當(dāng)前，中央有關(guān)部門已制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，并出臺了一系列的配套政策。據(jù)初步測算，要落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中今后5年的重點任務(wù)，需要大量的資金。而籌措這些資金，不僅需要國家財政支持，社會工商資本和地方政府融資也是重要補(bǔ)充。就地方政府融資而言，不少地方將土地出讓金作為主要來源?？陀^講，依法、依規(guī)、科學(xué)地盤活土地資源可能有助于增加財政收入，推動鄉(xiāng)村振興項目進(jìn)程。但需要注意的是，振興鄉(xiāng)村，謹(jǐn)防以盤活土地為主要路徑。
鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中，涉及目標(biāo)的實現(xiàn)需大量的資金投入。這也致使一些地方的鄉(xiāng)村振興政策體系存在一種傾向：規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)幾乎都建立在盤活土地的基礎(chǔ)上。但從理論上來講，如果一個政策體系中的所有政策都建立在其中某一個政策成功的基礎(chǔ)之上，那也意味著即便政策本身是好的，也有被異化，甚至無效的可能。比如，土地增減掛鉤政策的初衷是調(diào)整土地指標(biāo)管理與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求之間的矛盾，但部分地方卻出現(xiàn)了為獲取土地指標(biāo)而拆農(nóng)民房子、人為擴(kuò)大禁養(yǎng)區(qū)等政策沖動。
鄉(xiāng)村振興涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，需要我們格外正視鄉(xiāng)村振興的設(shè)計體系或方法論。而現(xiàn)實是，有些地方思維固化，目光只是盯在盤活宅基地等農(nóng)村土地上。究其原因，歸結(jié)于宅基地的價值上。而把盤活農(nóng)村宅基地作為滿足鄉(xiāng)村發(fā)展資金需求的主要來源，無異于飲鴆止渴。
現(xiàn)階段，農(nóng)村宅基地的價值溢出主要通過兩種途徑實現(xiàn)，一是通過城鄉(xiāng)土地增減掛鉤設(shè)計了一套復(fù)雜的制度，其結(jié)果是城市周邊土地的價值轉(zhuǎn)移到農(nóng)村宅基地；二是在原有宅基地上進(jìn)行土地開發(fā)，修葺或者建設(shè)房屋發(fā)展產(chǎn)業(yè)，提升宅基地價值。前者主要受制于指標(biāo)出售的情況，指標(biāo)壓在手里交易不出去或者賣不上價的案例不是沒有。后者則多發(fā)生在城市周邊或者城中村中，因為這些地方的農(nóng)村已經(jīng)城市化，或者事實上已經(jīng)和城市連成一片。即便保有農(nóng)村的形態(tài)，宅基地及村民房子的功能已不再只滿足于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村民自住，而增加城市工業(yè)和商業(yè)服務(wù)需要后，使得宅基地看上去“值錢”了。
反過來，一個偏遠(yuǎn)的純農(nóng)業(yè)性地區(qū)，盤活農(nóng)村宅基地，滿足鄉(xiāng)村發(fā)展資金需要，并不容易。按筆者的理解，宅基地首先是生活居所，服務(wù)于農(nóng)民家庭再生產(chǎn)和生活品質(zhì)的提高。其次是生產(chǎn)資料，服務(wù)于農(nóng)民的生產(chǎn)需要。這兩個屬性決定了宅基地是附屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村生活的?，F(xiàn)在，隨著城市化的推進(jìn)，在一些地區(qū)，這兩個功能有弱化趨勢，但對大多數(shù)地區(qū)而言，宅基地的基本屬性沒發(fā)生改變。少數(shù)廢棄村莊的宅基地或許可以盤活，若指望通過開發(fā)宅基地來全面推進(jìn)振興鄉(xiāng)村，無異于緣木求魚。
應(yīng)該說，即便是在宅基地上搞開發(fā)，以盤活土地為中心的發(fā)展思路也不是最優(yōu)選擇。近年來，一些城市嚴(yán)重依賴土地財政，高度依靠房地產(chǎn)，城市發(fā)展已經(jīng)顯現(xiàn)后勁不足，并引致了多種問題。實踐表明，良好的城市發(fā)展大都不是以土地為中心的，或者說看上去是以土地為中心，實際上是以產(chǎn)業(yè)為中心、以人為中心、以經(jīng)濟(jì)為中心。對資源稟賦不優(yōu)越的鄉(xiāng)村來說，只盯著土地，把土地拿來蓋房子、賣地皮的思路顯然更不可取。
所以說，各地的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、政策體系設(shè)計，如果僅僅建立在盤活農(nóng)村土地的基礎(chǔ)上，既不現(xiàn)實，還存在很大隱患。更何況宅基地入市改革的很多問題還尚在討論之中。
在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，土地尤其是宅基地作為一個要素要好好利用。但是也要避免以盤活土地為中心的發(fā)展思路，而是要以人為中心、以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為中心，最終達(dá)到打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)民增收，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的目的。
（作者系武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）
