摘 要:中國(guó)共產(chǎn)黨成立百年來，探索并形成了豐富且寶貴的城市治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為建設(shè)適應(yīng)國(guó)情、符合時(shí)代的城市治理道路奠定了基礎(chǔ)、指明了方向。在城市治理歷程中，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保證，以人民為中心是根本立場(chǎng)，兼收并蓄、以我為主的學(xué)習(xí)態(tài)度則是探索具有中國(guó)特色的城市治理模式的重要條件。

關(guān)鍵詞:城市治理 中國(guó)共產(chǎn)黨 現(xiàn)代化建設(shè)

【中圖分類號(hào)】D23 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城市是現(xiàn)代文明的標(biāo)志，在現(xiàn)代化建設(shè)全局中占據(jù)重要地位，城市治理也因此成為國(guó)家治理體系中的重要內(nèi)容。當(dāng)下，前現(xiàn)代、現(xiàn)代、后現(xiàn)代多重語境的交錯(cuò)、中西文明間的差異與分歧使中國(guó)的城市治理面臨著復(fù)雜形勢(shì)。學(xué)界已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，西方語境中的城市治理難以適應(yīng)中國(guó)國(guó)情，中國(guó)城市治理的目標(biāo)、方法必定要有所不同。要解析這種不同，就要追溯中國(guó)共產(chǎn)黨構(gòu)想、探索并實(shí)踐城市治理的起點(diǎn)，即新民主主義革命時(shí)期，以及社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨在不同歷史時(shí)期對(duì)城市治理有著不同認(rèn)識(shí)，從新民主主義革命時(shí)期的構(gòu)想階段到今天的全面布局階段，中國(guó)共產(chǎn)黨治理城市的歷程也是中國(guó)城市治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。以此觀之，從百年黨史的角度切入城市治理將有助于建設(shè)適應(yīng)國(guó)情、符合時(shí)代發(fā)展需要的城市治理道路。

中國(guó)共產(chǎn)黨探索城市治理的歷史進(jìn)程

新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨形成了以工業(yè)化為核心、整合城市社會(huì)的城市治理構(gòu)想。20世紀(jì)20—30年代，中國(guó)共產(chǎn)黨人在探索革命道路的過程中引入了馬克思主義關(guān)于城市發(fā)展規(guī)律的論述，并根據(jù)這些論述，對(duì)中國(guó)城市進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)不合理的城鄉(xiāng)關(guān)系對(duì)于城市和鄉(xiāng)村發(fā)展皆無益處，而這種城鄉(xiāng)關(guān)系從根本上源于帝國(guó)主義借由城市實(shí)現(xiàn)的侵略。打破這種現(xiàn)象的關(guān)鍵在于推動(dòng)城市工業(yè)化和農(nóng)村集體化。解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期，中國(guó)共產(chǎn)黨治理石家莊等城市的實(shí)踐為接管城市提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。中共七屆二中全會(huì)提出，黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，并將恢復(fù)和發(fā)展城市中的生產(chǎn)作為中心任務(wù)。城市治理成為中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要內(nèi)容?？v觀新民主主義革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨城市治理的構(gòu)想與實(shí)踐，發(fā)展工業(yè)始終居于中心位置，這是因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)，只有發(fā)展工業(yè)才能實(shí)現(xiàn)救亡圖存的目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立和國(guó)家富強(qiáng)。然而，當(dāng)時(shí)中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化與工業(yè)化仍面臨一些阻礙，掃清阻礙需要建立直達(dá)基層的政權(quán)體系，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制與動(dòng)員能力。中國(guó)共產(chǎn)黨為革命需要而在基層廣泛建立的政權(quán)組織符合了這一要求，為1949年后整合城市社會(huì)創(chuàng)造了藍(lán)本。時(shí)代要求中國(guó)共產(chǎn)黨承擔(dān)起締造民族國(guó)家的任務(wù)，這賦予了國(guó)家在城市治理中的突出地位，也使中國(guó)的城市治理道路從萌芽時(shí)期就具備了與西方不同的特點(diǎn)。

