【摘要】“主動加碼”是下級部門應對政策張力的一種常見策略，體現(xiàn)了地方自主性與積極性。符合實際的“主動加碼”有助于政策目標的實現(xiàn)和優(yōu)化，而盲目“加碼”則會導致基層陷入形式主義困境。上級部門應正確看待下級的“主動加碼”行為，認識和理解其動機與作用邏輯，通過科學合理的政策設計與干部管理對“加碼”行為進行有序引導，提高基層治理能力。

【關鍵詞】“主動加碼” 壓力型體制 基層治理【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

“主動加碼”現(xiàn)象是指在方針、政策或工作任務下達后，下級部門在完成最低限度的標準的基礎上，主動增加任務要求的現(xiàn)象。“主動加碼”在地方治理及基層中屢屢出現(xiàn)，是壓力型體制下“層層加碼”現(xiàn)象的組成部分。在地方競爭過程中，為消解和應對上級壓力，完成各項任務，“主動加碼”成為地方和基層政府經(jīng)常采取的行動。盡管“主動加碼”能夠推動政策目標的實現(xiàn)，但也存在形式主義的隱患。推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要對“主動加碼”這一行為加以透視和引導。

“主動加碼”的行為動機

首先，“主動加碼”的動機來自競爭引力。改革開放激發(fā)了地方活力，行政與財政分權對地方政府產(chǎn)生強有力的激勵作用。中央政府對地方實行“放權讓利”，賦予地方發(fā)展空間，同時建立起一套“層層分包”的責任體系，實行屬地管理。在分權的行政體制下，地方官員被視為上級政府的代理人，接受上級政府的考察，與中央政府形成“委托—代理”關系。在趕超型發(fā)展的目標驅動下，以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展方針在全國層層推進，經(jīng)濟績效成為地方官員考核的重點，地方GDP的競爭錦標賽愈演愈烈，行政區(qū)經(jīng)濟迅速發(fā)展。在晉升錦標賽過程中，經(jīng)濟發(fā)展指標往往成為關注重點，經(jīng)濟發(fā)展速度較快地區(qū)的官員將獲得晉升機會。

在相互競爭與學習中，采取“主動加碼”這一策略，能夠縮小與競爭對手的差距，避免在競爭中處于劣勢。從橫向上看，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)面臨的競爭壓力較大。為爭取優(yōu)質資源，地方政府加大投資力度，提高經(jīng)濟發(fā)展要求，采取種種方式以贏得錦標賽。一方面，與地域相近、產(chǎn)業(yè)結構互補的經(jīng)濟體結成同盟，為彌補經(jīng)濟發(fā)展差距“主動加碼”；另一方面，向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)學習先進經(jīng)驗，開展政策學習，為獲取更多政策資源“主動加碼”。從縱向上看，地方競爭的激勵效應呈現(xiàn)出逐級擴大的特點?；鶎拥母偁庉^為激烈，受到經(jīng)濟績效指標的影響更大，因而基層官員的“加碼”意愿也更強，往往提出更高的經(jīng)濟發(fā)展目標。通過完成更多的任務指標，基層將獲得更多上級的資源輸入，也將迎來良好的發(fā)展機遇。

其次，“主動加碼”的動機來自行政壓力。我國國土遼闊，國情復雜，從中央到地方有五大層級。由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況不同，中央政策無法對此作出統(tǒng)一明確規(guī)定，從而為地方政策執(zhí)行留下了空間。政策制定與政策執(zhí)行之間的差異構成了政策張力，政策的層層推進往往演變?yōu)?ldquo;層層加碼”，行政層級越低的部門其政策執(zhí)行力度越強。面對存在“張力”的政策，不同層級的部門會作出不同解釋，并根據(jù)自身情況選擇不同的執(zhí)行策略。在壓力型體制下，上級部門通過行政命令開展政治動員。當上級目標設置與下級所面臨的情況不匹配時，基于主動調試的“加碼”行為就會出現(xiàn)。地方政府在執(zhí)行政策時，往往通過行使一定的自由裁量權對政策目標和實施手段進行調整，以滿足實際需要。

由于中央目標的實現(xiàn)要依托于地方的政策執(zhí)行，地方政府需對上級負責，因此壓力型體制對基層政策執(zhí)行提出了更高的要求。以行政責任分解為特點的壓力型體制通過層層分包將壓力傳達到基層，基層目標的實現(xiàn)則會影響中央政策的實施。為確保上級政府承諾的目標能夠兌現(xiàn)，下級部門必須承擔更加嚴格的責任，以“加碼”方式提高任務指標。因此，完成政治任務成為地方政府的重要工作內(nèi)容之一。特別是一些重要的工作指標，將會在基層分解到人，落實到具體的干部身上。在目標責任制推行背景下，基層“主動加碼”有助于保障上級目標的實現(xiàn)，贏得上級認可。同時，“主動加碼”更是一種傳遞信號的工具，以表現(xiàn)下級部門較高的責任意識和對上級決策的堅決擁護。

