【摘要】特朗普政府在2019年正式頒布了《印太戰(zhàn)略報(bào)告》，全面闡釋了美國政府在印太地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)、主要威脅及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。不僅如此，特朗普政府還從輿論、經(jīng)濟(jì)和安全三大維度，采取了一系列政策措施，具體落實(shí)印太戰(zhàn)略的實(shí)施。這些政策舉措，對(duì)我國周邊環(huán)境產(chǎn)生了一定負(fù)面影響，需要我們高度重視，但也要認(rèn)識(shí)到，其政策實(shí)施也面臨諸多挑戰(zhàn)。我們應(yīng)未雨綢繆，制定積極、穩(wěn)妥的應(yīng)對(duì)措施。
【關(guān)鍵詞】美國印太戰(zhàn)略 特朗普政府 “一帶一路” 南海
【中圖分類號(hào)】 D871.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.30.018
2019年堪稱美國印太戰(zhàn)略的落實(shí)年。特朗普政府先后采取了一系列新政策、新舉措，具體落實(shí)其印太戰(zhàn)略構(gòu)想。特別是2019年6月美國國防部發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》，全面闡釋了特朗普政府的印太戰(zhàn)略目標(biāo)、主要威脅及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，成為今后一段時(shí)期美國推進(jìn)印太戰(zhàn)略的重要政策文件。特朗普政府的印太戰(zhàn)略覆蓋我國周邊主要陸海通道，也是我國“一帶一路”倡議的重點(diǎn)實(shí)施地帶。美國印太戰(zhàn)略的具體實(shí)施及其發(fā)展動(dòng)向，無疑會(huì)對(duì)我國周邊環(huán)境產(chǎn)生重要影響，需要我們高度重視，未雨綢繆。
美國印太戰(zhàn)略新發(fā)展
2019年，特朗普政府不僅正式頒布印太戰(zhàn)略文件，還從輿論、經(jīng)濟(jì)和外交等方面全面出擊，采取了一系列新舉措，全面推進(jìn)印太戰(zhàn)略的落地。
發(fā)布印太戰(zhàn)略報(bào)告。2019年6月，美國國防部發(fā)布美國《印太戰(zhàn)略報(bào)告》，這是美國政府的首份印太戰(zhàn)略文件，凸顯其對(duì)印太地區(qū)戰(zhàn)略地位的高度重視。報(bào)告全面闡釋了特朗普政府的印太戰(zhàn)略目標(biāo)、主要威脅及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，成為今后一段時(shí)期美國推進(jìn)印太戰(zhàn)略的重要政策文件。報(bào)告延續(xù)2017年美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告對(duì)中國的戰(zhàn)略定位，將中國視為美國在印太地區(qū)的主要戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者，強(qiáng)調(diào)美國將通過強(qiáng)化亞太雙邊軍事同盟體系，拓展與印度、越南、印尼等國的安全伙伴關(guān)系，借助三邊、四邊等小多邊機(jī)制，維護(hù)美國在印太地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)與安全利益，抑制中國在印太地區(qū)日益上升的經(jīng)濟(jì)影響與安全存在。值得注意的是，報(bào)告首次將我國臺(tái)灣地區(qū)列為美國的印太安全伙伴，顯示美國以臺(tái)制華的戰(zhàn)略意圖。[1]曾任美國國防部印太安全事務(wù)助理部長(zhǎng)薛瑞福在一個(gè)場(chǎng)合聲稱，美將把“臺(tái)灣視為正常的安全援助伙伴”。[2]
將中美在印太地區(qū)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)上升為自由主義與威權(quán)主義、自由市場(chǎng)與國家主導(dǎo)的兩種不同意識(shí)形態(tài)和發(fā)展模式競(jìng)爭(zhēng)。進(jìn)入2019年，美國政府日益將中美在印太地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)視為兩者不同意識(shí)形態(tài)和發(fā)展模式的競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)起對(duì)中國的外交和輿論攻勢(shì)。時(shí)任副總統(tǒng)彭斯、國務(wù)卿蓬佩奧及國防部官員在不同場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，中國與美國的競(jìng)爭(zhēng)，從根本上說是不同地區(qū)秩序觀、不同夢(mèng)想的競(jìng)爭(zhēng)。[3]“中國尋求塑造一個(gè)有利于威權(quán)主義模式與國家目標(biāo)的世界”，美國“不能再忽視中美兩國存在的根本性制度差異及其對(duì)美國國家安全產(chǎn)生的影響”。[4]