社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨的城市治理以“生產(chǎn)城市”為目標(biāo)，在國(guó)家主導(dǎo)下發(fā)揮人民群眾的能動(dòng)性，建設(shè)平等的城市空間。結(jié)合馬克思主義基本原理和中國(guó)國(guó)情，中國(guó)共產(chǎn)黨將“生產(chǎn)城市”設(shè)定為城市治理的總目標(biāo)，要求城市建設(shè)為社會(huì)主義工業(yè)化和人民群眾服務(wù)。城市治理的第一步是整合城市社會(huì)。中國(guó)共產(chǎn)黨結(jié)合中國(guó)革命取得勝利的經(jīng)驗(yàn)在城市解散或收編了原有的社會(huì)組織，建立起由國(guó)家主導(dǎo)的嚴(yán)密組織體系。居民被編入各個(gè)單位，由“個(gè)體人”變?yōu)?ldquo;單位人”。城市社會(huì)的整合意味著國(guó)家有能力大規(guī)模調(diào)用社會(huì)資源以服務(wù)于工業(yè)化目標(biāo)。發(fā)動(dòng)群眾成為開展大規(guī)模社會(huì)運(yùn)動(dòng)、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“法寶”，有效地彌補(bǔ)了后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程中資源的缺乏。此外，中國(guó)共產(chǎn)黨的社會(huì)理想也反映在此時(shí)的城市治理中。城市治理堅(jiān)持為人民服務(wù)的理念，構(gòu)建能有效改善人民生活境遇、促進(jìn)平等的城市空間。從新中國(guó)成立起，中國(guó)共產(chǎn)黨就開始治理城市中的落后地區(qū)，通過自來水、煤氣、公共交通等服務(wù)的普及，改善了人民群眾的生活條件。從這一角度講，以人民為中心、發(fā)展成果由人民共享的治理思路在城市治理探索的初期就已經(jīng)顯現(xiàn)。在這一時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨以發(fā)展工業(yè)為旨?xì)w治理城市，相應(yīng)地整合城市社會(huì)，動(dòng)用社會(huì)力量完成現(xiàn)代化目標(biāo)，成功建立起了相對(duì)完整的工業(yè)體系。治理中的民生、平等理想也是應(yīng)對(duì)城市治理現(xiàn)代化中兩極分化趨勢(shì)的寶貴財(cái)富。不過，城市空間被分割，影響了城市的集中建設(shè)和治理，個(gè)體自由、社會(huì)活力的缺乏限制了城市發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，生產(chǎn)為主的治理思路限制了民生的改善，這些弊端逐步顯現(xiàn)，成為改革開放新時(shí)期城市治理迫切需要解決的問題。

改革開放新時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨從城市的多種功能與重要意義出發(fā)，推動(dòng)建立激發(fā)城市活力、適應(yīng)改革開放的城市治理制度。以1978年第三次全國(guó)城市工作會(huì)議為起點(diǎn)，城市在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、信息等多方面的功能逐漸得到重視與發(fā)揮，以工業(yè)為核心功能、人為壓制城市發(fā)展以消滅城鄉(xiāng)差別的做法被放棄。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨努力彌補(bǔ)多年以來的基礎(chǔ)設(shè)施“欠賬”，大力興修住房、改善城市環(huán)境以滿足民生需要。中國(guó)共產(chǎn)黨以經(jīng)濟(jì)特區(qū)和部分沿海城市為試點(diǎn)，在土地、金融、非公有制經(jīng)濟(jì)等方面嘗試激發(fā)城市活力。1984年，中國(guó)共產(chǎn)黨開展城市經(jīng)濟(jì)體制改革，適時(shí)指出了城市在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的主導(dǎo)作用，要求充分發(fā)揮城市的中心作用，形成以城市為依托的經(jīng)濟(jì)區(qū)，調(diào)整城市政府的職能。和前三十年的城市治理相比，政企分開的城市經(jīng)濟(jì)體制改革將城市從條塊分割、封閉式的經(jīng)濟(jì)管理體制中解放出來，也意味著個(gè)人進(jìn)一步從“單位人”的狀態(tài)中解放出來，隨之而來的是城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。為形成以城市為依托的經(jīng)濟(jì)區(qū)，中國(guó)共產(chǎn)黨開始以上海等地為試點(diǎn)開展城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，從區(qū)域高度規(guī)劃、治理各個(gè)城市。以城市為依托的區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)為改革開放以來出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)奇跡創(chuàng)造了條件。但是，市場(chǎng)化導(dǎo)致城市建設(shè)中也出現(xiàn)了一些無序現(xiàn)象，中國(guó)共產(chǎn)黨多次強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性，并出臺(tái)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》以規(guī)范城市的規(guī)劃和建設(shè)。1992年，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)確定，經(jīng)營(yíng)城市、提高城市競(jìng)爭(zhēng)力也成為城市治理的重要目標(biāo)，其中，城市間的競(jìng)爭(zhēng)涉及城市財(cái)政與市政管理、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等領(lǐng)域，這對(duì)城市治理的水平提出了更高要求。改革開放也激發(fā)了城市社會(huì)群體的力量，城市居民委員會(huì)的組織建設(shè)得到全面恢復(fù)和完善。非政府組織等一系列社會(huì)組織的出現(xiàn)促使城市治理協(xié)調(diào)好各主體間關(guān)系。長(zhǎng)期快速的城鎮(zhèn)化過程也帶來了城鄉(xiāng)差距拉大等問題。中國(guó)共產(chǎn)黨依據(jù)以人為本的執(zhí)政理念，構(gòu)建和諧社會(huì)，把“三位一體”的布局?jǐn)U展為包括社會(huì)建設(shè)在內(nèi)的“四位一體”，同時(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。改革開放新時(shí)期是城市治理思路的轉(zhuǎn)折、發(fā)展期，中國(guó)共產(chǎn)黨在繼承、反思前三十年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在改革開放的新背景下探索城市治理的目標(biāo)、手段，為城市活力和社會(huì)力量“松綁”，為城市參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了多方面的有利條件。這一時(shí)期的城市也為治理提出了新的問題，城市競(jìng)爭(zhēng)要求政府轉(zhuǎn)變職能、處理好各種社會(huì)組織間的關(guān)系、解決好城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的社會(huì)矛盾，奉行增長(zhǎng)主義的城市發(fā)展也帶來了環(huán)境的惡化、居民收入差距的拉大等問題。這些問題的出現(xiàn)推動(dòng)了中國(guó)共產(chǎn)黨城市治理探索的進(jìn)一步發(fā)展。

