【摘要】隨著治理資源向基層大量涌入，出現基層微權力運行失范現象，這既打破了基層政治的生態(tài)平衡，也影響了基層群眾的獲得感和幸福感?；鶎游嗔\行失范產生于基層治理場景中權變性的策略行為，是“基層干部逐利動機”以及“對微權力制約和監(jiān)督不力”共同作用的產物，其本質是基層治理制度的異化。實現微權力在陽光下規(guī)范運行，需要壓實權責一體化，推進信息公開，加強科技支撐，同時，強化基層干部的自我約束機制，從而加快推進基層治理現代化的進程。

【關鍵詞】基層治理  權力異化  微權力    【中圖分類號】D67    【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，基層反腐持續(xù)推進，一些濫用微權力的基層干部受到法律的制裁，基層微權力運行正日益規(guī)范。但隨著治理資源尤其是扶貧資金和項目大量進入基層，個別基層干部抵御不了利益誘惑，基層治理中出現了微權力運行失范現象，破壞了地方政治生態(tài)。由于官民銜接層域的結構化限制，基層微權力一直得不到有效制約，致使基層微腐敗成為治理的結構性難題。因此，基層微權力如何規(guī)范運行是推進基層治理現代化的重要議題。具言之，我們應聚焦于基層微權力運行失范現象的本質特征和形成機理，構建基層微權力規(guī)范運行的長效機制，最終實現微權力在陽光下健康運行。

基層微權力運行失范的本質是基層治理制度的異化

作為國家治理體系“神經末梢”的村（社區(qū)）干部，掌握著基層的各種資源，對基層公共事務有著較為靈活的自由裁量權，是連接“千條線”的“一根針”，其作用不言而喻。村干部的權力看似“微”但并不“小”，村級組織及村干部享有村級重大決策、重大活動、重大項目以及資金、資產、資源管理等村務管理權力，如宅基地審批、低保戶審批等，都是關系到村民切身利益的大事。微權力運行的目的在于滿足基層群眾的公共性訴求和維護公共利益，一旦這種微權力的行使背離了公共價值，轉變?yōu)榛鶎痈刹孔分饌€人利益的工具時，就會出現基層微權力運行失范現象?；鶎游嗔\行失范的本質是基層治理正式制度和非正式制度的異化。

在基層社會中，基層治理是國家治理的最末端，國家的治理資源及其分配和管理是通過基層干部落實到基層的，基層干部對資源的分配和使用擁有較大的自由裁量權。這種自由裁量權是法律許可的。但是，由于自由裁量權的使用不當就會存在一定的“灰色地帶”，所需承擔的違法成本也較低，因而強化了基層微權力濫用的隱蔽性。同時，基層治理結構催生了基層治理體系之外的“自利性”利益聯合體。在基層社會的政治場域中，基層治理資源的配置往往是通過人情關系來進行配置?；鶎痈刹颗c其親友、朋友圈聯結成嚴密的利益聯合體。而且，這種特殊的治理結構是基于非制度化和非正式化的聯結而形成的，容易催生出基層治理體系之外的勢力，極易形成利益輸送的鏈條。這種非理性的治理資源配置產生的后果就是各項治理資源向基層權力階層與微權力有利害關系的群體和個人集中?，F實中，有的基層干部偽造、虛報材料，以獲得資金補助，有的基層干部將上級部門撥付的專款扶貧資金優(yōu)先轉移至家庭成員手中，還有的基層干部甚至向群眾隱瞞資金使用情況，將之據為己有。尤其是當大規(guī)模的財政轉移支付和惠民項目進入基層，個別基層干部對相關惠民政策選擇性執(zhí)行，試圖從項目中獲取資源，有些與其他利益團體相聯合，以微權力換取資本，以至于制度異化的資本化趨勢愈加明顯。

基層微權力運行失范的形成機理

基層微權力運行失范是基層領導干部行使微權力時不作為和亂作為的結果，究其原因，既有微權力使用者的趨利動機因素，也有行政體制本身存在的問題，尤其在內外部制約和監(jiān)督不力的情況下，微權力運行失范的可能性也就越大。

