摘 要:村鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村振興的根基，但傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理格局如今卻面臨基層行政區(qū)劃建制不合理、管理幅度失當(dāng)、資源配置受限等問題。其中，四川省由于歷史、地理和制度等原因，情況尤為突出。2019年以來，四川省以基層行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置推動(dòng)多領(lǐng)域改革，實(shí)現(xiàn)頂層規(guī)劃與基層格局的協(xié)同耦合、上位推動(dòng)和基層成長(zhǎng)的互促共進(jìn)、戰(zhàn)略基點(diǎn)和基層實(shí)感的內(nèi)在統(tǒng)一，對(duì)全國(guó)其他區(qū)域的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐具有重要啟示意義。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村振興 行政區(qū)劃 行政建制 改革創(chuàng)新

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是關(guān)系我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和人民群眾根本利益的重大戰(zhàn)略。有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要進(jìn)行多領(lǐng)域改革與不斷創(chuàng)新，行政區(qū)劃在其中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

行政區(qū)劃是治國(guó)理政的基礎(chǔ)性制度框架，形塑了我國(guó)城鄉(xiāng)基層治理的空間格局。長(zhǎng)期以來，我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的主要基層行政區(qū)劃建制類型，脫胎于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活，在現(xiàn)代化進(jìn)程中的不適應(yīng)性日益明顯。例如，隨著農(nóng)民進(jìn)城，部分鎮(zhèn)村人口數(shù)量正在減少，管理幅度和行政效率的矛盾日漸突出；又如，鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施配置通過“社區(qū)化”方式進(jìn)行布局，服務(wù)供給效率不斷提高，但社區(qū)與政區(qū)的關(guān)系仍然是困擾基層民生服務(wù)的重要問題。

其中，四川省由于歷史、地理和制度等原因，曾是上述問題比較集中的省份之一。為優(yōu)化鄉(xiāng)村治理格局，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，2019年以來，四川省開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃與村級(jí)建制調(diào)整“兩項(xiàng)改革”，以基層行政區(qū)劃及村級(jí)建制的優(yōu)化為先導(dǎo)，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村振興的治理基礎(chǔ)；此后又在2021年初，進(jìn)一步部署實(shí)施“后半篇”文章，著力推動(dòng)改革紅利在全省域、多領(lǐng)域充分釋放。

四川省的“兩項(xiàng)改革”不同于以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，而是以行政建制體系的結(jié)構(gòu)化改革為突破口，加強(qiáng)綜合改革的系統(tǒng)集成，形成基層治理改革“組合拳”。這次調(diào)整不僅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和行政村設(shè)置進(jìn)行了充分論證，還對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)布局、公共服務(wù)、基層治理等方面進(jìn)行了統(tǒng)籌考慮，從而成為一項(xiàng)全局性、綜合性、歷史性、攻堅(jiān)性改革，對(duì)全國(guó)特別是中西部地區(qū)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要的參考借鑒價(jià)值。

筑牢空間體系基礎(chǔ)，增強(qiáng)頂層規(guī)劃與基層格局的協(xié)同耦合

行政區(qū)劃與城鎮(zhèn)體系、區(qū)域格局等緊密相關(guān)，在國(guó)家治理格局下發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過合理穩(wěn)妥有序的行政區(qū)劃調(diào)整強(qiáng)有力地釋放了發(fā)展?jié)撃?。盡管行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域空間格局重塑具有重要意義已成共識(shí)，但相對(duì)區(qū)縣而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層行政區(qū)劃對(duì)空間戰(zhàn)略的重要性卻往往被忽視。

表面上看，基層政區(qū)建制影響較小，但實(shí)際上，區(qū)域和城市發(fā)展不僅需要通過區(qū)縣一級(jí)的行政區(qū)劃調(diào)整、優(yōu)化整體布局，還需要通過將基層政區(qū)建制在更精細(xì)的尺度上形塑城鄉(xiāng)發(fā)展的局部格局。倘若沒有基層政區(qū)建制優(yōu)化的堅(jiān)實(shí)支撐，許多高層次空間戰(zhàn)略容易流于形式，而倘若缺乏高層次空間戰(zhàn)略的統(tǒng)籌考量，基層政區(qū)建制優(yōu)化的戰(zhàn)略價(jià)值也將會(huì)大打折扣。