最后，“主動加碼”的動機來自晉升動力。在上級部門掌握人事任免權的情況下，地方官員需接受上級官員的考察。其考察內(nèi)容既包含經(jīng)濟總量和發(fā)展速度等常規(guī)指標，也包括計劃生育、扶貧和社會綜合治理等專項指標。地方官員受固定的任期限制，必須在其任期內(nèi)做出政績才能獲得晉升機會。因此地方官員專注于上級分派指標的完成，并傾向于以“主動加碼”獲取和提升社會資本。完成更高標準的任務被視為官員個人能力的體現(xiàn)，并有助于贏得競爭優(yōu)勢。受到晉升激勵的地方官員主動提高任務要求，積極實施地方招商引資等，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，擴大政策覆蓋面。這些行為贏得了地方企業(yè)家和村民的信任，其強有力的實施姿態(tài)也為其樹立了良好形象，從而構建起良好的社會聲譽和社會網(wǎng)絡。

同時，“主動加碼”也能幫助地方官員在競爭中獲得比較優(yōu)勢。與同一層級的其他官員相比，采取“主動加碼”的官員提前或超額完成任務，其績效表現(xiàn)更好，能夠給上級留下良好印象。這種“加壓驅動”的方式展現(xiàn)了其較強的發(fā)展欲望，增強了地方官員的競爭能力。自身績效超越競爭對手的越多，所獲得的競爭優(yōu)勢也越大。而在多層級競爭錦標賽下，不同層級的官員都在爭取盡可能高的經(jīng)濟績效。競爭人數(shù)越多，獲取競爭優(yōu)勢的欲望就越強烈，“主動加碼”現(xiàn)象就越普遍。不少地方官員紛紛提高指標上限，爭前恐后完成更多任務，造成政績的非理性攀比。

“主動加碼”的作用邏輯

地方或基層對政策、任務“主動加碼”主要包括兩個維度上的邏輯轉換：在集體行動維度，“主動加碼”的根源在于政策執(zhí)行與政策環(huán)境之間的偏差，導致政策執(zhí)行過程中給需要以“加碼”的形式進行應對；而在個體行動維度，對于晉升的意愿則驅動了基層官員“主動加碼”以提升政績。根據(jù)兩個維度的不同邏輯，可以將“主動加碼”行為分為兩類。一是政策型加碼，即由政策執(zhí)行所帶來的“加碼”；二是激勵型加碼，即由晉升和“卸責”所帶來的“加碼”。前者主要涉及政策目標與實際能力的矛盾，后者主要體現(xiàn)了官員任免與考核規(guī)定所產(chǎn)生的激勵效應。

政策型加碼包括兩種情況，一是政策預期低于執(zhí)行能力，二是政策預期高于執(zhí)行能力。當中央制定相對保守的政策目標時，實際上為地方“主動加碼”留下了空間，地方可根據(jù)自身實際情況主動增加任務，提高執(zhí)行標準。中央所提出的宏觀目標具有總體性和抽象性特征，在執(zhí)行過程中易被層層放大。地方官員通過“主動加碼”調整目標上限，提高政策目標與客觀實際的匹配性。當上級制定較高的政策目標時，能力相對不足的地方則面臨巨大壓力，并以“加碼”應對政策張力。地方“主動加碼”既表明了堅決支持和擁護上級決策的政治忠誠，體現(xiàn)其較強的責任意識，又向上傳遞了任務較重的信號，以便向上級尋求資源支持。壓力型體制下，下級部門往往缺乏議價能力，上級下達的政策成為一項必須完成的政治任務。此時對目標進行“加碼”，有助于滿足上級政策預期。由于上級政府對“地方性知識”的汲取需要通過基層，因此基層部門獲得了“加碼”機會。“加碼”的數(shù)量越大，對上級政策的實現(xiàn)越有利，同時下級部門以上級目標為下限獲得的自由裁量空間就越大。

