會通過不斷的追責鏈條，逐漸下延到最終行為者身上。

三是外在激勵難以轉化為內在激勵。針對基層干部的激勵機制和獎懲措施，除了對有晉升前景的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導和年輕干部有一定的激勵效果外，對于大多數(shù)基層干部來說，都是某種意義上的“外在激勵”，也就是說難以轉化為干部行為的“內在激勵”。對基層干部的激勵機制，不外是晉升提拔、物質獎勵和精神鼓勵，而這一切的標準制定和獎勵等級，都是由上級部門制定和執(zhí)行的，基層干部對此的參與和意見建議并不多。對于基層干部來說，工作任務是由上而下布置的，責任追究是由上而下追查的，考評獎勵也是由上而下確定的，基層干部幾乎完全處于被動接受的狀態(tài)。對于大多數(shù)沒有多少晉升前途的基層干部來說，外在的激勵很難轉化為干事?lián)數(shù)膬仍诩睢：螞r，干得越多，風險越多，越有可能被追責，由此，“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的基層工作風氣漸成，由上級的“管好”和“管嚴”，逐漸演變?yōu)橄录壍墓芸乩Ь场?/p>

四是組織激勵難以轉化為個體激勵。由于基層工作絕大多數(shù)都是組織布置的“組織工作”，是由基層組織的“團隊”完成的，即使是由一個領導或干部獨立完成，也是作為“組織人”完成的“組織工作”。所以，上級部門對基層工作的考核評比，都是對下級組織的考核評比，其最終的獎金和獎勵，都是打包授予基層組織的，如年終考核中的“先進集體獎”，以及由此獲得的“集體獎金”，雖然在其后的獎金分配中，其基層領導和具體工作承擔者，可能會得到更多的獎金，但大部分獎金還是要在基層組織中“大家平分”的。其一，由于基層工作大多是由幾個干部集體合作完成的，很難分清楚個人的貢獻大小。其二，基層工作很多都是具體細微的，如針對貧困戶的家訪工作，也很難具體細化和量化，個人做的工作，只有在最后的總體工作成績中才能體現(xiàn)。所以，各種榮譽獎勵和物質獎勵，只能以集體的名義獎勵給“組織集體”。但如果工作中出現(xiàn)任何“差錯”和“失誤”，上級部門的責任追查，板子一定要打到具體責任人（個體干部）的頭上。因此，組織激勵很難轉化為個體激勵，加之組織上的晉升和獎勵的權力，完全掌握在上級部門和領導手中，造成基層干部“唯上唯權”的風氣蔓延，更是造成了大多數(shù)干部的“個體激勵”不足，幾乎“鎖定”在“管死效應”的路徑習慣上。

由以上分析，可以看出基層管控困境的生成路徑和轉換機制：首先，由最初的“管嚴”和“管實”，加上層層下壓的任務和責任，造成基層干部的忙于應付，基層自主創(chuàng)新干事的活力隨之受損；其次，由于不斷下查的責任追究，而鼓勵創(chuàng)新?lián)數(shù)娜蒎e糾錯機制難以落實，即使有能力、有想法的干部也會減少自己的創(chuàng)新行為，由此不自覺地導入管控困境的路徑；最后，除了個別有望晉升的基層領導，大多數(shù)基層干部由于“模仿學習”，也會不自覺地導入習慣性的管控狀態(tài)?；鶎拥墓芸乩Ь常跐撘颇募钆で?，產生和蔓延開來。這也是這么多年來，基層形式主義和所謂的“不作為”（其實大多都是想為而不敢為的管控困境）難以治理的根本性制度根源。

破除管控困境激勵干部創(chuàng)新?lián)數(shù)穆窂?/strong>

要破除“想干事而不敢干事”的基層管控困境，激勵干部創(chuàng)新?lián)?，不僅僅是個體干部的思想素質培訓所能解決的，而要依靠頂層設計性質的制度和體制改革。

一是賦予基層政府與其責任相匹配的權力和資源。一級組織的創(chuàng)新?lián)斒桥c其自主自治空間相關聯(lián)的，是由其權力和資源的自主權所決定的。在新時期，加快推進鄉(xiāng)村振興進程，基層政府將會承擔更多更繁重任務，改革制度體制、放權賦能將會顯得更加緊迫和必要?？s減行政管理層級，深化“省直管縣”改革力度，放權賦能基層政府更多的自主空間，減少權力上收、責任下卸的“屬地化管理”，賦予基層政府更加平衡的權責體系，劃定縣、鄉(xiāng)兩級政府的權力責任清單。同時，在科研單位等事業(yè)單位組織中，管控困境也普遍存在和蔓延，同樣需要改革管理體制，放權賦能基層組織更多的自主權力和活力。

