【摘要】某些地方領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)放狠話來(lái)推動(dòng)政府治理，這使得我國(guó)在地方政府管理中形成了某種程度的“狠話治理”。“狠話治理”的蔓延源于地方制度的不合理，一些領(lǐng)導(dǎo)干部為人民服務(wù)的積極性、為人民服務(wù)的政績(jī)觀和為人民服務(wù)的紀(jì)律觀等的扭曲。要矯正“狠話治理”的不足，就需要健全地方政府的集體決策制度、干部監(jiān)督制度，構(gòu)建地方政府制度與責(zé)任清單，加強(qiáng)法治宣傳教育，并在干部晉升任用中重點(diǎn)考察服務(wù)積極性、政績(jī)觀、紀(jì)律觀等要素。

【關(guān)鍵詞】“狠話治理模式” 政績(jī)觀 服務(wù)意識(shí) 紀(jì)律觀 【中圖分類(lèi)號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“哪個(gè)縣沒(méi)有按時(shí)安裝到位，就把那個(gè)縣長(zhǎng)辦公室空調(diào)停掉。”去年高考之前，福建三明市長(zhǎng)發(fā)出的空調(diào)安裝“硬命令”登上熱搜，收獲了不少好評(píng)。近年來(lái)，我國(guó)一些地方政府一旦面臨工作困境，或者面臨群眾呼聲高的問(wèn)題，往往領(lǐng)導(dǎo)會(huì)采用放“狠話”的方式來(lái)解決。由于群眾對(duì)一些積重難返或關(guān)乎民生的事項(xiàng)深?lèi)和唇^，在聽(tīng)到這種“狠話”時(shí)往往會(huì)產(chǎn)生一種清官“斬立決”的“出氣感”、痛快感，于是他們便會(huì)對(duì)這些“狠話”拍手叫好。在這種情況下，我國(guó)在地方治理中出現(xiàn)了一種新型的“狠話治理”，它依賴于地方領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)“放狠話”來(lái)解決問(wèn)題。

“狠話治理”意味著通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)放狠話，原本四平八穩(wěn)、亦步亦趨的工作可能會(huì)出現(xiàn)跨越式突進(jìn)，使得工作周期縮短。然而，即使如此，也并不意味著所有的狠話都會(huì)產(chǎn)生治理行為與治理效果。實(shí)際上，狠話可以分為“符號(hào)化狠話”與“實(shí)質(zhì)性狠話”，前者只是一種表決心的嘴上功夫，雖然說(shuō)得天花亂墜、斬釘截鐵，但在現(xiàn)實(shí)中并不會(huì)去真正施行；后者不僅在口頭上態(tài)度堅(jiān)決，且會(huì)盡快落實(shí)。“狠話治理”的本質(zhì)因狠話類(lèi)別的不同而有所差異。

基層“狠話治理”產(chǎn)生的誘因

一些地方政府組織制度不健全、制度執(zhí)行有漏洞導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)的“狠話治理”。首先，一些領(lǐng)導(dǎo)之所以敢放狠話、能放狠話、能夠?qū)嵤┖菰?，這與當(dāng)?shù)卣屑w決策制度流于形式有關(guān)。其次，與當(dāng)?shù)貙?duì)領(lǐng)導(dǎo)，尤其關(guān)于一把手的監(jiān)督制度缺失、執(zhí)行不力有關(guān)。雖然地方領(lǐng)導(dǎo)總體上遵守黨紀(jì)國(guó)法，但各個(gè)地方政府自己制定的約束當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部的組織制度未必足夠完善，它們可能無(wú)法有效約束當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)，尤其是一把手。更糟的是，一些地方一把手本身也并不太在意本地組織制度的約束，形成了“一霸手”現(xiàn)象，這就使得一些一把手領(lǐng)導(dǎo)毫無(wú)顧忌的放狠話。最后，地方政府中不同類(lèi)事項(xiàng)解決制度之間的關(guān)系未厘清，留下了“放狠話式治理”操作的余地。在一些地方政府中，“實(shí)質(zhì)性狠話治理模式”中忽視法律法規(guī)、中斷現(xiàn)存行政程序與公共服務(wù)事項(xiàng)的行政執(zhí)行與公共服務(wù)行為之所以能夠存在，就在于明確各類(lèi)事項(xiàng)的制度不夠健全，缺乏各類(lèi)事項(xiàng)落實(shí)的剛性“保障制度清單”，使得領(lǐng)導(dǎo)放了狠話的事項(xiàng)能夠優(yōu)先于其他所有事項(xiàng)，甚至擠占其他事項(xiàng)落實(shí)的時(shí)間表，導(dǎo)致其他事項(xiàng)被推后甚至取消。