美日澳三國聯(lián)手推出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”（Blue Dot Network）計(jì)劃。2019年11月4日，在泰國曼谷召開的第二屆印太商業(yè)論壇期間，美國宣布，美國的海外私人投資公司將與日本國際合作銀行和澳大利亞外交部聯(lián)手推出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃，制定一套基于透明度與問責(zé)、尊重財(cái)產(chǎn)及資源主權(quán)、尊重人權(quán)與法治、保護(hù)環(huán)境以及采購及融資的良治實(shí)踐等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)印太乃至全球的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行篩選和認(rèn)證，以促進(jìn)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的、透明的、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美日澳三方將組成一個(gè)管理委員會(huì)，制定實(shí)施細(xì)則，并邀請(qǐng)其他國家、私人公司以及社會(huì)團(tuán)體參與。[5]美國官員將“藍(lán)點(diǎn)計(jì)劃”比喻成餐飲行業(yè)“米其林指南”，旨在確立公路、港口、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的全球認(rèn)可的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)證體系，對(duì)印太地區(qū)（以后逐漸拓展到全球）的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行評(píng)估和認(rèn)證。[6]
美日印澳四國外交磋商機(jī)制升級(jí)換代。2019年9月26日，美日印澳四國外長(zhǎng)在紐約聯(lián)大開會(huì)期間舉行了首次四國外長(zhǎng)會(huì)，將此前局限于司局級(jí)的四國外交對(duì)話機(jī)制升級(jí)為部長(zhǎng)級(jí)外交對(duì)話機(jī)制。四國外長(zhǎng)會(huì)議主要探討了支持私營企業(yè)在建設(shè)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施中的作用，加強(qiáng)四國在海洋安全領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與磋商，促進(jìn)印太地區(qū)的人權(quán)和良治，構(gòu)建基于規(guī)則的國際秩序。四國還重申支持東盟的中心地位。四國外交磋商機(jī)制升級(jí)，凸顯四國有意進(jìn)一步加強(qiáng)彼此在印太地區(qū)的外交與戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。
加強(qiáng)對(duì)印太地區(qū)、特別是東南亞國家的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。能源、特別是向東南亞國家輸出美國液化天然氣在特朗普政府的印太戰(zhàn)略中占據(jù)重要位置。2019年，在美國政府的大力支持下，美國公司在東南亞電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上用力尤勤。主要包括：美國愛伊斯電力公司（AES）在越南投資15億美元，建立2億瓦發(fā)電廠；投資13億美元在越南建設(shè)液化天然氣進(jìn)口終端。通用電力公司宣布在孟加拉國投資3.9億美元建立發(fā)電廠，同時(shí)投資3.5億美元建立天然氣電廠，向中國臺(tái)灣投資12億美元建立發(fā)電廠。美國德州埃克斯萊特（Excelerate）能源公司在孟加拉國建立液化天然氣浮動(dòng)終端，是該國第一個(gè)液化天然氣進(jìn)口基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。此外，美國還加強(qiáng)了與日本政府在東南亞能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的協(xié)調(diào)與合作。[7]2019年11月4日，美國在推出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃的同時(shí)，宣布將協(xié)調(diào)推進(jìn)日本出資100億美元的亞洲液化天然氣基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。[8]
大幅提升在南海地區(qū)“航行自由行動(dòng)”的頻率。2019年（截至11月21日）美國已經(jīng)在南海進(jìn)行了8次“航行自由行動(dòng)”，頻率大為提升（2017年4次，2018年5次）。[9]美國軍方公開宣稱，“航行自由行動(dòng)”旨在挑戰(zhàn)美濟(jì)礁、渚碧礁等海島的巖礁地位（美國堅(jiān)稱美濟(jì)礁、渚碧礁等是低潮高地，不是巖礁，不享有12海里領(lǐng)海），挑戰(zhàn)西沙群島中國領(lǐng)海基線主張及我國關(guān)于外國軍艦經(jīng)過我領(lǐng)海12海里的法律規(guī)定。[10]此外，2019年以來，美國還派遣海岸警衛(wèi)隊(duì)船只在中國東海及南海地區(qū)執(zhí)法及串聯(lián)。[11]美國國會(huì)部分議員還提出所謂的《東海南海制裁法案2019》，提出如果今后進(jìn)行島礁建設(shè)、設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)或部署新的防空武器系統(tǒng)等，美國將實(shí)施新的制裁，包括制裁中國相關(guān)實(shí)體。[12]
密切關(guān)注中國在“一帶一路”沿線地區(qū)潛在的軍事部署或安排。2019年5月7日，眾議院部分議員提交《美中經(jīng)濟(jì)與安全評(píng)估法案2019》，要求國家情報(bào)總監(jiān)向國會(huì)提交報(bào)告，評(píng)估中國在“一帶一路”沿線地區(qū)現(xiàn)有及潛在的基地或軍事部署安排對(duì)美國航行自由及海洋控制、對(duì)美國在該地區(qū)的政治和安全利益構(gòu)成的影響。[13]在美中經(jīng)濟(jì)與安全委員會(huì)提交給國會(huì)的2019年報(bào)告和《2020財(cái)年國防授權(quán)法》中，對(duì)中國在吉布提的后勤補(bǔ)給基地和中國與柬埔寨可能簽署的海軍基地協(xié)議給予了特別關(guān)注。[14]