二是大幅減少各自為戰(zhàn)的紛繁多樣的重復督查考核?，F(xiàn)行的眾多督查考核機制，一方面是出于加強基層黨建、加強基層管理的目的，另一方面也隱藏著上級組織和部門下卸其責任和壓力的組織動機。由此造成了各個職能部門都在提升各自的管理標準，加強各自的管理規(guī)范，同時開展各自的督查考核。由此造成一個基層單位對應其上的幾十個、甚至上百個部門和組織。每一個上級組織的材料報送、數(shù)據填寫、臺賬制作，以及其中的多頭報送和重復填寫，都在時刻逼迫基層組織單位忙于各種“形式主義應對”。這種體制內“自轉空耗”的督查考核，近幾年來更以各種“大數(shù)據管理”“智能化管理”“全過程管理”等智慧管理的名義，大行下卸壓力和責任的“電子官僚主義”之實。

三是加強基層民主監(jiān)督和民主評議，提升內在激勵和個體激勵的力度。各種自上而下、體制內空轉的“督查考核”，如果考核過程不公開、考核結果不公布，基層組織的大多數(shù)干部和群眾，是無法參與考核監(jiān)督過程的。而基層組織、單位的干部和群眾，是直接參與基層治理的現(xiàn)實過程和全部進程的，對基層干部的作為和治理績效是最有切身感受和發(fā)言權的?；鶎痈刹咳罕娖毡榉从常?ldquo;千百次的督查考核，不如老百姓的幾句大實話。”所以，在大幅縮減體制內督查考核的同時，大力加強自下而上的民主監(jiān)督和民主評議，特別是在事關重要干部的提拔任用和獎勵懲罰時，基層群眾的意見和判定是十分重要的。因此，加大基層民主自治力度，用更有針對性的民主評議，推動外在激勵轉化為內在激勵、組織激勵轉為個體激勵，是破解基層管控困境的關鍵制度路徑和激勵機制。

四是構建黨政統(tǒng)合、多方參與、協(xié)同共治的基層治理體系。在全面推進鄉(xiāng)村振興的新發(fā)展時期，基層治理中的工作任務和責任壓力會更多更大，也會給基層治理帶來更多的挑戰(zhàn)和矛盾。在放權賦能基層政府、提升基層黨政統(tǒng)合能力的同時，必須改變基層政府“大包大攬”的全能慣性，切實扭轉不斷下沉的行政化趨勢，加強鄉(xiāng)村基層社會的民主自治能力，推動鄉(xiāng)村社會自治組織的制度化建設。在加強基層民主自治組織化能力建設的同時，用強大的自下而上的民主監(jiān)督力量，推動和激發(fā)基層干部創(chuàng)新?lián)數(shù)幕盍蛣恿Γ嬚嬲掷m(xù)有效的基層治理激勵機制。同時，推動城鄉(xiāng)要素的自由雙向流動，吸納企業(yè)事業(yè)單位、社會組織、公民個體積極參與基層治理，真正構建多方參與、協(xié)同共治的基層治理現(xiàn)代化體系。

基層治理中的管控困境，雖然并非上級組織和領導的有意為之，但卻是基層治理中制度體制和激勵機制長期運行的積累效應，是非直接的和不自覺的制度副產品。絕非僅僅依靠個別干部的思想素質所能解釋和解決，只有推進系統(tǒng)性的制度改革，建構精簡高效的政府體制，釋放基層治理的自主空間，壯大基層民主自治的組織化力量，用民主法治之力激發(fā)基層干部創(chuàng)新?lián)數(shù)膬仍诨盍?，才是推動基層治理走向現(xiàn)代化的制度之策。

（作者為中國社會科學院大學政府管理學院副院長、教授，中國社會科學院政治學研究所首席研究員、博導）

【注：本文系中國社會科學院創(chuàng)新工程重大科研規(guī)劃項目“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究”（項目編號：2019ZDGH014）的階段性成果】

責編/賈娜    美編/王夢雅

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