【摘要】城市群已成為全球重要的經(jīng)濟增長和創(chuàng)新活力的區(qū)域，當前中國的城市群發(fā)展迅速，成為城鎮(zhèn)化的主要形態(tài)。城市群由于涉及眾多行政主體，面臨諸多跨域治理困境，改革開放特別是黨的十八大以來，中國在城市群跨域治理中逐漸形成了“堅持中央統(tǒng)籌、鼓勵地方聯(lián)動、重點帶動突破、注重內(nèi)生嵌入”等重要經(jīng)驗，并取得了良好的治理效果。在高質(zhì)量發(fā)展的新時期，場景、創(chuàng)新、數(shù)據(jù)和平臺等將為跨域治理提供新的內(nèi)生動力。為適應(yīng)新要求和新動力，城市群跨域治理要形成更加高效有序的治理體系、網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的治理結(jié)構(gòu)和動態(tài)靈活的治理機制。

【關(guān)鍵詞】城市群  跨域治理  集體行動  路徑    【中圖分類號】F299.2    【文獻標識碼】A

城市群跨域治理的背景與趨勢

從全球范圍來看，在市場化的驅(qū)動下，各國愈發(fā)注重空間的集聚、整合與協(xié)調(diào)，城市群成為現(xiàn)代社會人口、科技、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、金融等要素的主要承載空間，并逐漸發(fā)展為各國競爭的主要舞臺，城市群發(fā)展水平已經(jīng)成為一個國家整體發(fā)展水平的重要標志。

第一，近年來城市群成為我國城鎮(zhèn)化的主要形態(tài)，京津冀、長三角、珠三角作為中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要成就，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。一方面是城市群整體發(fā)展水平迅速提高，對國民經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻巨大，成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展活力最強的區(qū)域。另一方面城市群空間布局不斷拓展優(yōu)化，呈現(xiàn)出規(guī)模擴張、結(jié)構(gòu)多樣和方位拓展的態(tài)勢。以長三角地區(qū)為例，長三角在1982年規(guī)劃之初只有9個城市，2016年《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》將其拓展到26個城市，2019年的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》繼續(xù)將其擴充到上海、江蘇、浙江、安徽的41個城市。同時，城市群的結(jié)構(gòu)不斷多樣化，比如，長三角中既有直轄市，又有副省級城市及地市級城市；既有經(jīng)濟高度發(fā)達的大城市，又有發(fā)展較為緩慢的中小型城市?；浉郯拇鬄硡^(qū)還包含一國兩制的制度多樣性。不僅如此，城市群的地理方位逐漸拓展，在東部城市群蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)上，成渝、關(guān)中等西部城市群也逐漸崛起，形成了東西雙向開放的空間格局。

第二，城市群協(xié)調(diào)被擺在了更加重要的位置，成為國家發(fā)展重大戰(zhàn)略的同時，也成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動了京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)等重大國家戰(zhàn)略。在政策層面，2018年出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》提出“建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式”，將城市群協(xié)調(diào)聯(lián)動作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心內(nèi)容。隨后國家發(fā)改委出臺的《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》細化了城市群協(xié)同發(fā)展的方向。2019年《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”，表明城市群協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系到中國特色社會主義行政體制和政府治理體系。城市群高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系到中國經(jīng)濟社會的生產(chǎn)力整體布局問題，也關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化的歷史進程，還關(guān)系到國家行政體制、央地關(guān)系、府際關(guān)系、政府與社會關(guān)系、政府職能以及數(shù)字政府、服務(wù)型政府等一系列結(jié)構(gòu)性、體制性和機制性問題，是完善國家治理體系和推動治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。城市群跨域治理關(guān)系到國家的整體布局與國家治理體系的成熟和定型，是凸顯我國制度優(yōu)勢與治理模式的重要內(nèi)容。