首先，基層微權力運行失范產生于基層治理場景中權變性的策略行為?；鶎又卫碇械奈嗔κ且环N組織性權力，它由上級部門逐級授權，賦予基層干部以重大事項決策權、財務管理權、獎懲權以及人事任免權等權力，因地制宜地開展治理活動?；鶎痈刹砍艘獔?zhí)行正式任務外，通常還要面對很多復雜問題。這些問題大多自下而上地來自于日常生活，往往與地方的風土人情密切相關。這些問題之所以復雜，是因為牽涉到多重利益糾葛或多種不同的價值觀念的沖突，還牽涉到多個部門或多個層級的不同規(guī)則。從這個意義上說，基層干部通常被稱為有創(chuàng)造力的策略師，他們經常在談判性的、復雜的工作環(huán)境中尋求“辦法”。這些“辦法”是指針對問題而采取的措施，以及內含的行為策略，其與“政策”“法規(guī)”相對，既相互區(qū)別，又相互聯系。實際上的經驗方法可能包括“軟”(動之以情、曉之以理、明之以利，宣傳與動員)、“硬”(恐嚇、壓制或強迫)、“刁”(設置關卡、拖延) 、“憨”(裝糊涂)、“精”(理性算計、博弈)、“詐”(誘導、欺騙、糊弄)等以及法、術、勢、禮多管齊下。

其次，基層微權力運行失范源于基層干部的逐利動機?；鶎痈刹孔鳛?ldquo;政治人”的同時也是“經濟人”，在基層治理實踐中容易陷入公共利益和個人利益相權衡的利益取舍困境。近年來，盡管基層汲取社會資源的權力被限制，但伴隨著治理資源大量進入基層，治理資源的下沉為帶有逐利動機的基層干部獲取資源創(chuàng)造了一定的空間和土壤。逐利動機引導下的基層干部在面對各種經濟誘惑時，往往以“成本—收益”分析來衡量違法成本和違法所得，在僥幸心理的催化下，更傾向于用手中的微權力來謀取不正當利益。同時，這種逐利動機誘發(fā)的微權力行使具有典型的利己主義傾向，即逐利的動機并非為了公共利益，而是為了個人利益最大化，因而很難抵御經濟誘惑。個別基層干部將落實工作當作發(fā)財牟利的“搖錢樹”，構建利益鏈條，并將專項資金據為己有。值得注意的是，基層干部的逐利動機與基層缺乏晉升渠道和物質激勵有一定關聯性，當基層干部的物質激勵和回報不足，在分配治理資源時易滋生“彌補心態(tài)”，以挪用公共財政來彌補自己的付出。

最后，基層微權力運行失范受制于微權力的制約和監(jiān)督不力。官民銜接層域的基層微權力具有特殊性，即“非官非民、亦官亦民”。從國家體制層面看，微權力不屬于正式的“官”，而只是一種基于國家治理需要委托代行的功能性權力。這種功能性權力很難如體制性權力一樣有相應的監(jiān)督體系相配合。這種制約不足不僅體現為基層領導干部缺乏內在的“道德自律”和“底線思維”等自我約束機制，而且還存在“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督不力、下級監(jiān)督太難”的難題，受限于監(jiān)督力量的不足和熟人社會的“人情干擾”，制度和政策的執(zhí)行在個別基層單位往往流于形式而無法真正落實。從社會自治而言，微權力又不屬于“民”，因為基層干部代理了大量非社會自治性的政務，難以為“民”所制約。這種外在監(jiān)督不力不僅在于群眾因疏于關心基層事務導致的監(jiān)督不力，還在于群眾因缺乏發(fā)言權、不敢監(jiān)督而產生的監(jiān)督不了。同時由于群眾舉報和反映的一些問題得不到及時有效的反饋和懲處，群眾參與監(jiān)督的積極性不高。

建立基層微權力規(guī)范運行的長效機制

微權力的規(guī)范運行是基層治理規(guī)范化、法治化和高效化的重要前提，也是推進基層治理現代化的必然要求。暢通微權力規(guī)范運行的通道，遏制微權力的濫用，需要為微權力的運行扎緊制度“籠子”，建立基層微權力規(guī)范運行的長效機制。

