為未來城市從區(qū)域管理向城市管理過渡，更好發(fā)揮市場配置要素和資源的作用打好基礎(chǔ)

—— 從空間上重新界定城市

中國到底有多少座城市？這個問題不難回答。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的設(shè)市城市為六百多個，雖然具體數(shù)量時有變化，但是總體規(guī)模變動不大。中國的城市嚴(yán)格意義上是行政區(qū)的概念，并不是一個空間上相對獨(dú)立的實體城市。在理解中國的城市時，更多應(yīng)將其理解為一種特殊的行政區(qū)劃方式，這種區(qū)劃源自于上世紀(jì)80年代的“地改市”或“縣改市”。

當(dāng)時，國家按照城市化進(jìn)程，以地區(qū)行政公署所在地的城市為基礎(chǔ)，把原來的地區(qū)管理體制改為城市管理體制，原有的一部分縣城被設(shè)為城市主城區(qū)，縣域的管理范圍也成為縣級市的管理范疇。與此同時，大部分鄉(xiāng)政府所在地被改成鎮(zhèn)，相關(guān)的管理范疇則包括了下轄的農(nóng)村地區(qū)。

至此，中國行政區(qū)劃的市鎮(zhèn)和行政區(qū)域由此就混為一體了。原來的地區(qū)管理，則變成了不同級別的設(shè)市城市管理，由此形成了中國獨(dú)有的、等級化的行政區(qū)域管理體制。

站在未來城市化進(jìn)程的大趨勢下，重新認(rèn)識城鎮(zhèn)空間格局

在中國未來的改革進(jìn)程中，需要重新認(rèn)識城市。對城鎮(zhèn)空間格局的認(rèn)識，不應(yīng)拘泥于現(xiàn)行對城市概念的認(rèn)知，而是要站在未來城市化進(jìn)程的大趨勢下，使得中國的城市設(shè)置盡可能與國際接軌，改變目前的城市與行政區(qū)域概念混淆的狀況，這也是強(qiáng)化市場配置要素資源十分重要的舉措。

具體來說，一方面要使得城市數(shù)量和人口數(shù)量更加匹配，另一方面要打破現(xiàn)行的等級化城市管理體制的束縛，釋放低等級城市發(fā)展?jié)摿Α牧硪粋€角度來理解，當(dāng)城市人口和要素聚集到一定規(guī)模后，隨著地價和房價的上漲，會自動產(chǎn)生城市功能疏解和人口遷徙，同時伴隨有產(chǎn)業(yè)的郊區(qū)化進(jìn)程。正是因為如此，我們才可以充分利用更多的空間實體城市，緩解主城區(qū)房價上漲的壓力，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展及居住的成本。

所謂空間實體城市，就是相對獨(dú)立的各種要素在一個空間范圍內(nèi)高密度集合，不去考慮行政隸屬關(guān)系，是實實在在的城市。如果以人口為基礎(chǔ)，按照西方國家的城市認(rèn)定辦法，結(jié)合中國國情，只要滿足城區(qū)人口達(dá)到3萬以上的規(guī)模，就可以作為空間上識別城市的標(biāo)準(zhǔn)。這種識別有幾個前提，不包括農(nóng)業(yè)用地，不區(qū)分建設(shè)用地所有權(quán)屬性，不涉及原有名稱和行政隸屬關(guān)系等，只是將其作為國家城鎮(zhèn)空間格局中城市設(shè)定的地理空間基礎(chǔ)。

中國現(xiàn)在應(yīng)該有多少個城市呢？

按照上面的思路，中國應(yīng)該有多少個城市呢？算上現(xiàn)有的684個設(shè)市城市，建成區(qū)人口10萬以上的縣城有139個，非縣城所在地的特大鎮(zhèn)190個，5萬人口以上的縣城448個，大鎮(zhèn)684個，3萬人口以上的縣城和大鎮(zhèn)2073個。

如此算下去，中國可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加2000多個城市。另外，如果按照人口規(guī)模和距離城市主城區(qū)的遠(yuǎn)近，還可以認(rèn)定幾百個空間上相對獨(dú)立的城市，比如，距離主城區(qū)10公里以上的市轄區(qū)有400多個，如果把一些遠(yuǎn)離城市主城區(qū)的工礦區(qū)也算城市的話，那么中國的城市數(shù)量可以達(dá)到3000個以上。