東盟、韓國對(duì)美國印太戰(zhàn)略態(tài)度發(fā)生變化。作為印太地區(qū)兩個(gè)重要行為體的東盟和韓國，對(duì)美國印太戰(zhàn)略的態(tài)度一直十分曖昧，不置可否。然而，2018年底和2019年初，東盟與韓國態(tài)度相繼發(fā)生變化。印尼積極推動(dòng)?xùn)|盟接受印太概念，并力主推出東盟版的印太戰(zhàn)略文件。韓國政府也在2018年12月舉行的美韓第四次高級(jí)別經(jīng)濟(jì)對(duì)話會(huì)上，就韓國如何與美國印太基礎(chǔ)設(shè)施倡議合作進(jìn)行了討論。[15]在美國國防部發(fā)布《印太戰(zhàn)略報(bào)告》后不久，東盟在印尼等國推動(dòng)下，于2019年6月23日提出了東盟的印太展望文件，認(rèn)為亞太和印度洋已經(jīng)日益成為一個(gè)緊密相連的區(qū)域，地處印太中心地位的東盟應(yīng)該積極利用東盟既有多邊機(jī)制，依照東盟方式，塑造有利于東盟利益和偏好的地區(qū)經(jīng)濟(jì)和安全架構(gòu)，維護(hù)東盟“中心地位”。文件提出，東盟將在海上安全、互聯(lián)互通及發(fā)展等領(lǐng)域，加強(qiáng)東盟內(nèi)部及與相關(guān)方的合作。[16]2019年6月30日，韓國總統(tǒng)文在寅在訪美期間表示，“在開放、包容和透明的地區(qū)合作原則下，我們同意韓國新南方政策與美國印太戰(zhàn)略進(jìn)行和諧合作”。[17]2019年9月30日，美國國際開發(fā)署與韓國國際合作署簽署諒解備忘錄，加強(qiáng)兩國在印太地區(qū)的發(fā)展合作。11月，美韓發(fā)表聯(lián)合聲明，加強(qiáng)兩國在湄公河地區(qū)水安全合作，深化基礎(chǔ)設(shè)施金融合作以及未來安全機(jī)構(gòu)合作。[18]
美國印太戰(zhàn)略發(fā)展前景
展望2020年，美國將會(huì)出臺(tái)更多政策措施，進(jìn)一步落實(shí)印太戰(zhàn)略，與中國展開正面競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)美國地區(qū)霸權(quán)。
正式啟動(dòng)美國國際開發(fā)金融公司，替代此前的海外私人投資公司。為抗衡中國的“一帶一路”倡議，促進(jìn)美國私營部門海外基礎(chǔ)設(shè)施投資，特朗普政府在2018年成立了美國國際開發(fā)金融公司，代替海外私人公司，作為向發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展提供資金支持，為私人投資提供政府擔(dān)保的新機(jī)構(gòu)。美國國際開發(fā)金融公司原計(jì)劃2019年10月1日正式運(yùn)營，但由于國會(huì)遲遲未能通過《2020財(cái)年國防授權(quán)法》，國際開發(fā)金融公司因資金未到位而未能啟動(dòng)。[19]隨著《2020財(cái)年國防授權(quán)法》的通過，美國國際開發(fā)金融公司在2020年正式投入運(yùn)行。新機(jī)構(gòu)的資金規(guī)模比原先擴(kuò)大一倍之多，達(dá)600億美元。印太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將是新機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。
初步制定印太基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，即“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。目前，美國正在與日本、澳大利亞協(xié)商擬定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)計(jì)2020年會(huì)推出印太乃至全球基礎(chǔ)設(shè)施投資的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為今后對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估和認(rèn)證的依據(jù)。
繼續(xù)高度關(guān)注南海局勢(shì)發(fā)展，特別是中國與東盟COC磋商。隨著中國與東盟關(guān)于“南海行為準(zhǔn)則”的磋商逐漸進(jìn)入收官階段，美國會(huì)加大對(duì)這一磋商關(guān)注的力度，甚至不惜施壓東盟，防止中國與東盟在COC問題上達(dá)成可能對(duì)美國不利的協(xié)議。
繼續(xù)在南海地區(qū)推進(jìn)“海洋自由”（freedom of the seas）行動(dòng)，并采取軍艦與海岸警衛(wèi)隊(duì)艦只在南海地區(qū)航行的雙軌模式。一個(gè)值得注意的動(dòng)向是，美國國防部開始傾向于用“海洋自由”行動(dòng)指代“航行自由”（freedom of navigation）行動(dòng)。美國認(rèn)為，“航行自由”有時(shí)被誤解為商業(yè)船只穿越國際航道的權(quán)利，而“海洋自由”則包括國際法承認(rèn)的商業(yè)船只、軍艦和飛機(jī)的所有權(quán)利和自由，以及對(duì)海洋及海洋上空的合法使用。用“海洋自由”代替“航行自由”，可以更明確針對(duì)中國限制美國軍艦或軍機(jī)在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)活動(dòng)的法律和政策。