進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，中國(guó)共產(chǎn)黨以“新型城鎮(zhèn)化”為指導(dǎo)，建立共建共治共享的城市治理模式，實(shí)現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。“新型城鎮(zhèn)化”的提出標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨城市建設(shè)思想進(jìn)入新階段，對(duì)城市治理現(xiàn)代化提出了新的要求。“新型城鎮(zhèn)化”新在將以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化作為基本原則，把以人為本作為核心。為了實(shí)現(xiàn)以人為本，新型城鎮(zhèn)化要求有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)、注重中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、推動(dòng)城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展。城市的競(jìng)爭(zhēng)力、活力離不開高水平的管理，民眾對(duì)城市的意見大多集中于城市的管理和服務(wù)方面，因此要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理，把握好政府與市場(chǎng)、中央和地方的關(guān)系。也就是說，城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)呼喚著治理模式的進(jìn)步。中國(guó)共產(chǎn)黨通過城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、城市工作會(huì)議等有關(guān)會(huì)議和文件對(duì)新時(shí)代的城市治理作了周密部署。

首先，新時(shí)代的城市治理要以人為本，堅(jiān)持人民城市為人民。多年來城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展帶來了城市環(huán)境惡化、貧富兩極分化、社會(huì)矛盾增加等問題，城市治理必定要回應(yīng)這些問題，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢(shì)、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民。”以人民為中心的城市治理將以創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境為己任，把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。其次，新時(shí)代的城市治理要統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。政府要抓住城市管理和服務(wù)的重點(diǎn)，改變粗放型管理方式，加強(qiáng)城市精細(xì)化管理，以深化改革破除體制機(jī)制障礙。面對(duì)矛盾和問題，城市治理應(yīng)堅(jiān)持堵疏結(jié)合、以疏為主，懲防并舉、以防為先，標(biāo)本兼治、重在治本的原則，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。政府還要從宏觀和全局層面配置重要資源，重點(diǎn)保障基本公共服務(wù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。城市政府將由“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;掌舵人”。新時(shí)代的城市治理更加重視市民和社會(huì)的作用。市民是城市建設(shè)與發(fā)展的主體，要尊重其對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。市民和社會(huì)的參與貫穿在新時(shí)代城市治理的方方面面：以社會(huì)主義核心價(jià)值觀提高企業(yè)、社會(huì)組織、市民參與城市治理的意識(shí)和能力；倡導(dǎo)文明、節(jié)約、綠色的消費(fèi)方式和生活習(xí)慣，使全社會(huì)共同參與改善環(huán)境；鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與管理；完善社會(huì)參與機(jī)制，發(fā)揮專家和民眾在規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督等方面的作用；在進(jìn)一步強(qiáng)化街道、社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的基礎(chǔ)上，城市治理機(jī)制的完善將帶動(dòng)基層群眾自治組織、社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?？傊聲r(shí)代的城市治理堅(jiān)持協(xié)調(diào)協(xié)同，“盡最大可能推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向行動(dòng)，使政府有形之手、市場(chǎng)無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力”，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理模式。

