【摘要】暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)是構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵，有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)菚惩▏窠?jīng)濟(jì)循環(huán)的基礎(chǔ)與前提。由于面臨諸多“卡脖子”問題，疊加外部不確定性因素，當(dāng)前，我國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈存在明顯的脆弱性。國家物資儲備是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的重要保障。然而，我國物資儲備體系存在的儲備管理協(xié)同不足、儲備主體單一、能力儲備滯后、資金來源渠道不廣等問題，致使物資儲備還不能很好滿足增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的需要。對此，我國應(yīng)從建立統(tǒng)一高效的物資儲備管理體系、壯大社會儲備力量、堅持實物儲備與能力儲備并重、拓寬儲備資金來源渠道等四個方面入手，完善物資儲備體系，提高國家物資儲備對產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的保障水平。
【關(guān)鍵詞】新發(fā)展格局 產(chǎn)業(yè)鏈 供應(yīng)鏈 韌性 物資儲備
【中圖分類號】F20 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.05.006
安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。黨的十九屆五中全會提出，要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程。經(jīng)濟(jì)安全是國家安全的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢總體是好的，但國際發(fā)展環(huán)境與國內(nèi)發(fā)展條件正在發(fā)生復(fù)雜深刻的變化。我國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈高度依賴專業(yè)化生產(chǎn)和全球范圍內(nèi)的分工合作。新冠肺炎疫情全球蔓延、貿(mào)易保護(hù)主義加劇，給我國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定帶來前所未有的挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)菄窠?jīng)濟(jì)的生命線，其安全是國家經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分。2020年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控能力”。自主可控并非指產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈只能在國內(nèi)封閉循環(huán)，而是強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性，即在確保產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全的基礎(chǔ)上，提升其國際競爭力。本文擬從增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的需求出發(fā)，研究國家物資儲備對提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定性與競爭力所發(fā)揮的重要保障功能，分析當(dāng)前我國物資儲備體系存在的短板弱項，并提出相應(yīng)的對策建議。
新發(fā)展格局需增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性
構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段、培育國際經(jīng)濟(jì)競爭新優(yōu)勢的必然選擇。構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵在于暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，其中，有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)菚惩▏窠?jīng)濟(jì)循環(huán)的基礎(chǔ)與前提。
增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性是暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的必然要求。按照馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的社會再生產(chǎn)理論，在國民經(jīng)濟(jì)運行中，生產(chǎn)、分配、交換、消費四個環(huán)節(jié)并不是孤立存在的，而是一個相互促進(jìn)、相互制約的有機(jī)統(tǒng)一整體。其中，生產(chǎn)環(huán)節(jié)是國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的起點，決定著后面三個環(huán)節(jié)的對象、水平、結(jié)構(gòu)與具體形式。有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)欠€(wěn)定生產(chǎn)、暢通循環(huán)的重要基石。