激勵型加碼是一種常見的加碼形式，具體包括晉升激勵和“卸責”兩種類型。一方面，官員必須在考核排名中位居前列才能贏得晉升機會。由于晉升名額有限，向上晉升必然面臨層層淘汰和篩選，只有做出更好的成績才能獲得更高的評價，為晉升提供保障。而目標責任制強調地方向上負責，官員任免決定由上級作出。因此，地方官員在完成上級規(guī)定目標的前提下，選擇主動增加工作量，提出更高的目標，爭取獲得晉升名額。在有限的任期內(nèi)，面對地方競爭，不少地方官員需要盡快完成目標規(guī)劃，盡早取得優(yōu)異成績。這種晉升帶來的壓力迫使其追趕績優(yōu)者，加快推進各項工作，超前完成任務。另一方面，官員在“加碼”時存在“卸責”可能。我國行政體制實行首長負責制，地方各級政府分別由省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長等行使最終決策權。因此下級部門作為執(zhí)行機構，可將責任推給上級。當政策執(zhí)行遭遇困難時，地方通過“主動加碼”擴大政策覆蓋面，減少利益分配沖突。“加碼”后的地方在執(zhí)行政策過程中憑借上級權威能夠強力推行政策，減輕社會輿論的壓力。若最終目標無法實現(xiàn)，下級部門可將其歸因于上級決策失誤，而上級對主動承擔工作任務的下級難以苛責，從而導致地方“卸責”。同時，由于責任追究機制尚不健全，地方官員在任期間的遺留問題往往由下一任官員處理。前任官員在任期即將結束之際的“主動加碼”并不會給其造成負擔，容易被“加碼”帶來的利益所吸引。

政策型加碼和激勵型加碼的存在表明，個體行為和集體行動之間存在著邏輯轉化。一是個體行動會對政策執(zhí)行帶來影響，長期“主動加碼”有可能造成政策制定的偏誤。盡管“主動加碼”有助于政策目標的實現(xiàn)，但頻繁的“主動加碼”在晉升激勵下將導致地方官員的目標替換，忽略政策執(zhí)行的可行性。由于政策制定的統(tǒng)一性與靈活性矛盾存在，地方官員被賦予執(zhí)行空間。“主動加碼”雖然體現(xiàn)了政策執(zhí)行的因地制宜，但不顧實際情況的“加碼”導致政策偏離原本意圖，各地的相互攀比也演化為非理性競爭?？茖W決策需要真實準確的信息，但個體自發(fā)的“加碼”可能背離實際情況，導致中央制定過高的目標，造成重復建設和資源浪費。

二是政策偏差造成的張力對基層造成負向激勵，易加重地方負擔。上級部門所獲取的地方性知識不足，造成政策制定與執(zhí)行之間的張力。為確保地方政策順利執(zhí)行，政策設計需在統(tǒng)一性與靈活性中進行平衡。政策設計的靈活性為地方留下了緩沖空間，導致目標和手段選擇的多樣性。其中，堅持高質量、高標準完成工作任務是對下級部門的預期，提前和超額完成任務也是值得贊許和肯定的行為。為使政策與現(xiàn)實相互匹配，地方官員以“主動加碼”作為應對策略，在自由裁量過程中“層層加碼”，不斷提高指標要求，導致容錯空間越來越小。一旦執(zhí)行受阻，任務完成的壓力將導致基層形式主義的出現(xiàn)，最終導致政策失敗。

正確對待“主動加碼”，促進治理效能提升

“主動加碼”是一柄雙刃劍，適當?shù)?ldquo;主動加碼”是地方積極性的體現(xiàn)，而脫離實際的數(shù)字“加碼”則是形式主義的一種表現(xiàn)。上級部門應當重視“主動加碼”所傳遞的信號，了解下級部門在政策執(zhí)行中遇到的困難，根據(jù)其執(zhí)行能力確定合理的政策預期。為促進治理現(xiàn)代化和治理效能的提升，必須正確看待“主動加碼”的作用邏輯，對“主動加碼”行為進行引導和規(guī)范。通過優(yōu)化政策設計和干部管理等方式，改革其中的不合理因素，明確下級部門的權利和責任清單，使政策目標、激勵強度與執(zhí)行能力相互協(xié)調，從而避免盲目“加碼”帶來的負面效應。

首先，在公共政策層面，應當堅持因地制宜、精準施策。公共政策的運行是一個全過程，包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估和政策終結等環(huán)節(jié)。破解“主動加碼”困境要從合理的政策目標制定出發(fā)，選擇符合地方實情的政策方案，做好民主決策。壓力型體制下的目標分解是自上而下的，其目標設置主體單一，缺乏對下級情況的了解。為此，政策制定部門應扎實做好專題調研、專家論證和社會聽證等，廣泛聽取下級部門和社會民眾意見，深入了解實際情況，選擇適當?shù)恼吣繕?。政策制定要兼顧統(tǒng)一性與靈活性，在鼓勵地方積極性的同時重視實事求是，合理設置指標上下限，做到量力而行。在大數(shù)據(jù)時代，政策制定者應當充分利用信息技術，通過數(shù)據(jù)收集、分析和研判掌握經(jīng)濟與社會發(fā)展動態(tài)，充分認識和了解地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律與社會環(huán)境容量，為科學決策提供依據(jù)。