第三，新形勢與新環(huán)境對城市群跨域治理提出了新要求，提供了新機遇。城市群的跨域治理既包括由于公共事務(wù)外部性導(dǎo)致的相關(guān)城市間被動需求型協(xié)同合作，也包括地方政府間基于各自發(fā)展目標、資源及規(guī)劃尋找最佳合作伙伴形成的主動需求型協(xié)同合作。城市群跨域治理的核心任務(wù)在于通過府際交互聯(lián)動、協(xié)同配合，使國家、區(qū)域和城市實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，使人民生活獲益。如今，城市群跨域治理正面臨著新環(huán)境與新機遇。隨著大數(shù)據(jù)的興起和我國數(shù)字化戰(zhàn)略的實施，新基建、智慧城市等進程不斷加快，為治理機制提供了新的條件和動力。同時，為應(yīng)對新冠肺炎疫情外生沖擊和全球形勢的變化發(fā)展，中央作出了加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的指示，城市群跨域治理肩負著推動形成新格局的重任。2020年8月習(xí)近平總書記強調(diào)，“要深刻認識長三角區(qū)域在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用，結(jié)合長三角一體化發(fā)展面臨的新形勢新要求，堅持目標導(dǎo)向、問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，緊扣一體化和高質(zhì)量兩個關(guān)鍵詞抓好重點工作，真抓實干、埋頭苦干，推動長三角一體化發(fā)展不斷取得成效”。新形勢、新機遇和新要求的縱橫交錯，使得深入探索城市群跨域治理、為高質(zhì)量發(fā)展提供高水平治理體系成為亟待研究的課題。

城市群跨域治理的特征與經(jīng)驗

城市群跨域治理在現(xiàn)實中面臨雙重困境。一是跨域治理的集體行動困境。由于外部性和行政碎片化問題，單一地方政府難以應(yīng)對跨界公共事務(wù)的挑戰(zhàn)，需要多個城市聯(lián)合解決問題。然而，由于城市群跨域治理面臨著搭便車、機會主義等集體行動困境，需要通過機制和結(jié)構(gòu)的選擇來降低交易成本與合作風(fēng)險，進而達成公共目標。二是以“競爭”為核心的制度結(jié)構(gòu)困境。改革開放以來，為了更好促進國民經(jīng)濟發(fā)展，我國在制度設(shè)計中強調(diào)通過給予地方發(fā)展的自主權(quán)、晉升錦標賽等一系列針對地方政府的激勵措施，創(chuàng)造了中國經(jīng)濟增長的奇跡。然而，這一激勵措施不斷強化了地方政府之間的競爭意識和舉措，進而抑制了地方政府之間開展合作的動力，也成為阻礙城市群跨域治理的制度性因素。

近年來，我國城市群在領(lǐng)域、主體、結(jié)構(gòu)、機制等方面的探索和創(chuàng)新，使得跨域治理已從單一的經(jīng)濟聯(lián)系拓展到生態(tài)、科技、衛(wèi)生防疫、應(yīng)急聯(lián)動、交通、旅游等多個領(lǐng)域的交相呼應(yīng)，形成了以聯(lián)席會為代表的橫向聯(lián)系機制，城市間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系不斷深化。黨的十八大以來，城市群跨域治理的中國經(jīng)驗有效克服了雙重困境。

一是堅持中央統(tǒng)籌，表現(xiàn)為在中央層面形成了城市群跨域治理的規(guī)劃體系、政策體系和組織體系。中國的城市群內(nèi)部行政結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，這些城市本身既具有地方政府的層級性質(zhì)，如省部級的直轄市、副省級城市、省會城市、地級市等，還有省際邊界的屬性，即區(qū)域合作可能涉及同省城市之間的協(xié)調(diào)，也可能涉及跨省城市之間的協(xié)調(diào)。完全的自主協(xié)作由于缺乏引導(dǎo)、監(jiān)督，跨域治理，會陷入低效和無序狀態(tài)，需要外部的有效規(guī)劃、激勵和監(jiān)督。黨的十八大以來，中央規(guī)劃了京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等戰(zhàn)略性城市群，這些規(guī)劃與以往最大的不同在于從原有的中央部委的規(guī)劃升級為黨中央、國務(wù)院層面的頂層設(shè)計，因此城市群跨域治理不只是城市地方政府的職責(zé)，也不僅是國家部委的任務(wù)，而是中央政府的整體謀劃，同時通過《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》等為代表的綜合政策，以及《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》等為代表的專項政策，對城市群跨域治理的原則、范圍、重點、考核等內(nèi)容作出了明確的規(guī)定。此外，中央層面設(shè)立了京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等重大城市群戰(zhàn)略的領(lǐng)導(dǎo)小組，以及大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組等專項領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了戰(zhàn)略性央地協(xié)同模式，在組織設(shè)置上確保了協(xié)調(diào)的權(quán)威性，從而提升了地方政府參與跨域治理的動力，降低了跨域治理的潛在風(fēng)險。