近年來，我國領(lǐng)導(dǎo)人在多個場合用“韌性”說明中國經(jīng)濟(jì)的特點。2020年2月18日，國家主席習(xí)近平在同英國首相約翰遜通電話時說到，“中國經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)勁，內(nèi)需空間廣闊，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，我們有信心、有能力實現(xiàn)今年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)”。2020年5月22日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在十三屆全國人大三次會議上表示，“我們統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，及時有效促進(jìn)了保供穩(wěn)價和復(fù)工復(fù)產(chǎn)，我國經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出堅強(qiáng)韌性和巨大潛能”。2020年7月30日，習(xí)近平總書記在主持召開中共中央政治局會議時指出，“我國經(jīng)濟(jì)韌性是強(qiáng)勁的”。同年召開的十九屆五中全會再次強(qiáng)調(diào)，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，“經(jīng)濟(jì)長期向好，物質(zhì)基礎(chǔ)雄厚，人力資源豐富，市場空間廣闊，發(fā)展韌性強(qiáng)勁”。“韌性”已成為概括新時代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的重要概念與構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。
根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“韌性”意指物體受外力作用時，產(chǎn)生變形而不易折斷的性質(zhì)。這一概念廣泛應(yīng)用于生態(tài)學(xué)、社會學(xué)、工程學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域（蘇杭，2015）。產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性強(qiáng)調(diào)的是在遭遇沖擊后，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈能夠及時抵御、吸收、快速適應(yīng)并作出有效反應(yīng)的能力。有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈能減輕外部沖擊帶來的經(jīng)濟(jì)損失，并在抵御、吸收沖擊時獲取新的發(fā)展機(jī)遇。從靜態(tài)的角度看，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性能保證在極端情況下生產(chǎn)有效維持、流通高效順暢。從動態(tài)角度看，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性具備“黑天鵝”事件來襲時正常運轉(zhuǎn)的維持力，短暫“斷鏈”后的復(fù)原力，以及實現(xiàn)適應(yīng)性發(fā)展的轉(zhuǎn)型力。增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性，有兩方面的要求：一是確保產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定；二是提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈競爭力。只有穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，才能聯(lián)動各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)，為暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)提供基礎(chǔ)與保障；只有提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈競爭力，才能形成我國參與國際合作與競爭的新優(yōu)勢。
我國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈存在脆弱性。經(jīng)濟(jì)全球化時代，一國經(jīng)濟(jì)循環(huán)并非封閉的國內(nèi)循環(huán)，而是開放的國內(nèi)國際雙循環(huán)，全球經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系在一起，各國的生產(chǎn)、分配、交換、消費環(huán)節(jié)均已延伸到國外。世界經(jīng)濟(jì)交織成一個相互依存、相互融合的有機(jī)整體，同時也加大了一國經(jīng)濟(jì)的脆弱性。任何一個經(jīng)濟(jì)體特別是作為全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)體發(fā)生暫時的生產(chǎn)停擺或采取嚴(yán)厲的貿(mào)易限制，都會給其他經(jīng)濟(jì)體構(gòu)成巨大的外部沖擊（唐玨嵐，2020），尤其是對外依存度高的國家面臨的“斷鏈”風(fēng)險更大。
作為一個開放型經(jīng)濟(jì)大國，當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈存在著明顯的脆弱性。
一方面，我國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈面臨著諸多“卡脖子”問題。這種“卡脖子”問題主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)受制于人。比如，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，種源安全缺乏保障。種子是一國農(nóng)業(yè)發(fā)展的“芯片”，但近年來國外種業(yè)巨頭來勢洶洶，企圖控制我國種業(yè)市場，一大批洋種子已滲透到國內(nèi)田間地頭（王建等，2020）。此外，部分農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重依賴進(jìn)口。目前除水稻、小麥、玉米三大主糧外，我國其他農(nóng)產(chǎn)品均嚴(yán)重依賴進(jìn)口，其中食用植物油進(jìn)口依存度超過60%，大豆更是超過80%。又如，在工業(yè)領(lǐng)域，一些關(guān)鍵技術(shù)、核心技術(shù)受制于人，部分關(guān)鍵元器件、零部件、原材料依賴進(jìn)口，“缺芯少基”現(xiàn)象普遍[1]。再如，能源資源領(lǐng)域，我國是全球第二大煉油國和石油消費國、第三大天然氣消費國，但石油對外依存度達(dá)70%以上，天然氣對外依存度超過40%。因此，來自產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈上游的任何外部沖擊，都有可能威脅到國內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全。