[20]可以預(yù)計(jì)，2020年美國艦機(jī)將會(huì)在南海地區(qū)進(jìn)行更為“常態(tài)化”的航行和飛越行動(dòng)。為了應(yīng)對(duì)所謂中國的“灰色地帶”行動(dòng)（特別是針對(duì)中國海警和漁船在南海的行動(dòng)），美國已經(jīng)將幾艘海岸警衛(wèi)隊(duì)船只部署到美國在日本的第七艦隊(duì)基地，與美國軍艦一道在東海和南海進(jìn)行執(zhí)法和“海洋自由”行動(dòng)，并參加與東南亞國家的聯(lián)合海上執(zhí)法演習(xí)。2020年美國軍艦和海岸警衛(wèi)隊(duì)將會(huì)更加頻繁地在東海、南海地區(qū)開展聯(lián)合行動(dòng)。此外，美國國會(huì)還會(huì)繼續(xù)加大對(duì)東海，特別是南海地區(qū)的關(guān)注力度，可能會(huì)發(fā)起或通過針對(duì)中國在南海（及東海）行動(dòng)的相關(guān)議案或法律。
與美日澳三國繼續(xù)推進(jìn)在東南亞及太平洋島國的能源、基礎(chǔ)設(shè)施及數(shù)字建設(shè)。隨著美國國際開發(fā)金融公司投入運(yùn)行，美日在能源、特別是液化天然氣領(lǐng)域投資及建設(shè)方面協(xié)調(diào)與合作力度加大，以及美日澳三國在太平洋島國能源及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的協(xié)調(diào)，三國在東南亞及太平洋島國能源、基礎(chǔ)設(shè)施及數(shù)字建設(shè)上的合作與協(xié)調(diào)將會(huì)繼續(xù)深化，與中國“一帶一路”項(xiàng)目展開正面角逐。
美日印澳四國外交磋商機(jī)制將正式迎來“部長(zhǎng)會(huì)+高官會(huì)”的雙軌并行機(jī)制。2020年，美日印澳四國將在東南亞舉行新一輪司局級(jí)高官會(huì)，加強(qiáng)四國在海上安全、地區(qū)互聯(lián)互通及區(qū)域治理領(lǐng)域的磋商與協(xié)調(diào)。此外，美日印澳四國外長(zhǎng)會(huì)也會(huì)選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)及地點(diǎn)繼續(xù)舉行。但顧及到東盟，外長(zhǎng)會(huì)可能繼續(xù)選擇在東盟地區(qū)之外舉行，而司局級(jí)高官會(huì)則會(huì)按照此前的模式在東盟地區(qū)舉行。換言之，美日印澳四國外交磋商機(jī)制將會(huì)出現(xiàn)外長(zhǎng)會(huì)與高官會(huì)并行的雙軌制模式。
美印可能會(huì)在西印度洋地區(qū)加強(qiáng)安全合作。美國國會(huì)通過的《2020財(cái)年國防授權(quán)法》提出，要進(jìn)一步加強(qiáng)美印戰(zhàn)略與防務(wù)合作關(guān)系，首次提出加強(qiáng)兩國在西印度洋地區(qū)的防務(wù)合作。主要內(nèi)容包括：加強(qiáng)美印在多邊框架，如美日印澳四邊外交磋商機(jī)制中的接觸；拓展兩國高級(jí)文職及軍官交流范圍和頻率；通過提升對(duì)印度的技術(shù)轉(zhuǎn)讓更好履行印度主要防務(wù)伙伴地位；幫助印度發(fā)展防務(wù)能力；增加美印聯(lián)合軍演的范圍和頻率。授權(quán)法還特別提出要加強(qiáng)美印在西印度洋地區(qū)的防務(wù)合作，要求美國印太司令部、中央司令部及非洲司令部與印度在西印度洋地區(qū)進(jìn)行最大限度防務(wù)合作，增加軍事交流。[21]一旦付諸實(shí)施，意味著美、印“印太觀”的地理戰(zhàn)略空間將基本重合，美印在太平洋地區(qū)的海上安全合作將進(jìn)入新階段。
對(duì)我國周邊環(huán)境影響評(píng)估
特朗普政府印太戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)倡議、安全舉措，乃至外交和輿論攻勢(shì)，明顯針對(duì)中國，特朗普政府對(duì)此也直言不諱。這一戰(zhàn)略的逐步落實(shí)，將對(duì)我國周邊環(huán)境造成一系列負(fù)面影響。
對(duì)“一帶一路”倡議實(shí)施形成干擾。美日澳三國合力推出的“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃，一方面，試圖通過制定印太基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)中國“一帶一路”倡議、特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成“標(biāo)準(zhǔn)壓力”，從而讓印太沿線國家在與中國合作時(shí)三思而后行或望而卻步，從而達(dá)到“拆臺(tái)”目的。另一方面，美國單獨(dú)或與日本等國聯(lián)手推進(jìn)的印太能源基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字建設(shè)，也有針對(duì)中國在印太沿線地區(qū)推進(jìn)電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及5G網(wǎng)絡(luò)和智能城市建設(shè)的意圖。特別是特朗普政府對(duì)中國5G網(wǎng)絡(luò)安全及所謂輸出“監(jiān)控威權(quán)主義”模式的指控與抹黑，[22]無疑會(huì)對(duì)中國在“一帶一路”沿線國家的5G網(wǎng)絡(luò)和智能城市建設(shè)形成干擾。