四川省推動(dòng)實(shí)施的“兩項(xiàng)改革”，符合空間結(jié)構(gòu)重塑的多重需求，實(shí)現(xiàn)了頂層規(guī)劃與基層格局的協(xié)同耦合，體現(xiàn)出重要的戰(zhàn)略價(jià)值和實(shí)踐意義。“兩項(xiàng)改革”在完善空間治理體系方面的核心突破在于，通過系統(tǒng)謀劃，實(shí)現(xiàn)了省、市、縣空間戰(zhàn)略的邏輯統(tǒng)一。

在省級(jí)層面，四川省以全省統(tǒng)一的“一干多支、五區(qū)協(xié)同”戰(zhàn)略部署為總體指引，其中，“一干”是指支持成都加快建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國(guó)家中心城市，充分發(fā)揮成都引領(lǐng)輻射帶動(dòng)作用，“多支”是指推動(dòng)環(huán)成都經(jīng)濟(jì)圈、川南經(jīng)濟(jì)區(qū)、川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)競(jìng)相發(fā)展，形成“五區(qū)協(xié)同”的發(fā)展格局。在設(shè)區(qū)市和縣級(jí)層面，四川省以基層行政區(qū)劃重組為契機(jī)，系統(tǒng)優(yōu)化市域空間格局，解決長(zhǎng)期困擾地方發(fā)展的空間問題。“兩項(xiàng)改革”實(shí)施完成后，許多地方抓住編制國(guó)土空間規(guī)劃和“十四五”規(guī)劃的契機(jī)，將改革成果在空間上進(jìn)一步沉淀下來，穩(wěn)步形成適度均衡的新型城鎮(zhèn)化空間格局。

這次調(diào)整后，四川全省共減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）1509個(gè)、建制村18429個(gè)，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、建制村的減幅分別達(dá)32.7%、40.55%，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模變革?？茖W(xué)合理的空間規(guī)劃工作讓“兩項(xiàng)改革”不流于村鎮(zhèn)數(shù)量的簡(jiǎn)單增減，而是有的放矢地聚焦于空間梳理。

從數(shù)量上看，“兩項(xiàng)改革”前，四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)量居全國(guó)第一，平均每萬平方公里設(shè)近95個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，縣級(jí)政區(qū)轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)街平均多達(dá)25個(gè)，密度遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，1萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多達(dá)1500余個(gè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄的村散而小，空心化問題比較突出。“兩項(xiàng)改革”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)的空間布局得到顯著優(yōu)化，鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)平均戶籍人口由1.8萬人增至2.93萬人，平均幅員面積由106平方公里增至156.7平方公里。成都等中心城市的村（社區(qū)）人口規(guī)?；旧吓c廣州、杭州等城市相當(dāng)，有助于按照更高標(biāo)準(zhǔn)提高城鄉(xiāng)建設(shè)總體水平，打造區(qū)域增長(zhǎng)極。

從內(nèi)在質(zhì)量上看，“兩項(xiàng)改革”極大優(yōu)化了生產(chǎn)力布局。以往基層行政區(qū)劃設(shè)置不合理，縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局上面臨發(fā)展空間不足、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目低效投入等問題。同時(shí)，與全國(guó)不少地方類似，許多開發(fā)區(qū)按相應(yīng)級(jí)別行使行政管理職權(quán)，代管部分地域，與行政區(qū)職能形成交叉，產(chǎn)生不同程度的矛盾和沖突，行政區(qū)管理和運(yùn)行遭遇諸多困難。通過“兩項(xiàng)改革”，四川省順應(yīng)人口流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)特色化、規(guī)?；l(fā)展趨勢(shì)，著力打破制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建制壁壘和地域限制，將地緣相近、產(chǎn)業(yè)相似、發(fā)展相融的建制村進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，具有發(fā)展?jié)摿Φ牡胤疆a(chǎn)業(yè)空間得以拓展，并通過資源要素整合、閑置資產(chǎn)盤活等方式，壯大集體經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)群眾增收。

筑牢行政體系基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)上位推動(dòng)和基層成長(zhǎng)的互促共進(jìn)

優(yōu)化國(guó)家行政體系是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求，基層行政體制的全面建立和有效運(yùn)轉(zhuǎn)是新中國(guó)成立以來維護(hù)基層穩(wěn)定、激發(fā)基層活力的關(guān)鍵所在。