另一方面，威脅產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定的外部不確定性因素明顯增加。比如，由于萬物互聯(lián)，一場網(wǎng)絡(luò)黑客攻擊可以使受攻擊的國家經(jīng)濟(jì)陷入癱瘓；由于社會流動性提高，一種未知的病毒可以引發(fā)烈性傳染病大流行；由于全球經(jīng)濟(jì)相互依存，一場境外工廠罷工或礦山事故可以造成一國生產(chǎn)梗阻……“黑天鵝”事件總是發(fā)生在意想不到的地方。2020年，在新冠肺炎疫情全球蔓延、貿(mào)易摩擦不斷升級的沖擊下，我國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈上游供給不暢甚至“斷鏈”情況時有發(fā)生。疫情影響下的全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前路漫長且易受挫折，一部分國家為了有效防控疫情，從采用單向限制性手段逐漸轉(zhuǎn)向雙向、多邊的嚴(yán)格管制措施，不僅造成貿(mào)易成本大幅上升，還加大了全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈“縮鏈”甚至“斷鏈”風(fēng)險，而這又進(jìn)一步傳遞到我國參與國際分工的相關(guān)領(lǐng)域與企業(yè)，對我國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈帶來嚴(yán)重沖擊。從國際貿(mào)易環(huán)境來看，如果中美經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的摩擦進(jìn)一步擴(kuò)散，美國對中國科技領(lǐng)域的打壓與遏制進(jìn)一步升級，未來我國可能將面臨更為激烈的博弈手段、更難應(yīng)對的博弈策略，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈依賴境外的產(chǎn)業(yè)將面臨較大困難。
面對外部諸多不確定性挑戰(zhàn)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性，確保在關(guān)鍵時刻不掉鏈子且能自我循環(huán)，鞏固提升產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，這是中國作為超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體必須具備的重要特征。（習(xí)近平，2020）
國家物資儲備具有增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的功能
20世紀(jì)30年代，在吸取第一次世界大戰(zhàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，許多國家出于備戰(zhàn)需求紛紛儲備石油、鋁、鉻等物資。如今，各國物資儲備的目的已不限于軍事需求，而是從國家安全全局出發(fā)考慮，將物資儲備作為國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)、國家綜合實力的重要體現(xiàn)，以及彰顯國際競爭力的重要標(biāo)志。加強(qiáng)物資儲備已成為世界各國的普遍共識。
國家物資儲備的基本內(nèi)涵。不同于一般的物資，國家儲備物資，“是指由中央政府儲備和掌握的，國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略所需的關(guān)鍵性礦產(chǎn)品、原材料、成品油以及具有特殊用途的其他物資”[2]。相應(yīng)地，國家物資儲備是指以政府為主體，以保障國家安全、維護(hù)社會穩(wěn)定為目的，有計劃地儲備關(guān)系國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略所需物資。在遭遇戰(zhàn)爭、傳染性疾病、自然災(zāi)害等突發(fā)事件時，儲備物資可發(fā)揮保障物資供給、維護(hù)社會穩(wěn)定的作用；在事關(guān)國家重大戰(zhàn)略、國際競爭力的領(lǐng)域，儲備物資可體現(xiàn)國家威懾力與反制力（晏然，2020）。
國家物資儲備對產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的支撐作用。在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出、外部環(huán)境不穩(wěn)定不確定因素明顯增多的環(huán)境下，國家物資儲備將發(fā)揮“穩(wěn)定器”“蓄水池”功能，是增強(qiáng)我國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的重要支撐與保障。
第一，國家物資儲備能提高本國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈應(yīng)對突發(fā)事件的能力。國家進(jìn)行物資儲備的目的主要是為了滿足未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和應(yīng)對突發(fā)性事件帶來的沖擊，是對未來可能發(fā)生的供給不足提前進(jìn)行的防范性物資安排。在發(fā)生突發(fā)事件時，國家可以通過投放儲備物資的方式降低本國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈所受的沖擊，增強(qiáng)本國經(jīng)濟(jì)應(yīng)對外部沖擊的防御、吸收能力，進(jìn)而穩(wěn)定市場主體對本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期。