給南海局勢(shì)增添新不穩(wěn)定因素。目前，美國在南海問題上有“三怕”：一怕中國與東盟達(dá)成可能不利于美國的“南海行為準(zhǔn)則”；二怕中國在南海地區(qū)采取新動(dòng)作；三怕中國海軍、海警和漁民的“灰色地帶”戰(zhàn)術(shù)。為此，特朗普政府增加“航行自由”行動(dòng)頻率，通過“印太海上安全倡議”加大對(duì)東南亞國家的海上安全和執(zhí)法援助。此外還采取了三項(xiàng)措施：一是向東盟施壓，不要達(dá)成任何可能影響美國在南海地區(qū)利益的協(xié)議；二是將美國海岸警衛(wèi)隊(duì)派駐美國第七艦隊(duì)，與美國軍艦一道參加在南海乃至東海地區(qū)的“海上自由”行動(dòng)，應(yīng)對(duì)中國“灰色地帶”行動(dòng)；三是通過國會(huì)立法倡議，對(duì)中國在南海的行為進(jìn)行“威懾”。美國這些新舉措，無疑不利于南海局勢(shì)的穩(wěn)定，也不利于南海問題盡早達(dá)成妥協(xié)性安排。
加劇中美在印太地區(qū)戰(zhàn)略對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)。特朗普政府印太戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)、安全和外交輿論攻勢(shì)，劍指中國。外交拆臺(tái)、輿論抹黑、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、安全施壓，多管齊下。特別是特朗普政府將與中國的競(jìng)爭(zhēng)描繪成自由民主和威權(quán)主義、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)與國家主導(dǎo)兩種不同意識(shí)形態(tài)和發(fā)展模式的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，惡化了中美關(guān)系氛圍，嚴(yán)重削弱了兩國本已動(dòng)搖的戰(zhàn)略互信，加劇了中美兩國在印太地區(qū)的戰(zhàn)略對(duì)抗。
惡化中國周邊安全環(huán)境。美國艦機(jī)在南海地區(qū)“橫行”，海岸警衛(wèi)隊(duì)船只在中國家門口“執(zhí)法”；與東盟、日本、澳大利亞、印度等國家與組織在南海地區(qū)舉行聯(lián)合軍演；向越南、菲律賓等國“轉(zhuǎn)讓”退役艦船，加強(qiáng)東盟國家的海上軍事和執(zhí)法能力；強(qiáng)化美日、美澳等雙邊同盟關(guān)系；拓展與印度、越南等國的安全伙伴關(guān)系；提升美日印澳四國外交磋商機(jī)制；開辟美印在西印度洋地區(qū)的防務(wù)合作，凡此種種，構(gòu)成了對(duì)中國“攻防兼?zhèn)?rdquo;的安全組合拳。擠壓了中國的安全空間，增加了中國的不安全感，惡化了中國的安全環(huán)境。
加大中國睦鄰?fù)饨蛔枇?。特朗普在印太地區(qū)的外交和輿論攻勢(shì)，對(duì)我國推進(jìn)“親誠惠容”外交理念，推動(dòng)與周邊國家的睦鄰友好合作，改善中國地區(qū)形象，打造地區(qū)利益和命運(yùn)共同體，無疑構(gòu)成挑戰(zhàn)。東盟2019年的一份民調(diào)顯示，73%的受訪者認(rèn)為，中國在該地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響力最大，但45.4%的受訪者認(rèn)為，“中國將成為一個(gè)試圖把東南亞變成其勢(shì)力范圍的修正主義國家”。此外，74.1%的受訪者認(rèn)為，中國“將會(huì)謀求政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，作為美國對(duì)東南亞和東盟日益不關(guān)注的回應(yīng)”。在被問及是否相信中國會(huì)對(duì)全球和平、安全、繁榮和治理作出貢獻(xiàn)時(shí)，超過一半的受訪者回答“幾乎沒有信心”和“不相信”。[23]這份民調(diào)可能與美國政府在該地區(qū)的輿論攻勢(shì)并無因果關(guān)系，但從一個(gè)側(cè)面顯示，在美國加緊對(duì)華抹黑背景下，中國要改善地區(qū)形象，必須付出更為艱苦的努力。
當(dāng)然，在強(qiáng)調(diào)特朗普政府印太戰(zhàn)略對(duì)我國負(fù)面影響的同時(shí)，應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到，美國印太戰(zhàn)略的實(shí)施并非一帆風(fēng)順，也面臨諸多挑戰(zhàn)。
美國印太盟友對(duì)美國是否可靠并不放心。特朗普奉行“美國優(yōu)先”外交理念和“交易”哲學(xué)，處處撥打美國利益小算盤，對(duì)日韓盟國揮舞“公平貿(mào)易”和“防務(wù)分擔(dān)”大棒，在經(jīng)貿(mào)問題上敲打印度、越南等安全伙伴，兩次缺席東亞峰會(huì)，讓印太盟友及伙伴對(duì)特朗普政府是否有足夠的意愿和能力實(shí)施印太戰(zhàn)略，對(duì)特朗普治下的美國是否可靠，并不放心。作為“保險(xiǎn)”，日韓印等國在加強(qiáng)與美國合作的同時(shí)，也努力拓展彼此間的經(jīng)貿(mào)與防務(wù)關(guān)系，并積極發(fā)展與中國、俄羅斯乃至歐盟的關(guān)系，多頭下注，避免把所有雞蛋放在一個(gè)籃子里。
大部分國家不愿意在中美之間選邊站。新世紀(jì)以來，亞太地區(qū)格局的一個(gè)顯著變化是，中國替代日本成為大多數(shù)國家的最重要貿(mào)易伙伴，地區(qū)國家從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得了巨大“紅利”。隨著中國“一帶一路”倡議的推進(jìn)，更多國家從中國的投資熱潮中獲得收益，有力推動(dòng)了當(dāng)?shù)啬茉醇盎A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)此，大部分印太國家是歡迎的。當(dāng)然，部分國家對(duì)“一帶一路”倡議也存在一些不滿，希望美國繼續(xù)在印太地區(qū)發(fā)揮影響，或提供安全保障。換言之，大部分國家想繼續(xù)從中美的適度競(jìng)爭(zhēng)中獲益，不想在中美兩國之間選邊站。特朗普政府如果想讓地區(qū)國家在經(jīng)濟(jì)上選邊站隊(duì)，或在安全上施壓中國，可能會(huì)適得其反。