以往的村鎮(zhèn)基層行政體制，是與當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)生活形態(tài)相適應(yīng)，也與當(dāng)時(shí)的行政管理技術(shù)及能力相匹配的。但中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)已經(jīng)深刻改變了城鄉(xiāng)基層的基本樣態(tài)，碎片化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政體制難以適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展的巨大變化。同時(shí)，隨著道路交通、公共服務(wù)和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是數(shù)字化建設(shè)逐步向鄉(xiāng)村拓展，對(duì)基層行政管理能力的要求遠(yuǎn)高于以往。這一問題在四川尤為突出，四川的村鎮(zhèn)行政建制形態(tài)缺乏整合、數(shù)量過多，且四川是勞務(wù)輸出大省，隨著城鎮(zhèn)化水平的快速提升，對(duì)行政體制改革的需求十分迫切。

基層行政體制改革并非易事，普遍面臨上位推動(dòng)和基層成長(zhǎng)的“兩難”。上位推動(dòng)具備統(tǒng)籌全局的視野、資源和能力等優(yōu)勢(shì)，但對(duì)于一些內(nèi)部差異較大的省份來說，很難形成通行性方案，而與地域?qū)嶋H狀況疏離的方案又難以取得實(shí)際效果?；鶎映砷L(zhǎng)的優(yōu)勢(shì)在于能夠形成體現(xiàn)本地特色的針對(duì)性方案，但僅靠基層自身力量又難以推動(dòng)系統(tǒng)變革。因此，近年基層改革工作大多針對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)和人口大鎮(zhèn)，對(duì)于更大范圍的基層行政體制優(yōu)化，則缺乏相對(duì)系統(tǒng)性、整體性的調(diào)整。

四川“兩項(xiàng)改革”推動(dòng)了基層治理體系的革命性重塑，不僅通過做“加減法”實(shí)現(xiàn)了行政編制資源的優(yōu)化配置，而且通過為基層治理體系做“乘法”，實(shí)現(xiàn)了深度重構(gòu)和行政效能的全面提升，強(qiáng)有力地激發(fā)了基層發(fā)展新活力。

一方面，為基層組織增強(qiáng)了新生力量。人才是基層治理的寶貴資源，但許多地方存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“官多兵少”、機(jī)構(gòu)空轉(zhuǎn)和村干部老齡化、文化偏低等老大難問題。對(duì)此，四川統(tǒng)籌調(diào)配被撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，著力培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部。“兩項(xiàng)改革”后，全省村干部總量減少5.1萬名，村黨組織書記平均年齡下降3.9歲，大專及以上學(xué)歷提高7.1個(gè)百分點(diǎn)，優(yōu)秀農(nóng)民工占比達(dá)到53.7%?；鶎痈刹筷?duì)伍的來源結(jié)構(gòu)明顯改善，具備大專及以上學(xué)歷的村（社區(qū)）黨組織書記占比大幅提升，具有社會(huì)治理、鄉(xiāng)村旅游、電子商務(wù)等專業(yè)背景的村（社區(qū)）黨組織書記占比普遍提高。

另一方面，為基層治理提供了新生資源。集體資產(chǎn)是基層行政體制改革的敏感問題。在“兩項(xiàng)改革”過程中，四川省將破解農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾作為重要指引，為基層發(fā)展注入新生資源，以發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為重要抓手之一，成為貫穿改革全過程的重點(diǎn)。四川省堅(jiān)持尊重歷史、承認(rèn)差別，通過直接合并、股份合作、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、逐步過渡等多種方式，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)整合；下一步還將明晰產(chǎn)權(quán)、依法賦權(quán)，創(chuàng)新機(jī)制、規(guī)范運(yùn)行，為壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)注入動(dòng)力活力。

筑牢服務(wù)體系基礎(chǔ)，促進(jìn)戰(zhàn)略基點(diǎn)和基層實(shí)感的內(nèi)在統(tǒng)一

滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，是新發(fā)展階段全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要出發(fā)點(diǎn)。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中，方案、方式和程序等細(xì)微差異都可能為人民帶來不同感受，稍有不慎，就難以得到群眾的充分認(rèn)同，甚至遭遇波折。

四川省能以空前規(guī)模和力度推動(dòng)“兩項(xiàng)改革”，實(shí)現(xiàn)“風(fēng)平浪靜，波瀾不驚，穩(wěn)定超出預(yù)期”，關(guān)鍵在于將以人民為中心的發(fā)展思想深入貫徹到改革推進(jìn)的全過程、各環(huán)節(jié)乃至每個(gè)細(xì)節(jié)，推動(dòng)戰(zhàn)略基點(diǎn)和基層實(shí)感的內(nèi)在統(tǒng)一。