第二，國家物資儲備能增強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的有效性。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制具有一定的自發(fā)性、滯后性與盲目性，進(jìn)而造成經(jīng)濟(jì)的周期性波動。政府往往通過宏觀調(diào)控平抑市場波動，其中，國家物資儲備可以彌合、平抑供求差異，是保障市場供應(yīng)、穩(wěn)定市場價格的特殊力量。國家物資儲備往往以逆風(fēng)向行事為特征，即當(dāng)市場供過于求、價格低落時，政府通過收儲提振經(jīng)濟(jì)；當(dāng)市場供不應(yīng)求、價格高漲時，通過投放儲備物資給市場降溫，防止市場出現(xiàn)大起大落的情況。由于國家儲備物資的采購、存儲、調(diào)用不必經(jīng)過市場配置與社會分配，必要時可以直接將關(guān)鍵物資投放到市場甚至不必通過市場交易發(fā)放給特定對象，這種一般宏觀調(diào)控手段所不具備的快速響應(yīng)能力，有助于產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定發(fā)展。
第三，國家物資儲備有助于培育國際競爭優(yōu)勢。一國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈過度依賴外部資源與市場，容易受制于人，進(jìn)而影響本國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運行。國家物資儲備能提升本國在國際市場的話語權(quán)與對資源的定價權(quán)，也能增強(qiáng)一國參與國際博弈的能力。在遭遇“斷鏈”等極端沖擊時，儲備物資的投放可確保本國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，尤其是通過增強(qiáng)戰(zhàn)略物資儲備，可拉緊國際產(chǎn)業(yè)鏈對本國的依存關(guān)系，形成對外方人為“斷鏈”的強(qiáng)有力反制和威懾能力。
上文簡略分析了國家物資儲備對產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的關(guān)鍵支撐作用，這些作用包括對抗外部沖擊的應(yīng)急保障功能、穩(wěn)定生產(chǎn)流通的宏觀調(diào)控功能和應(yīng)對國際博弈的威懾反制功能，確保極端情況下產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈不“斷鏈”，或即使中斷也能及時自我修復(fù)，并能快速適應(yīng)變化實現(xiàn)新發(fā)展。
當(dāng)前我國物資儲備體系存在的不足。要發(fā)揮國家物資儲備對經(jīng)濟(jì)社會“壓艙石”“穩(wěn)定器”作用，必須樹立系統(tǒng)思維，構(gòu)建統(tǒng)一的國家物資儲備體系。國家物資儲備體系是物資儲備管理部門為了維護(hù)國家總體安全，以物資儲備為中心工作，依照物資的流動方式，使與儲備有關(guān)的所有管理活動、要素資源、環(huán)節(jié)過程協(xié)同運作的整體系統(tǒng)。完善的國家物資儲備體系具有儲備主體多元參與、管理部門協(xié)同運作、內(nèi)容環(huán)節(jié)覆蓋全流程及管理方式動態(tài)化等特征（唐玨嵐，2021）。
新中國成立之初，面對嚴(yán)峻復(fù)雜的國際局勢和百廢待興的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況，黨和政府高度重視儲備工作。1951年，政務(wù)院財政經(jīng)濟(jì)委員會和財政部首次提出建立國家物資儲備的建議。1952年開始建設(shè)儲備倉庫，并利用國家預(yù)算撥?？钍諆ξ镔Y。1953年國家物資儲備局作為政務(wù)院的一個獨立局正式掛牌成立，標(biāo)志著我國有了專門的物資儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家物資的收儲、輪換和日常管理工作。60多年來，我國物資儲備體系在支持國防和軍隊建設(shè)、應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件和重大自然災(zāi)害、確保國民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展方面作出了積極貢獻(xiàn)。但2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，國內(nèi)出現(xiàn)的醫(yī)用設(shè)備、防護(hù)服、口罩等物資頻頻告急，以及產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈一度面臨的“斷鏈”風(fēng)險，反映了我國物資儲備體系仍存在突出短板，還不能很好滿足增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的需要。當(dāng)前我國物資儲備體系存在的問題，主要包括以下方面。
第一，儲備管理協(xié)同不足。目前我國的物資儲備管理體制已較為全面地涵蓋了不同區(qū)域和層級，但尚未形成縱橫聯(lián)動的物資儲備格局。就縱向而言，盡管已經(jīng)形成了從中央到地方的三級垂直管理體制，但分級管理還不夠科學(xué)高效，分級動用機(jī)制還不夠完善；從橫向協(xié)調(diào)來看，相關(guān)部門和儲備管理機(jī)構(gòu)之間的會商協(xié)作還不夠靈活暢通（晏然，2020），難以實現(xiàn)物資綜合性和應(yīng)急性的高效配置。
第二，儲備主體單一化。我國物資儲備一直以政府儲備為主，社會儲備發(fā)展相對滯后，其優(yōu)勢在于高度集中，能夠及時作出決策應(yīng)對突發(fā)事件。但儲備主體單一化導(dǎo)致了以下問題：一是國家儲備物資的儲備場所和日常管理所需資金完全由國家財政負(fù)擔(dān)，給國家財政帶來巨大壓力；二是儲備物資運行管理帶有較強(qiáng)的行政色彩，市場機(jī)制在國家物資儲備運作管理中運用不充分。政府儲備物資的采購，長期以來都通過指令性計劃進(jìn)行，物資采購項目與資金都需要經(jīng)過層層審批，有些物資因儲存過久，在品質(zhì)上達(dá)不到使用要求，而有些物資，比如新經(jīng)濟(jì)、新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的物資又難以及時儲備，造成已有儲備物資的品類、規(guī)模與增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的需求之間仍有不小差距。