地方政策制定要與執(zhí)行能力和現(xiàn)實需要掛鉤，使政策預期與執(zhí)行能力相互匹配，防止因盲目追趕造成“一刀切”現(xiàn)象。地方官員應結合統(tǒng)計數(shù)據(jù)和調研報告等資料，合理利用公民反饋的意見及建議，避免提出過高要求，增加地方負擔。在政策執(zhí)行前，明確決策目標與政策設計原則，做好政策方案的論證與評估，充分征求下級部門意見，重點關注其可行性。在政策執(zhí)行過程中，要加強執(zhí)行部門與決策部門的溝通，定期反饋政策落實的具體情況，對不合理的政策要求進行適當調整。在政策執(zhí)行后，上級部門應當對政策執(zhí)行中反映的問題進行總結，分析目標完成情況及影響因素。同時，收集群眾和下級官員對政策的評價，再次進行政策合理性檢驗，降低政策“加碼”的負面影響。

其次，在干部管理層面，應當堅持合理激勵、積極引導。壓力型體制是誘發(fā)官員“加碼”行為的主要原因，“對上不對下”的責任承諾直接影響著地方官員的目標設定，使地方官員優(yōu)先考慮上級關注的指標。上級將任務分包給下級部門，卻無法掌握基層的實際情況，導致上下級之間信息不對稱的產(chǎn)生。為此，需要建立科學合理的政績評價機制和利益導向機制，將基本公共服務、民生工程和生態(tài)環(huán)境保護等指標納入考察范圍，綜合考察地方干部的績效表現(xiàn)，重點關注其對社會利益和長期發(fā)展作出的貢獻。在考核過程中，應當簡化和規(guī)范各類考核程序，嚴格審核考察材料。同時，開展社會滿意度評估，聽取公民對地方干部的施政意見，突出實績考察，避免對GDP數(shù)字的過度迷信。其中，對績效考核中虛報數(shù)據(jù)、夸大政績等行為應進行嚴肅處理，建立健全責任追究機制與監(jiān)督機制，堅決抵制“形象工程”和“面子工程”等不切實際的做法。

在思想教育上，對干部開展價值觀培訓，引導其樹立科學的政績觀。價值引領是改變“加碼”行為動機、遏制“攀比風”的基礎和重要條件，必須以社會主義核心價值觀為準則，以“三嚴三實”為基本要求，通過培訓塑造干部的求真意識和務實態(tài)度，幫助其正確看待地方競爭。對干部的思想教育，既要強調政治忠誠，也要重視實干精神和服務意識。一方面，干部應當對黨忠誠，堅決服從黨中央的指示，并按照相關規(guī)定完成上級下達的任務，具備較強的政治意識和大局意識。另一方面，干部更應秉持為人民服務的宗旨，在政策執(zhí)行過程中充分考慮社會承受能力，提高政策的惠民力度，為人民謀福祉。此外，要注重培養(yǎng)干部的團隊精神與合作意識，使其正確對待與他人的表現(xiàn)差距，處理好競爭與合作的關系。

在人員任用上，加強干部隊伍建設，科學化干部配置?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設的重大任務。干部隊伍建設首先要重視政治素養(yǎng)建設，引導廣大干部不忘初心、牢記使命，明確個人努力的方向，避免因盲目攀比迷失方向。新時代干部應當深入掌握習近平新時代中國特色社會主義思想，樹立遠大理想，堅定政治立場，以辯證思維看待政治任務與歷史使命。其次要重視實踐能力建設，幫助廣大干部深入基層和群眾，運用所學解決實際問題，正確理解政策要求，避免“眼高手低”現(xiàn)象。最后還需重視人才梯隊建設，將具有真才實干的優(yōu)秀人才提拔到合適的崗位上，鍛煉其個人才干。既要鼓勵老干部發(fā)揮經(jīng)驗優(yōu)勢，也要發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)年輕干部，并通過新老干部結對方式加強干部交流，實現(xiàn)知識共享與經(jīng)驗傳授。

（作者為四川大學公共管理學院教授、博導）

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責編/于洪清 美編/楊玲玲

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