中國(guó)共產(chǎn)黨探索城市治理的歷史經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)共產(chǎn)黨的百年歷史蘊(yùn)含著豐富的治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)，是探索國(guó)家治理取之不盡、用之不竭的寶庫。城市在人類文明演進(jìn)中占據(jù)重要地位，但城鄉(xiāng)對(duì)立、城市發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響等問題至今仍困擾著人類。中國(guó)共產(chǎn)黨有關(guān)城市治理的理論與實(shí)踐為這些問題的解決提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是使城市治理適應(yīng)國(guó)情、適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的根本保證。中國(guó)的城市治理曾發(fā)生三次大的轉(zhuǎn)折。第一次轉(zhuǎn)折發(fā)生在社會(huì)主義革命與建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化目標(biāo)、在城市中建構(gòu)起具有高效整合、動(dòng)員能力的“單位社會(huì)”，使城市治理承擔(dān)起時(shí)代使命，也確立了政府在新中國(guó)城市治理演進(jìn)中的重要地位。第二次轉(zhuǎn)折發(fā)生在改革開放后，總體性社會(huì)逐漸解體，中國(guó)共產(chǎn)黨在改革開放的進(jìn)程中激發(fā)了城市活力，使城市治理適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)。第三次轉(zhuǎn)折發(fā)生在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)積累了豐富的城市治理經(jīng)驗(yàn)，提出并完善了以人民為中心的城市治理思路。這一思路強(qiáng)調(diào)在發(fā)揮好政府作用的同時(shí)，處理好政府、社會(huì)、市民之間的關(guān)系，形成城市發(fā)展的合力，既符合當(dāng)代中國(guó)國(guó)情，又為社會(huì)治理提供了有益經(jīng)驗(yàn)?？傊?，中國(guó)共產(chǎn)黨使當(dāng)代中國(guó)的城市治理繼往開來，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)才能在新的時(shí)代條件下繼續(xù)推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。

以人民為中心是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、探索城市治理一直以來的根本立場(chǎng)。中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心與使命是為中華民族謀復(fù)興，為中國(guó)人民謀幸福，這體現(xiàn)在各個(gè)時(shí)期的城市治理中。在社會(huì)主義革命與建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的普及塑造平等的城市空間、消除嚴(yán)重的兩極分化。改革開放時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨順應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，在改革開放的浪潮中發(fā)揮城市讓生活更美好的作用，還及時(shí)注意到了城市中出現(xiàn)的矛盾與問題，把社會(huì)建設(shè)提升到了新的高度。如今，中國(guó)共產(chǎn)黨旗幟鮮明地將“人民城市為人民”作為城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化滿足人民對(duì)美好生活的向往?？梢哉f，以人民為中心的根本立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨使城市治理符合國(guó)情、適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的重要原因，也是中國(guó)城市治理的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

兼收并蓄、以我為主的學(xué)習(xí)態(tài)度是探索具有中國(guó)特色的城市治理模式的重要條件。中國(guó)城市治理的演進(jìn)離不開對(duì)其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的學(xué)習(xí)借鑒。如，新中國(guó)成立初期，蘇聯(lián)的幫助使中國(guó)共產(chǎn)黨開始把馬克思、恩格斯的城市論述及自身的社會(huì)理想落實(shí)于城市治理中。改革開放后，對(duì)歐美國(guó)家城市治理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的學(xué)習(xí)借鑒使城市治理適應(yīng)時(shí)代發(fā)展。與此同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終把以我為主、為我所用作為學(xué)習(xí)原則。早在上世紀(jì)50年代中期，中國(guó)共產(chǎn)黨就開始針對(duì)性更改蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)中不適宜中國(guó)的部分。改革開放后，中國(guó)共產(chǎn)黨也在向歐美國(guó)家學(xué)習(xí)的歷程中旗幟鮮明地堅(jiān)持探索具有中國(guó)特色的城市發(fā)展道路。在全球化的世界中，城市治理模式之間的學(xué)習(xí)、交融是大勢(shì)所趨，但只有從本國(guó)國(guó)情出發(fā)，探索出的城市治理模式才能真正具有持久的生命力和世界意義。

近代以來的歷史進(jìn)程賦予了西方對(duì)現(xiàn)代化理論的話語霸權(quán)。中國(guó)正在為廣大發(fā)展中國(guó)家探索一條走向現(xiàn)代化同時(shí)又能保持自身獨(dú)立性的道路，有關(guān)城市治理的理論與實(shí)踐正是這條道路的重要組成部分。面對(duì)當(dāng)代中國(guó)的城市治理新模式，學(xué)界理應(yīng)及時(shí)跟上，向世界講好中國(guó)故事、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

【本文作者為中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，中共黨史黨建研究院研究員；本文系中國(guó)人民大學(xué)21世紀(jì)中國(guó)馬克思主義研究協(xié)同創(chuàng)新中心階段性成果、中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院科研基金項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨城市建設(shè)思想的邏輯與歷史”階段性成果；中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生馬騁對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

參考文獻(xiàn)

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責(zé)編：臧雪文

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