在改革前，充分尊重群眾意愿。四川省在實(shí)施改革之前，就堅(jiān)持“充分尊重民意”，不搞大撤大并，不以“數(shù)字論英雄”；堅(jiān)持“因地制宜”，宜撤則撤、宜并則并，科學(xué)合理設(shè)定目標(biāo)減幅數(shù)，防止“一刀切”。用近1年時(shí)間，在省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級(jí)進(jìn)行充分調(diào)研。在省級(jí)層面，選擇代表不同類型的3個(gè)市和3個(gè)縣先行試點(diǎn)，在試點(diǎn)取得成功的基礎(chǔ)上再向全省范圍推廣；在市縣層面，廣泛聽取公眾訴求，多個(gè)市縣形成了數(shù)萬份問卷和意見表；在鎮(zhèn)村層面，利用“壩壩會(huì)”“諸葛會(huì)”等多種形式，既充分傾聽普通群眾的心聲，也發(fā)揮宣傳溝通改革方案的作用。

在改革中，充分保障人民利益。四川省在“兩項(xiàng)改革”中堅(jiān)持做到“宜留則留、宜調(diào)則調(diào)、宜改則改，不搞大呼隆、一刀切”，始終強(qiáng)調(diào)“順向調(diào)整”的重要原則，即順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興發(fā)展演進(jìn)之“向”，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)、人口、交通等要素流動(dòng)之“向”，順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活新期待之“向”，順應(yīng)“人往高處走”的人心之“向”。全省各地推動(dòng)縣城周邊的鎮(zhèn)村往縣城并、山上的往山下并、溝里的往溝外并、交通閉塞的往便捷的地方并、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的往經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)并、公共服務(wù)配套差的往配套好的地區(qū)并、自然條件較差的往條件較好的地區(qū)并、存在洪澇地質(zhì)災(zāi)害隱患的往環(huán)境安全的地方并。“順向調(diào)整”的關(guān)鍵是順民心民意，通過保障群眾利益贏得群眾滿意。

改革后，充分提升民生服務(wù)。“兩項(xiàng)改革”涉及廣大群眾的切身利益，四川高度重視民生服務(wù)體系的系統(tǒng)重構(gòu)，真正讓改革惠及城鄉(xiāng)群眾，努力解決以往由于行政建置分散導(dǎo)致的公共服務(wù)資源稀疏薄弱等問題。特別是在農(nóng)村地區(qū)，村級(jí)建制調(diào)整改革后，單個(gè)村的可用財(cái)力得到增加，使用效率不高的村級(jí)陣地可以得到整合，從而使公共服務(wù)資源可以在更大范圍進(jìn)行優(yōu)化配置，確保群眾當(dāng)期利益不受損、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益有保障。

更重要的是，四川省以“兩項(xiàng)改革”為契機(jī)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)優(yōu)化提升，進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)管理能力，加快提升城市治理精細(xì)化水平。例如，有的地方推進(jìn)審批服務(wù)便民化，完善綜合便民服務(wù)功能，設(shè)置智慧服務(wù)終端，打造就近能辦、多點(diǎn)可辦、少跑快辦的“一門式辦理”，以實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”為目標(biāo)，構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)一體在線政務(wù)服務(wù)體系；有的地方深入推進(jìn)街鎮(zhèn)管理體制扁平化、職能管理精細(xì)化、審批服務(wù)便民化、基層治理智能化、資源配置集約化；有的地方利用數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應(yīng)用等技術(shù)，推動(dòng)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展，形成“大數(shù)據(jù)+綜合執(zhí)法”模式，大力提升管理水平和執(zhí)法效率，建立監(jiān)督有效、數(shù)據(jù)通暢、保障有力和全域覆蓋的行政執(zhí)法綜合信息化體系，為推進(jìn)執(zhí)法體制改革探索出新的路徑和方法。

結(jié)語

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、夯實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化的鎮(zhèn)村基礎(chǔ)，必須構(gòu)建與之相適應(yīng)的行政區(qū)劃體系與體制。四川省的改革經(jīng)驗(yàn)表明，村鎮(zhèn)基層行政區(qū)劃改革不僅可以實(shí)現(xiàn)行政建制數(shù)量的整合精簡(jiǎn)，更可以推動(dòng)全面深化改革。通過整體謀劃、系統(tǒng)改革、集成創(chuàng)新，有利于破解制約發(fā)展的結(jié)構(gòu)性、制度性瓶頸，重塑鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和治理版圖，加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)和基層組織建設(shè)，從而為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕構(gòu)建更完善的基礎(chǔ)。

【本文作者 林拓，華東師范大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展戰(zhàn)略研究所教授；虞陽，上海中創(chuàng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究中心城市研究部主任、副研究員】

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責(zé)編：臧雪文

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