第一，壓實權責一體，壓縮基層微權力的謀利空間?；鶎游嗔Φ倪^度集中為微權力提供了隱蔽的謀利空間，這種現象的產生在一定程度上是由于微權力運行權責不一致。因此，加強微權力監(jiān)管，織密微權力運行的“監(jiān)督網”至關重要。一是建立微權力清單制度，明確微權力的事項范圍、實施主體、操作流程和辦理時限，繪制微權力運行的流程圖。將基層政權組織及基層干部權力事項進行匯總和合并，以簡化微權力運行和監(jiān)督流程，使基層干部有規(guī)可依，群眾依規(guī)可查。二是將權力清單制度是否執(zhí)行到位納入黨風廉政建設考核內容之中，強化權力清單制的監(jiān)督執(zhí)行。各部門應當不定期開展專項監(jiān)督檢查，對考核結果進行評估，按照激勵與懲罰并重原則，嚴格落實責任追究機制。三是加強基層行政職責的標準化建設與管理，壓實并推進微權力權責一體化。

第二，推進信息公開，提升基層微權力運行的透明度。為破除微權力運行的隱蔽性，消除微權力的“暗箱操作”，需要將微權力的運行置于公開、透明的監(jiān)督環(huán)境之中，增強微權力運行的透明度。其中很重要的一點在于保障群眾對基層公共事務的知情權，推動基層微權力運行的各個環(huán)節(jié)和結果公開透明。首先，對于聚焦群眾切身利益、涉及民生項目的資金以及基層干部涉權事項向群眾主動公開，對公開的具體內容、公開時間以及相關責任人予以明確，讓群眾時刻了解微權力的運行情況。其次，建立群眾監(jiān)督查詢系統(tǒng)，為群眾提供查詢微權力運行情況的平臺和載體，使信息公開由傳統(tǒng)的“墻上貼”“口頭傳”轉變?yōu)橄蛉罕?ldquo;手中推”“指尖讀”，以有效解決微權力行使主體與對象之間的信息不對稱等問題。最后，要及時將群眾關心、擔心、疑慮的問題公開，建立群眾意見的快速診斷與回應機制，提高群眾參與微權力監(jiān)督的滿意度和積極性。

第三，加強科技支撐，強化基層微權力運行的大數據監(jiān)測。相較于“一面墻”“一張紙”的傳統(tǒng)公開方式，現代信息技術有著廣泛受眾和實時傳遞的優(yōu)勢，借助信息技術尤其是大數據技術來監(jiān)督微權力運行情況具有獨特作用。首先，打造基層微權力的大數據監(jiān)督平臺，向公眾實時發(fā)布和公開基層財務收支、辦事流程、政策信息以及政務服務等具體內容，實現微權力監(jiān)測的實時化、動態(tài)化。其次，利用數據挖掘和算法優(yōu)化，精準查找微權力運行的隱性問題。通過推動大數據監(jiān)測與智能計算相結合，設定多維度算法與后臺數據的深度碰撞，實現權責落實情況的預判性監(jiān)督。最后，依托大數據平臺讓民生項目和資金在可視化監(jiān)督下流動，對微權力行使過程進行留痕追蹤。這需要著力建立涉及民生事項和資金的各項數據庫，對相關內容的基礎數據信息進行全面梳理，及時完成相關數據的比對，并對異常數據進行預警，緊盯微權力運行風險點。

第四，強化道德教化，健全基層干部的自我約束機制。微權力的規(guī)范運行既依賴于“外控”，也取決于“自律”，基層干部的自我約束機制是從思想上架設“防火墻”，以底線思維增強政治自制力。首先，加強基層干部的思想教育，引導基層干部樹立正確的權力觀和政績觀，明確權力從哪里來、該如何行使、為誰行使等問題，使基層干部堅定以人民為中心和以公共利益優(yōu)先的價值立場，追求造福于民、服務為民的“實績”。其次，強化基層干部的底線思維，并在“底線”基礎上行使微權力，推動基層干部將底線思維貫穿于微權力行使過程中。最后，將群眾滿意度作為基層干部行使微權力成效的重要衡量標準，使微權力的運用有效轉化為惠及廣大人民群眾的治理成果。

（作者為同濟大學政治與國際關系學院教授、博導）

【注：本文系國家社會科學基金項目“環(huán)境精細化治理的雙重邏輯與推進路徑研究”（項目編號：17BZZ007）階段性成果】

責編/銀冰瑤    美編/王夢雅

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