第三，能力儲備是短板。不論是儲備規(guī)模還是結(jié)構(gòu)，僅僅依靠實物儲備難以滿足因突發(fā)性事件所產(chǎn)生的突發(fā)性物資需求。能力儲備可有效彌補(bǔ)實物儲備之不足。作為一種特殊的儲備模式，能力儲備是儲備管理部門通過與企業(yè)簽訂合同的方式，儲備可快速用于生產(chǎn)的機(jī)械設(shè)備、生產(chǎn)線、原材料、人員以及先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)等，確保企業(yè)及時增產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn)，生產(chǎn)供應(yīng)相應(yīng)物資以應(yīng)對突發(fā)事件產(chǎn)生的突發(fā)需求（陳俐穎等，2020）。但目前我國的能力儲備相對不足，在“一張網(wǎng)”統(tǒng)籌相關(guān)要素方面還有欠缺，在法律法規(guī)方面還不夠完善，缺乏具體操作指引。
第四，資金來源渠道狹窄。目前，我國物資儲備資金主要來源于政府的財政撥款，總體上用于物資儲備的財政資金支持不足。由表1可見，我國糧油物資儲備支出額從2015年的2613.09億元減少到2019年的1897.11億元，減少了27.4%；同期，糧油物資儲備支出占一般公共預(yù)算支出的比例也呈逐年下降之勢，由2015年的1.49%下降到2019年的0.79%。儲備資金的大幅縮減導(dǎo)致物資儲備的品類偏少、總體規(guī)模偏小，難以確保極端情況下國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)之需。更何況，儲備物資的收儲與動用通常會受到不確定事件的影響，但財政資金的使用一般需經(jīng)過人大審批[3]，進(jìn)而使得儲備物資無法對突發(fā)事件作出快速反應(yīng)。
完善國家物資儲備體系的對策建議
從提升我國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定性與競爭力的現(xiàn)實需求出發(fā)，針對當(dāng)前我國物資儲備體系存在的突出問題，應(yīng)著重從以下四方面完善國家物資儲備體系，增強(qiáng)物資儲備對產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性的支撐保障功能。
一是建立統(tǒng)一高效的物資儲備管理體系。儲備物資的動用涉及多個部門，有關(guān)部門既要各守其職，還要加強(qiáng)協(xié)同運作。需要動用儲備物資的緊急狀態(tài)往往具有發(fā)生突然、成因復(fù)雜、危害嚴(yán)重的特點。在突發(fā)事件發(fā)生時，為維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定，儲備物資的調(diào)用是帶有應(yīng)急性質(zhì)的，必須快速響應(yīng)。所謂“快速響應(yīng)”，就是在關(guān)鍵時刻，儲備物資能“拿得出、調(diào)得快、用得上”。儲備物資的生產(chǎn)、收儲、調(diào)用往往涉及多個部門、多個環(huán)節(jié)、多個儲備物資品種及儲備運行管理的多種資源。因此，健全國家物資儲備體系關(guān)鍵是建立起一個超越部門利益的統(tǒng)一高效的物資儲備管理體系，能統(tǒng)籌管理分散在不同部門的儲備物資，并構(gòu)建跨層級、跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，促使各部門跳出自身的利益訴求密切配合，發(fā)揮“整體大于部分之和”效應(yīng)。
二是壯大社會儲備力量。國家物資儲備的主體無疑是政府，但從儲備方式來看，除了國家儲備（中央和地方政府的專項儲備），還有企業(yè)儲備（包括法定儲備與商業(yè)儲備）及家庭儲備等。一旦企業(yè)與家庭儲備的數(shù)量發(fā)生變化，國家物資儲備的規(guī)模就會受到影響。因此，完善的國家物資儲備體系，應(yīng)是一個政府儲備與家庭儲備、企業(yè)儲備有機(jī)結(jié)合的體系。運用政府儲備、企業(yè)代儲、協(xié)議儲備、家庭儲備等各種方式，逐步構(gòu)建起多元主體參與的國家物資儲備體系，這既能減輕物資儲備的財政資金負(fù)擔(dān)，又可提升物資儲備對不確定事件的響應(yīng)能力。國家物資儲備具有公益性，而企業(yè)是經(jīng)濟(jì)主體，兩者之間有時不可避免地會產(chǎn)生矛盾，對于這一矛盾的破解，一方面，應(yīng)鼓勵企業(yè)切實承擔(dān)社會責(zé)任，另一方面，政府在資金、政策上應(yīng)為企業(yè)儲備提供相應(yīng)支持。比如，政府可以聯(lián)合相關(guān)企業(yè)，通過給予企業(yè)倉庫建設(shè)補(bǔ)貼等方式，利用企業(yè)周轉(zhuǎn)庫存實現(xiàn)國家儲備物資的動態(tài)輪換。
三是堅持實物儲備與能力儲備并重。實物儲備是關(guān)鍵時刻應(yīng)急保障的第一道防線。在緊急事件發(fā)生時，調(diào)用實物儲備能迅速起到穩(wěn)人心、強(qiáng)信心的作用。與此同時，要積極利用投放實物儲備所爭取到的時間，迅速啟用能力儲備，組織短缺物資的集中生產(chǎn)與應(yīng)急采購。如果說實物儲備構(gòu)筑起應(yīng)對緊急狀態(tài)的第一道防御線，那能力儲備則是事關(guān)應(yīng)急物資補(bǔ)給的生命線。能力儲備通過提升供應(yīng)彈性，進(jìn)而增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性。大規(guī)模能力儲備的釋放，體現(xiàn)的是一國包括生產(chǎn)制造、交通運輸、人力動員等在內(nèi)的強(qiáng)大綜合實力。我國可根據(jù)突發(fā)事件產(chǎn)生的需求，建立一批戰(zhàn)略儲備生產(chǎn)線，平時用于軍用產(chǎn)品生產(chǎn)，發(fā)生突發(fā)事件時可轉(zhuǎn)為民用，尤其是應(yīng)在國民經(jīng)濟(jì)運行的重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域加強(qiáng)能力儲備，保證在重大緊急情況下能快速有效地組織產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈上下游各環(huán)節(jié)開展生產(chǎn)（秦海林，2020）。