美國的經(jīng)濟(jì)倡議雷聲大雨點(diǎn)小，實(shí)際作用可能有限。表面上看，特朗普政府提出了美國版印太經(jīng)濟(jì)構(gòu)想，成立國際開發(fā)金融公司，與日本、澳大利亞共同拋出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃，似乎轟轟烈烈，要從倡議、機(jī)制和規(guī)則三個(gè)維度與中國在印太地區(qū)展開正面角逐。但仔細(xì)探究，美國實(shí)際能夠投入的資源，特別是地區(qū)國家能夠獲得的收益十分有限。美版印太經(jīng)濟(jì)計(jì)劃（印太經(jīng)濟(jì)構(gòu)想）首批投入僅1.13億美元，對(duì)于東南亞的數(shù)字、能源及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大缺口來說是杯水車薪。國際開發(fā)金融公司雖然資金規(guī)模600億美元，但卻是面向全球而非僅僅針對(duì)印太地區(qū)，同時(shí)它規(guī)定了十分繁瑣的勞工、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于亟需基礎(chǔ)設(shè)施投資的印太發(fā)展中國家來說，幾乎是難以逾越的障礙。至于美日澳三國聯(lián)手推出的“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃，只是一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)估和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，本身并不提供資金支持，印太沿線國家誰會(huì)理睬這些“看上去很美”的高標(biāo)準(zhǔn)，將是未知數(shù)。更關(guān)鍵的是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同于其他項(xiàng)目，投資大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，私人資本往往對(duì)此望而卻步。一項(xiàng)研究顯示，55%～65%的亞洲互聯(lián)互通項(xiàng)目，如果沒有政府或多邊金融機(jī)構(gòu)支持，銀行根本不愿意向其提供貸款。[24]
東盟不希望南海問題再次升溫。東盟國家無疑歡迎美國繼續(xù)在地區(qū)安全議題上發(fā)揮作用，保持在南海地區(qū)的軍事存在，希望獲得更多的美國軍事援助和支持。但是，即便是與中國存在海洋爭(zhēng)端的菲律賓和越南，也不希望南海爭(zhēng)端激化，或擦槍走火。東盟作為一個(gè)整體，更不希望南海問題再次成為地區(qū)熱點(diǎn)。這是中國與東盟及南海爭(zhēng)議當(dāng)事方最大的利益交匯點(diǎn)，也是中菲雙方以及中國與東盟能夠就南海海洋爭(zhēng)端及“南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)行磋商、談判，并取得進(jìn)展的重要原因。這些利益共識(shí)將對(duì)特朗普政府試圖炒作南海議題或?qū)⒛虾栴}安全化，形成某種軟約束。
結(jié)論
特朗普政府在2019年采取了一系列經(jīng)濟(jì)、安全舉措，具體落實(shí)其印太戰(zhàn)略構(gòu)想。這些政策舉措明顯針對(duì)中國，對(duì)我國周邊的經(jīng)濟(jì)、安全乃至外交輿論形勢(shì)產(chǎn)生了一定負(fù)面影響，需要我們高度重視。但同時(shí)也要看到，特朗普的印太戰(zhàn)略實(shí)施也面臨諸多挑戰(zhàn)，其實(shí)施前景還具有一定的不確定性。這些為我們未雨綢繆，制定積極、穩(wěn)妥的應(yīng)對(duì)措施，提供了一定的政策回旋余地。
第一，我們要反復(fù)強(qiáng)調(diào)，中國不搞意識(shí)形態(tài)輸出，更無意與美國進(jìn)行意識(shí)形態(tài)或發(fā)展模式的競(jìng)爭(zhēng)。中國認(rèn)為各國都有自己獨(dú)特的國情和歷史文化傳統(tǒng)，應(yīng)該努力探索適合本國國情的發(fā)展道路。針對(duì)美國政府指責(zé)我們“一帶一路”倡議是“債務(wù)陷阱”，侵害對(duì)象國主權(quán)，我們要強(qiáng)調(diào)，中國是和平共處五項(xiàng)原則的提出者和踐行者，“互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處”一直是指導(dǎo)中國外交的基本準(zhǔn)則。中國的“一帶一路”倡議致力于促進(jìn)印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及互聯(lián)互通，中國不會(huì)損害他國主權(quán)或制造債務(wù)陷阱，更無意建立排他性的勢(shì)力范圍或中國經(jīng)濟(jì)的后花園，中國秉持共商共建共享原則，將“一帶一路”建設(shè)為一個(gè)開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作平臺(tái)。
