作者：中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，中共黨史黨建研究院研究員 宋學(xué)勤
城市是現(xiàn)代文明的標(biāo)志，在現(xiàn)代化建設(shè)全局中占據(jù)重要地位，城市治理也因此成為國(guó)家治理體系中的重要內(nèi)容。中國(guó)共產(chǎn)黨成立百年來(lái)，探索并形成了豐富且寶貴的城市治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為建設(shè)適應(yīng)國(guó)情、符合時(shí)代的城市治理道路奠定了基礎(chǔ)、指明了方向。學(xué)界已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，西方語(yǔ)境中的城市治理難以適應(yīng)中國(guó)國(guó)情，中國(guó)城市治理的目標(biāo)、方法必定要有所不同。要解析這種不同，就要追溯中國(guó)共產(chǎn)黨構(gòu)想、探索并實(shí)踐城市治理的起點(diǎn)，即新民主主義革命時(shí)期，以及社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期。
新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨形成了以工業(yè)化為核心、整合城市社會(huì)的城市治理構(gòu)想。20世紀(jì)20—30年代，中國(guó)共產(chǎn)黨人在探索革命道路的過(guò)程中引入了馬克思主義關(guān)于城市發(fā)展規(guī)律的論述，并根據(jù)這些論述，對(duì)中國(guó)城市進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)不合理的城鄉(xiāng)關(guān)系對(duì)于城市和鄉(xiāng)村發(fā)展皆無(wú)益處，而這種城鄉(xiāng)關(guān)系從根本上源于帝國(guó)主義借由城市實(shí)現(xiàn)的侵略。打破這種現(xiàn)象的關(guān)鍵在于推動(dòng)城市工業(yè)化和農(nóng)村集體化。解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期，中國(guó)共產(chǎn)黨治理石家莊等城市的實(shí)踐為接管城市提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。中共七屆二中全會(huì)提出，黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，并將恢復(fù)和發(fā)展城市中的生產(chǎn)作為中心任務(wù)。城市治理成為中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要內(nèi)容。縱觀新民主主義革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨城市治理的構(gòu)想與實(shí)踐，發(fā)展工業(yè)始終居于中心位置，這是因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)，只有發(fā)展工業(yè)才能實(shí)現(xiàn)救亡圖存的目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立和國(guó)家富強(qiáng)。然而，當(dāng)時(shí)中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化與工業(yè)化仍面臨一些阻礙，掃清阻礙需要建立直達(dá)基層的政權(quán)體系，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制與動(dòng)員能力。中國(guó)共產(chǎn)黨為革命需要而在基層廣泛建立的政權(quán)組織符合了這一要求，為1949年后整合城市社會(huì)創(chuàng)造了藍(lán)本。時(shí)代要求中國(guó)共產(chǎn)黨承擔(dān)起締造民族國(guó)家的任務(wù)，這賦予了國(guó)家在城市治理中的突出地位，也使中國(guó)的城市治理道路從萌芽時(shí)期就具備了與西方不同的特點(diǎn)。
社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨的城市治理以“生產(chǎn)城市”為目標(biāo)，在國(guó)家主導(dǎo)下發(fā)揮人民群眾的能動(dòng)性，建設(shè)平等的城市空間。結(jié)合馬克思主義基本原理和中國(guó)國(guó)情，中國(guó)共產(chǎn)黨將“生產(chǎn)城市”設(shè)定為城市治理的總目標(biāo)，要求城市建設(shè)為社會(huì)主義工業(yè)化和人民群眾服務(wù)。城市治理的第一步是整合城市社會(huì)。中國(guó)共產(chǎn)黨結(jié)合中國(guó)革命取得勝利的經(jīng)驗(yàn)在城市解散或收編了原有的社會(huì)組織，建立起由國(guó)家主導(dǎo)的嚴(yán)密組織體系。居民被編入各個(gè)單位，由“個(gè)體人”變?yōu)?ldquo;單位人”。城市社會(huì)的整合意味著國(guó)家有能力大規(guī)模調(diào)用社會(huì)資源以服務(wù)于工業(yè)化目標(biāo)。發(fā)動(dòng)群眾成為開(kāi)展大規(guī)模社會(huì)運(yùn)動(dòng)、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“法寶”，有效地彌補(bǔ)了后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程中資源的缺乏。此外，中國(guó)共產(chǎn)黨的社會(huì)理想也反映在此時(shí)的城市治理中。城市治理堅(jiān)持為人民服務(wù)的理念，構(gòu)建能有效改善人民生活境遇、促進(jìn)平等的城市空間。從新中國(guó)成立起，中國(guó)共產(chǎn)黨就開(kāi)始治理城市中的落后地區(qū)，通過(guò)自來(lái)水、煤氣、公共交通等服務(wù)的普及，改善了人民群眾的生活條件。從這一角度講，以人民為中心、發(fā)展成果由人民共享的治理思路在城市治理探索的初期就已經(jīng)顯現(xiàn)。在這一時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨以發(fā)展工業(yè)為旨?xì)w治理城市，相應(yīng)地整合城市社會(huì)，動(dòng)用社會(huì)力量完成現(xiàn)代化目標(biāo)，成功建立起了相對(duì)完整的工業(yè)體系。治理中的民生、平等理想也是應(yīng)對(duì)城市治理現(xiàn)代化中兩極分化趨勢(shì)的寶貴財(cái)富。
改革開(kāi)放新時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨從城市的多種功能與重要意義出發(fā)，推動(dòng)建立激發(fā)城市活力、適應(yīng)改革開(kāi)放的城市治理制度。以1978年第三次全國(guó)城市工作會(huì)議為起點(diǎn)，城市在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、信息等多方面的功能逐漸得到重視與發(fā)揮，以工業(yè)為核心功能、人為壓制城市發(fā)展以消滅城鄉(xiāng)差別的做法被放棄。同時(shí)，大力興修住房、改善城市環(huán)境以滿(mǎn)足民生需要。中國(guó)共產(chǎn)黨以經(jīng)濟(jì)特區(qū)和部分沿海城市為試點(diǎn)，在土地、金融、非公有制經(jīng)濟(jì)等方面嘗試激發(fā)城市活力。1984年，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)展城市經(jīng)濟(jì)體制改革，適時(shí)指出了城市在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的主導(dǎo)作用，要求充分發(fā)揮城市的中心作用，形成以城市為依托的經(jīng)濟(jì)區(qū)，調(diào)整城市政府的職能。