二是鼓勵地方聯(lián)動。在城市群跨域治理中，地方政府廣泛采取了聯(lián)席會商、府際協(xié)議、工作方案等多種跨域治理機制，其中聯(lián)席會商機制逐漸常態(tài)化、制度化，在各類公共事務(wù)應(yīng)對與公共目標實現(xiàn)上發(fā)揮了重要的作用。以上世紀80年代長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會為標志，聯(lián)席會作為相互獨立的政府主體間，以解決區(qū)域?qū)嶋H問題為目的，而自愿召開的協(xié)調(diào)合作會議機制，逐漸產(chǎn)生并廣為擴散。此外，還有京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會、珠三角交通綜合執(zhí)法工作聯(lián)席會、成都經(jīng)濟區(qū)合作聯(lián)席會等各專項領(lǐng)域的聯(lián)席會。從數(shù)量上來看，各個城市群的府際聯(lián)席會議數(shù)量逐年增多，并逐漸呈現(xiàn)出持續(xù)性和常態(tài)化的特征。

三是重點帶動突破。城市群作為一個復(fù)雜的城市聯(lián)合體，在跨域治理上需要突出重點，以點帶面，既要選取重點城市來帶動，又要選擇重點領(lǐng)域突破，循序漸進，保證跨域治理的有效性和有序性。從重點城市帶動來看，主要采取中心城市規(guī)劃的方式，陸續(xù)確立9個國家級中心城市和若干個區(qū)域中心城市，這些中心城市覆蓋了我國各大版塊，一方面具有相對較高的行政級別、較好的經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)和較為廣泛的資源鏈接能力，另一方面中央及省級政府分別對國家級區(qū)域中心城市在政策、職能、資源等方面給予優(yōu)先賦能，進一步提升中心城市在跨域治理中的引領(lǐng)和帶動能力。從重點領(lǐng)域突破來看，在規(guī)劃和政策的角度選取具有更強示范和帶動作用的領(lǐng)域，有利于打破跨域治理的“僵局”。京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃中，在有序疏導(dǎo)北京非首都功能的核心戰(zhàn)略下，環(huán)保、交通和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移是其協(xié)同發(fā)展的三個重點領(lǐng)域，實行率先突破。2019年建立了長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，把一體化發(fā)展融入到創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展中，形成區(qū)域標桿。成渝雙城經(jīng)濟圈自提出以來，基于各方的基礎(chǔ)以“一城多園”模式合作共建西部科學(xué)城，構(gòu)建成渝協(xié)同創(chuàng)新共同體。