第二，要充分認(rèn)識(shí)到，在基礎(chǔ)設(shè)施融資和建設(shè)方面，印太國家有著巨大需求和資金缺口，中國和美國等其他各方存在合作空間，彼此之間并非零和博弈?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同于其他項(xiàng)目，投資大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，私人投資往往望而卻步，印太沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期落后就是明證。因此，多種融資和建設(shè)模式共存，也許更能解決發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)瓶頸。對(duì)于印太地區(qū)發(fā)展中國家來說，他們需要的不是“畫餅”和各種條條框框，而是能夠切切實(shí)實(shí)給他們帶來實(shí)際利益的成果。
第三，在推進(jìn)“一帶一路”項(xiàng)目時(shí)，要照顧到對(duì)象國的舒適度。“一帶一路”項(xiàng)目推進(jìn)不可急于求成，要尊重當(dāng)?shù)胤?、?xí)俗，杜絕工程腐敗，確保商業(yè)和財(cái)政上的可持續(xù)，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)，注重環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。
第四，我們可以公開表態(tài)，歡迎包括美日澳在內(nèi)的各國提出的具有包容性和廣泛參與性的國際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)全球基礎(chǔ)設(shè)施、特別是發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助發(fā)展中國家早日脫貧、更好融入地區(qū)及國際經(jīng)貿(mào)體系。但同時(shí)強(qiáng)調(diào)，一切涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國際標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)該充分考慮到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求大、投資周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高及私營部門不愿意投資的獨(dú)特特點(diǎn)，應(yīng)該鼓勵(lì)包括國家擔(dān)保、國有企業(yè)融資及私人部門投資在內(nèi)的一切投資和擔(dān)保，從而更有效地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資和投資，更好地造福于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，特別是促進(jìn)發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
第五，對(duì)美日印澳四國外交磋商機(jī)制升級(jí)換代及其安全意圖向四國表達(dá)關(guān)切，提醒四國不要在中國周邊“筑墻”，不要人為制造對(duì)立陣營。對(duì)美印可能加強(qiáng)在西印度洋地區(qū)的防務(wù)和海上安全合作表達(dá)關(guān)切，探尋其戰(zhàn)略意圖。
第六，繼續(xù)與東盟就“南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)行磋商與談判，爭(zhēng)取盡早達(dá)成符合彼此期待的南海行為準(zhǔn)則；與菲律賓、越南等爭(zhēng)端當(dāng)事方舉行磋商，制定防止南海海洋爭(zhēng)端升級(jí)或發(fā)生意外的行為準(zhǔn)則；與菲律賓、越南等國就爭(zhēng)端海域資源保護(hù)、勘探和開采繼續(xù)舉措磋商，本著先易后難原則，尋求分階段解決方案。
（本文已于2020年7月23日網(wǎng)絡(luò)首發(fā)）
注釋
[1]The Department of Defense, "Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting A Networked Region", June 1, 2019, pp. 1-4.
[2]John Dotson, "Arms Sales and High-Level Visits Signal Closer U.S. Relations with Taiwan", China Brief, Vol.19, No.14, July 31, 2019, p. 2.
[3]Jim Garamone, "U.S. Competition with China Ongoing Challenge", U.S. Department of Defense, October 1, 2019, https://www.defense.gov/explore/story/Article/1976756/us-competition-with-china-ongoing-challenge/.
[4]Hudson Institute, "2019 Herman Kahn Award Remarks: U.S. Secretary of State Mike Pompeo on the China Challenge", October 31, 2019, https://www.hudson.org/research/15444-2019-herman-kahn-award-remarks-u-s-secretary-of-state-mike-pompeo-on-the-china-challenge.
[5]OPIC, "The Launch of Multi-Stakeholder Blue Dot Network", November 4, 2019, https://www.opic.gov/press-releases/2019/launch-multi-stakeholder-blue-dot-network.