和前三十年的城市治理相比，政企分開(kāi)的城市經(jīng)濟(jì)體制改革將城市從條塊分割、封閉式的經(jīng)濟(jì)管理體制中解放出來(lái)，也意味著個(gè)人進(jìn)一步從“單位人”的狀態(tài)中解放出來(lái)，隨之而來(lái)的是城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。為形成以城市為依托的經(jīng)濟(jì)區(qū)，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始以上海等地為試點(diǎn)開(kāi)展城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，從區(qū)域高度規(guī)劃、治理各個(gè)城市。以城市為依托的區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)為改革開(kāi)放以來(lái)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)奇跡創(chuàng)造了條件。1992年，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)確定，經(jīng)營(yíng)城市、提高城市競(jìng)爭(zhēng)力也成為城市治理的重要目標(biāo)，其中，城市間的競(jìng)爭(zhēng)涉及城市財(cái)政與市政管理、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等領(lǐng)域，這對(duì)城市治理的水平提出了更高要求。改革開(kāi)放也激發(fā)了城市社會(huì)群體的力量，城市居民委員會(huì)的組織建設(shè)得到全面恢復(fù)和完善。非政府組織等一系列社會(huì)組織的出現(xiàn)促使城市治理協(xié)調(diào)好各主體間關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨依據(jù)以人為本的執(zhí)政理念，構(gòu)建和諧社會(huì)，把“三位一體”的布局?jǐn)U展為包括社會(huì)建設(shè)在內(nèi)的“四位一體”，同時(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。改革開(kāi)放新時(shí)期是城市治理思路的轉(zhuǎn)折、發(fā)展期，中國(guó)共產(chǎn)黨在繼承、反思前三十年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在改革開(kāi)放的新背景下探索城市治理的目標(biāo)、手段，為城市活力和社會(huì)力量“松綁”，為城市參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了多方面的有利條件。這一時(shí)期的城市也為治理提出了新的問(wèn)題，城市競(jìng)爭(zhēng)要求政府轉(zhuǎn)變職能、處理好各種社會(huì)組織間的關(guān)系、解決好城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的社會(huì)矛盾，這些問(wèn)題的出現(xiàn)推動(dòng)了中國(guó)共產(chǎn)黨城市治理探索的進(jìn)一步發(fā)展。
進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，中國(guó)共產(chǎn)黨以“新型城鎮(zhèn)化”為指導(dǎo)，建立共建共治共享的城市治理模式，實(shí)現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。“新型城鎮(zhèn)化”的提出標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨城市建設(shè)思想進(jìn)入新階段，對(duì)城市治理現(xiàn)代化提出了新的要求。“新型城鎮(zhèn)化”新在將以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化作為基本原則，把以人為本作為核心。為了實(shí)現(xiàn)以人為本，新型城鎮(zhèn)化要求有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)、注重中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、推動(dòng)城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展。城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)呼喚著治理模式的進(jìn)步。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、城市工作會(huì)議等有關(guān)會(huì)議和文件對(duì)新時(shí)代的城市治理作了周密部署。
首先，新時(shí)代的城市治理要以人為本，堅(jiān)持人民城市為人民。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢(shì)、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民。”以人民為中心的城市治理將以創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境為己任，把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。其次，新時(shí)代的城市治理要統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。政府要抓住城市管理和服務(wù)的重點(diǎn)，加強(qiáng)城市精細(xì)化管理，以深化改革破除體制機(jī)制障礙。面對(duì)矛盾和問(wèn)題，城市治理應(yīng)堅(jiān)持堵疏結(jié)合、以疏為主，懲防并舉、以防為先，標(biāo)本兼治、重在治本的原則，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。政府還要從宏觀和全局層面配置重要資源，重點(diǎn)保障基本公共服務(wù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。城市政府將由“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;掌舵人”。新時(shí)代的城市治理更加重視市民和社會(huì)的作用。市民是城市建設(shè)與發(fā)展的主體，要尊重其對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。市民和社會(huì)的參與貫穿在新時(shí)代城市治理的方方面面：以社會(huì)主義核心價(jià)值觀提高企業(yè)、社會(huì)組織、市民參與城市治理的意識(shí)和能力；倡導(dǎo)文明、節(jié)約、綠色的消費(fèi)方式和生活習(xí)慣，使全社會(huì)共同參與改善環(huán)境；鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與管理；完善社會(huì)參與機(jī)制，發(fā)揮專(zhuān)家和民眾在規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督等方面的作用；在進(jìn)一步強(qiáng)化街道、社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的基礎(chǔ)上，城市治理機(jī)制的完善將帶動(dòng)基層群眾自治組織、社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?？傊聲r(shí)代的城市治理堅(jiān)持協(xié)調(diào)協(xié)同，“盡最大可能推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向行動(dòng)，使政府有形之手、市場(chǎng)無(wú)形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力”，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理模式。