四是注重內(nèi)生嵌入。盡管現(xiàn)有的制度設(shè)計強調(diào)競爭性的激勵結(jié)構(gòu)，但我國的干部交流互派機制在促進和優(yōu)化城市群跨域治理方面，搭建起府際溝通橋梁和資源傳輸?shù)那?，增強彼此了解和信任，進而降低跨區(qū)域合作治理的風(fēng)險和交易成本，提高合作動力和效果。《中華人民共和國公務(wù)員法》明確規(guī)定干部交流的類型為“調(diào)任、轉(zhuǎn)任”，隨著城市群跨域治理和區(qū)域一體化的需求不斷加大，近年來城市群內(nèi)干部交流成為克服城市間集體行動困境的重要手段。如在2015年出臺《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》后，京冀兩地開始實行干部互派掛職，推動雙方在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)合作、項目對接、區(qū)域治理等方面達成更為緊密、持續(xù)的合作。數(shù)據(jù)顯示，僅2018年兩地干部交流交往1萬人次，促成達成合作意向的產(chǎn)業(yè)項目200多個，教育醫(yī)療技術(shù)合作40多項，極大推動京津冀一體化進程。隨著2020年1月成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈戰(zhàn)略的提出，成渝兩地于4月簽署建立年輕干部互派掛職長效機制，以干部的互相嵌入更為廣泛地連接起兩地的治理要素和生產(chǎn)要素，推動城市間嵌入、影響和信任，加快城市群治理共同體的形成。

城市群跨域治理面臨的新動力

我國在城市群跨域治理中逐漸形成了特有的經(jīng)驗，高質(zhì)量發(fā)展時期城市群跨域治理面臨著新的時代機遇，為跨域治理提供新的動力，跨域治理也將呈現(xiàn)出新的局面。

一是場景驅(qū)動。當前城市群在發(fā)展過程中，不斷面臨著大氣污染、公共衛(wèi)生、大型活動等短期性的事件，為城市之間的跨域治理提供了豐富場景。這些場景在要求城市間協(xié)同合作的同時，也為實現(xiàn)更加高質(zhì)量的城市群跨域治理提供了新機遇。為此需要注重將城市間事件聯(lián)合應(yīng)對的短時“權(quán)宜之計”，轉(zhuǎn)化為“平戰(zhàn)結(jié)合”的長效協(xié)同制度，進而實現(xiàn)從“場景”到“制度”的驅(qū)動。隨著新的場景到來，對原有場景固定下的機制和制度進一步迭代，可以實現(xiàn)跨域治理的常態(tài)化優(yōu)化過程。

二是創(chuàng)新驅(qū)動。在傳統(tǒng)的GDP考評指標下，地方政府追求經(jīng)濟增長忽視其他領(lǐng)域的發(fā)展，一方面帶來了城市間競爭格局的形成，另一方面同質(zhì)化目標使得合作需求薄弱。在新發(fā)展理念的指引下，地方政府的發(fā)展目標已經(jīng)從單一GDP轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?chuàng)新，勢必帶來城市之間差異化錯位發(fā)展格局，城市地方政府間互補合作將產(chǎn)生更為豐富的動力和更強烈的意愿，并將在更大程度上緩解同質(zhì)化帶來的過度競爭，實現(xiàn)“創(chuàng)新”對“合作”的驅(qū)動。

三是數(shù)據(jù)驅(qū)動。近年來中央及地方加快了數(shù)字政府的建設(shè)，有效打破了城市間的行政分割，進而帶來新的驅(qū)動力。全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的快速推進，“最多跑一次”等審批服務(wù)改革，城市大腦、智慧城市、數(shù)字城市的建設(shè)，使得政府機構(gòu)、居民、企業(yè)等主體能夠便捷地在云端共享數(shù)據(jù)、獲得跨域服務(wù)，從而在空間上打破了行政邊界和地理邊界，城市群也將從治理邊界過渡到數(shù)字邊界。此外，數(shù)據(jù)型的政府、社會與市場組織不斷涌現(xiàn)，將為城市間跨域治理提供新的載體和中介，進而形成“數(shù)據(jù)”對“治理”的驅(qū)動。

四是平臺驅(qū)動。城市之間的通訊交通物理連接是城市群內(nèi)部聯(lián)系的基礎(chǔ)性平臺。中央加快推進新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，珠三角、長三角等城市群地方政府已經(jīng)啟動相應(yīng)的規(guī)劃建設(shè)，“新基建”對城市之間的聯(lián)系提供了前所未有的、快速便捷的物理、數(shù)據(jù)連接通道，實現(xiàn)城市群內(nèi)外部更加快速便捷的連接，加快人流物流的交換和流動，使得城市間的物理空間和范圍走向融合，大幅度降低跨域治理的技術(shù)成本。