[6]Editorial, "A 'Michelin Guide' to Infrastructure in Asia", The Japan Times, November 13, 2019, https://www.japantimes.co.jp/opinion/2019/11/13/editorials/michelin-guide-infrastructure-asia/#.XeCFrC275n4.
[7]The Department of State, "A Free and Open Indo-Pacific: Advancing A Shared Vision", November 4, 2019, pp. 17-18.
[8]Rob La Terza, "Connecting the Dots-the U.S.' Answer to the BRI?" US-China Perception Monitor, November 11, 2019, https://uscnpm.org/2019/11/11/connecting-the-dots-the-us-answer-to-the-bri/.
[9]具體數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)中外媒體報(bào)道統(tǒng)計(jì)獲得。另見："U.S-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress", Congressional Research Service Report, November 26, 2019, pp. 19-20。
[10]"U.S-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress", Congressional Research Service Report, November 26, 2019, pp. 19-20, 80-85.
[11]Frances Mangosing, "China Keeps Eye on PH-US Coast Guard Drills in South China Sea", Inquirer, May 15, 2019, https://globalnation.inquirer.net/175239/china-keeps-eye-on-ph-us-coast-guard-drills-in-south-china-sea; Dan Lamothe, "To Help Counter China, U.S. Turns to the Coast Guard", The Washington Post, April 20, 2019, https://www.washingtonpost.com/national-security/2019/04/20/help-counter-china-us-turns-coast-guard/?utm_term=.de252a0951da.
[12]H.R.3508, South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2019, 116th Congress, 1st Session, June 26, 2019, pp. 1-27; S. 1634, South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2019, 116th Congress, 1st Session, May 23, 2019, pp. 1-27.
[13]H.R. 2565, U.S.-China Economic and Security Review Act of 2019, 116th Congress, 1st Session, May 7, 2019, pp. 1-12.
[14]2019 Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission, 116th Congress, 1st Session, November 2019, pp. 297-300; S. 1790, National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020, 116th Congress, 1st Session, September 17, 2019, pp. 1372-1374.
[15]David Scott, "South Korea's Indo-Pacific Harmonization", Indo-Pacific, July 2019, NATO Defense College Foundation, http://www.natofoundation.org/indo-pacific/south-korea-indo-pacific-harmonization-nato-foundation/.
[16]"ASEAN Outlook on the Indo-Pacific," ASEAN, June 23, 2019, https://asean.org/asean-outlook-indo-pacific/.
[17]David Scott, "South Korea's Indo-Pacific Harmonization", Indo-Pacific, July 2019, NATO Defense College Foundation, http://www.natofoundation.org/indo-pacific/south-korea-indo-pacific-harmonization-nato-foundation/.
[18]The Department of State, "A Free and Open Indo-Pacific: Advancing A Shared Vision", November 4, 2019, p. 8.
[19]Adva Saldinger, "Failure to Launch: Why Congressional Budget Drama Delayed US DFC", Devex, October 1, 2019, https://www.devex.com/news/failure-to-launch-why-congressional-budget-drama-delayed-us-dfc-95718.
[20]"U.S-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress," Congressional Research Service Report, November 26, 2019, pp. 11-12.
[21]S. 1790, National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020, 116th Congress, 1st Session, September 17, 2019, pp. 1295-1308.
[22]"Hearing: China's Digital Authoritarianism: Surveillance, Influence, and Political Control", U.S. House Permanent Select Committee on Intelligence, May 16, 2019, https://intelligence.house.gov/calendar/eventsingle.aspx?EventID=632.
[23]"The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report", The ASEAN Studies Center, ISEAS-Yusof Ishak Institute, Singapore, January 29, 2019, pp.1-36.
[24]Kaewkamol Karen Pitakdumrongkit, "The Impact of the Trump Administration's Indo-Pacific Strategy on Regional Economic Governance", Policy Studies, 79, 2019, East-West Center, Hawaii, p. 16.
責(zé) 編／馬冰瑩
New Development, Trend and Impact Assessment of the U.S. Indo-Pacific Strategy
Wei Zongyou
Abstract: The Trump Administration formally released the Indo-Pacific Strategy Report in 2019, which set forth the strategic objectives and major threats of the U.S. government in the Indo-Pacific region and the means to achieve the objectives. Not only that, the Trump Administration has also taken a series of policy measures from the three dimensions of public opinion, economy and security to specifically facilitate the implementation of the strategy. These policies and measures have had a certain negative impact on the surrounding environment of our country, which merits our great attention, but we also need to realize that the U.S. policy implementation also faces many challenges. We should take precautions and work out positive and stable measures.
Keywords: the U.S., Indo-Pacific Strategy, the Trump Administration, Belt and Road Initiative, South China Sea
韋宗友，復(fù)旦大學(xué)美國研究中心教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)槊绹踩c政治、中美關(guān)系、中國外交及全球治理。主要著作有《霸權(quán)陰影下的對(duì)外戰(zhàn)略》、《約翰遜時(shí)期的美國對(duì)華政策》（合著）等。