把范圍放得再大一些，全國還有很多距離城市主城區(qū)較遠(yuǎn)的新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等等，從國家級到省級，以及地市級，可能有上萬個。其中的一些新區(qū)、園區(qū)已經(jīng)與城市主城區(qū)連成一片，比如鄭州的鄭東新區(qū)，其實已經(jīng)是城市的重要組成部分。而其他諸如蘭州新區(qū)、南沙新區(qū)、濱海新區(qū)等，與城市主城區(qū)距離較遠(yuǎn)，其實就是一個獨(dú)立的城市主體，如果將它們在地理空間中重新標(biāo)識，那么其實也都可以納入城市范疇，則可以增加更多的城市。

最終，如果以3萬人作為標(biāo)準(zhǔn)，重新界定地理空間上的城市，粗略估算下來，中國的城市數(shù)量至少可以達(dá)到5000個。

現(xiàn)在，我們已經(jīng)有千萬人口以上的超大城市，也有數(shù)百萬人口的大城市，如果可以再依托其他人數(shù)較少，而空間上相對獨(dú)立的實體城市，完全可以釋放它們在中國城市化進(jìn)程的重要作用，也會使中國的城市數(shù)量與城鎮(zhèn)人口規(guī)模更加匹配。

從地理空間上進(jìn)行實體城市界定的意義

在中國的國土空間規(guī)劃中，如果要確立現(xiàn)代化的城市格局，最基礎(chǔ)的工作就是要進(jìn)行城市的地理識別，在此基礎(chǔ)上對城市進(jìn)行更為準(zhǔn)確的定義，使之更加接近國際上對城市的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

對城市進(jìn)行地理上的精準(zhǔn)認(rèn)知，有助于按照城市發(fā)展規(guī)律，科學(xué)地規(guī)劃未來城市空間格局。而且也不再會糾結(jié)于到底是“城鎮(zhèn)化”還是“城市化”，因為通過地理層面的識別，已經(jīng)從根上對現(xiàn)有城鎮(zhèn)名稱、等級，以及區(qū)域管理有了清楚的界定和劃分。

對城市進(jìn)行地理空間的識別，并不等于大范圍地調(diào)整行政區(qū)劃，其更重要的意義是奠定科學(xué)的依據(jù)，為未來城市從區(qū)域管理向城市管理過渡，更好發(fā)揮市場配置要素和資源的作用打好基礎(chǔ)。作為地理空間上的實體城市，其實沒必要為所謂管理人員編制和機(jī)構(gòu)設(shè)置糾結(jié)。空間實體城市的界定，可能會讓我們更清楚地了解中國的城市數(shù)量、密度，掌握人口流入和流出的動態(tài)。以此為依據(jù)，可以根據(jù)不同規(guī)模城市的各種組合，為城市群和都市圈的判定提供依據(jù)，并借此厘清城市群和都市圈之間的關(guān)系。

空間實體城市明確后，我們可以更精確地判斷城市化進(jìn)程中人口的流向，并根據(jù)城市的規(guī)模和人口的密度，更好地配置交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，并引導(dǎo)市場規(guī)律發(fā)揮作用。還可借由空間實體城市規(guī)模的大小，與中心城市主城區(qū)的遠(yuǎn)近，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，適應(yīng)工業(yè)郊區(qū)化和住房郊區(qū)化的趨勢，研究如何讓主城區(qū)周邊的實體小城市提供更為廉價的住房，滿足中低收入人口的居住需求。

有了空間上實體城市的界定，我們可以真正地了解到未來哪些地區(qū)存在發(fā)展?jié)摿?，哪些地區(qū)需要政策支持，哪些地方可以加大軌道交通建設(shè)，哪些地方可以承載更多的要素和資源。當(dāng)然，更重要的是，伴隨著城市化的發(fā)展，未來可以此為依據(jù)，對行政區(qū)劃進(jìn)行合理調(diào)整，最終建立符合中國實際，而又穩(wěn)定、安全和利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的城市與區(qū)域治理方式。對地理空間上的實體城市進(jìn)行界定，也可以為未來一系列涉及國家行政區(qū)劃治理的改革打好基礎(chǔ)。

（作者為國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心原首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）