建成適應(yīng)城市群區(qū)域治理新動力的新路徑

第一，形成高效有序的治理體系。首先，城市群跨區(qū)域治理有賴于中心城市帶動協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。目前中心城市尚未完全釋放出“中心作用”，受到權(quán)責(zé)的限制難以對周邊城市進行組織動員。要理順中央、省、中心城市、地級市之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，對中心城市賦權(quán)，使其承擔(dān)起城市群跨域治理協(xié)調(diào)者的職責(zé)。其次，要促進城市群各城市及城市群間有序競爭下的協(xié)同合作治理機制。地方政府具有通過學(xué)習(xí)、合作來提升自身競爭力的內(nèi)在動力，而這種從競爭向合作的動力轉(zhuǎn)化關(guān)鍵在于激勵機制的設(shè)計。例如，可以將環(huán)境治理考核邊界從單個城市轉(zhuǎn)變?yōu)檎w區(qū)域，激勵政府主體為滿足考核指標而進行主動合作，并最終在競爭和合作的有序協(xié)調(diào)中，走向城市群跨域治理共同體，實現(xiàn)多領(lǐng)域嵌套以及多網(wǎng)絡(luò)協(xié)同。

第二，形成網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的治理結(jié)構(gòu)。理想的城市群跨域治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該具有去行政級別化、對等高效的網(wǎng)絡(luò)特征。為了突破現(xiàn)有行政層級差異造成的跨域治理障礙，可以通過“功能分層”將地方政府的行政管理和城市公共事務(wù)治理有條件地分離。此時地方政府在城市公共事務(wù)治理之中不是唯一的主體，治理結(jié)構(gòu)由多元主體構(gòu)成，體現(xiàn)出不同政治主體、行政主體與專業(yè)主體之間的功能分工，城市治理從而形成“制度-政策-事務(wù)”三個層面。在制度層面上，政治主體扮演決策者的角色，發(fā)揮動員的作用；在政策層面上，行政主體扮演執(zhí)行者的角色，發(fā)揮控制的作用；在事務(wù)層面上，專業(yè)主體扮演協(xié)作者的角色，發(fā)揮助力的作用。因此“功能分層”能夠使得公共事務(wù)治理去行政級別化，從而在根本上推動跨域治理網(wǎng)絡(luò)的形成。

第三，建成靈活動態(tài)的治理機制。城市群跨域治理機制并不是靜態(tài)、單一的，需要根據(jù)合作城市的地理位置臨近度、經(jīng)濟水平、業(yè)務(wù)領(lǐng)域以及已有的區(qū)域政策、戰(zhàn)略等條件來匹配不同的治理機制，從而有針對性地降低不同情境下的跨域治理的交易成本與風(fēng)險，在整體上實現(xiàn)分區(qū)域、分領(lǐng)域、分場景的機制靈活轉(zhuǎn)換。為此，需要鼓勵和探索多樣化的區(qū)域合作機制，如在合作主體上可以選擇跨層級合作、斜向合作、平級合作等方式；在合作結(jié)構(gòu)上可以選擇星型、輪型、橋連型等類型；在合作模式上要鼓勵成立多種形式的城市聯(lián)盟，積極探索府際協(xié)議、聯(lián)席會議等區(qū)域合作新形式，促進區(qū)域合作的進一步深化。

（作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員；南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院碩士研究生黃姁對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家自然科學(xué)基金項目“城市群環(huán)境政策的空間關(guān)聯(lián)、治理網(wǎng)絡(luò)與演變機制”（項目編號：71774026）和國家自然科學(xué)基金項目“基于‘網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)’的城市治理功能協(xié)同：機理、結(jié)構(gòu)與迭代”（項目編號：72074129）階段性成果】

【參考文獻】

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④鎖利銘、徐貴宏：《地方政府的戰(zhàn)略成長：中國城市府際治理40年》，《城市治理研究》，2019年第1期。

責(zé)編/李丹妮    美編/楊玲玲

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