四是拓寬儲備資金來源渠道。資金是完善國家物資儲備體系的關(guān)鍵保障。建議設(shè)立專項物資儲備基金，該基金來源除財政撥款外[4]，還可來自儲備物資輪換中產(chǎn)生的盈利、儲備資產(chǎn)經(jīng)營收入等，并在一定條件下，探索國家物資儲備基礎(chǔ)設(shè)施商用租賃模式，產(chǎn)生的租賃費用也可充實儲備基金（盧藝，2020）。同時，統(tǒng)籌安排各類儲備。物資儲備、外匯儲備、黃金儲備，都是一國儲備的重要組成。作為一個開放發(fā)展的超大型經(jīng)濟(jì)體，我國物資儲備體系的構(gòu)建不應(yīng)局限于國內(nèi)的資源與生產(chǎn)能力，而應(yīng)放眼世界，特別是通過對龐大外匯儲備資源的戰(zhàn)略性運用，在全球范圍內(nèi)采購國計民生所需的資源與物資。這既能避免“錢多了咬手”，達(dá)到外匯儲備運用多元化目標(biāo)，也能實現(xiàn)儲備物資來源多渠道、增強(qiáng)本國物資儲備資金實力的目的，為產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性提供堅實支撐。
注釋
[1]芯片自給率目前不到30%，尤其是高端芯片嚴(yán)重依賴進(jìn)口；核心基礎(chǔ)零部件、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料和產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)等工業(yè)基礎(chǔ)能力薄弱，大量依賴進(jìn)口。
[2]《國家物資儲備管理規(guī)定》第3條，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/fzggwl/201504/t20150417_960796.html，2015年4月17日更新。
[3]《中華人民共和國預(yù)算法》第64條規(guī)定，各級預(yù)算預(yù)備費的動用方案，由本級政府財政部門提出，報本級政府決定。
[4]建議在儲備立法時，明確規(guī)定每年提取一定比例的國家財政收入作為國家儲備資金來源?？紤]到儲備加強(qiáng)的大趨勢，財政還應(yīng)確保儲備資金逐年增長。
參考文獻(xiàn)
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責(zé) 編／李少婷（見習(xí)）
The Great Significance of Improving the National Strategic Reserves System
to Smooth Economic Circulation
Tang Juelan
Abstract: Smooth economic circulation is the key to creating a new development pattern, while a resilient industrial chain and supply chain is its basis and premise. At present, China's industrial chain and supply chain are strikingly vulnerable due to many "neck-strangling" problems and external uncertain factors. The national strategic reserves are an important guarantee to enhance the resilience of the industrial chain and supply chain. However, there are some problems with China's strategic reserves system, such as insufficient coordination of reserves management, the single reserves management body, lagged capacity reserve, and narrow sources of funds, which make the strategic reserves unable to meet the needs of increasing the resilience of the industrial chain and supply chain. Therefore, China should establish a unified and efficient strategic reserves management system, cultivate the non-governmental reserve forces, place equal emphasis on the material reserves and capacity reserve, and broaden the source of reserve funds, so as to improve the national strategic reserves system and make it better able to guarantee the resilience of the industrial chain and supply chain.
Keywords: new development pattern, industrial chain, supply chain, resilience, strategic reserves
唐玨嵐，中共上海市委黨校（上海行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任、教授。研究方向為經(jīng)濟(jì)政策學(xué)、貨幣金融學(xué)。主要著作有《發(fā)展中國家的資本外逃研究》《防范短期資本流向逆轉(zhuǎn)研究》等。