領(lǐng)導(dǎo)本人為人民服務(wù)的積極性、為人民服務(wù)的政績(jī)觀、為人民服務(wù)的紀(jì)律觀決定了“狠話治理”的發(fā)生。我們必須看到各地存在很多積極為人民服務(wù)的好干部，但一些積極努力、盡職盡責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)了“實(shí)質(zhì)性狠話治理模式”中依法依規(guī)、不中斷現(xiàn)存各類(lèi)行政程序與公共服務(wù)事項(xiàng)的活動(dòng)，他們努力貫徹依法行政、以人民為中心的理念，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)自我加壓，向中央、上級(jí)、媒體、公眾公開(kāi)立“軍令狀”，公開(kāi)承諾要以黨性的高度、職業(yè)安全的高度來(lái)實(shí)現(xiàn)“短線為人民服務(wù)”的目標(biāo)，幫人民群眾更高效、更快捷地排憂解難。實(shí)際上，孔繁森、焦裕祿、楊善洲就是這類(lèi)干部的典型。這些優(yōu)秀的地方領(lǐng)導(dǎo)之所以能夠以追求卓越的方式來(lái)為人民服務(wù)，源于他們政績(jī)觀、紀(jì)律觀的卓越。他們將依法依規(guī)積極高效為人民服務(wù)、急人民之所急、想人民之所想作為自己從事行政管理與公共服務(wù)工作的理想，這才有了他們心里裝著人民、人民永遠(yuǎn)懷念他們的政民魚(yú)水情關(guān)系。然而，并非所有地方領(lǐng)導(dǎo)都具有這般崇高的政績(jī)觀與紀(jì)律觀，個(gè)別政績(jī)觀與紀(jì)律觀異化的地方領(lǐng)導(dǎo)，往往將獲得中央與上級(jí)容易發(fā)現(xiàn)的顯績(jī)作為行動(dòng)指南，在媒體、公眾、上級(jí)、中央面前人為制造易于被觀察的狠話。

領(lǐng)導(dǎo)的各類(lèi)下屬的紀(jì)律意識(shí)、為人民服務(wù)的責(zé)任意識(shí)決定著“狠話治理”的落實(shí)。無(wú)論領(lǐng)導(dǎo)的狠話所設(shè)想的目標(biāo)多么先進(jìn)、多么有力，最終都需要依靠組織中的各類(lèi)公務(wù)員落實(shí)，就此而言，真正能讓狠話動(dòng)起來(lái)的是領(lǐng)導(dǎo)的各類(lèi)下屬，他們的紀(jì)律意識(shí)、為人民服務(wù)的責(zé)任意識(shí)決定了“狠話治理”是否能夠真正施行。若地方領(lǐng)導(dǎo)所屬的政府組織中的公務(wù)員有著堅(jiān)定的紀(jì)律意識(shí)，一貫堅(jiān)持模范遵守國(guó)家法律和本級(jí)政府的各類(lèi)規(guī)章制度，則地方領(lǐng)導(dǎo)放出的那些違反法紀(jì)的狠話便難以真正落地，這就會(huì)倒逼地方領(lǐng)導(dǎo)干部盡量少放狠話，尤其是符號(hào)化、口頭風(fēng)暴的狠話。當(dāng)然，如果下屬紀(jì)律意識(shí)淡漠、為人民服務(wù)的責(zé)任感弱，就會(huì)助長(zhǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)毫無(wú)顧忌的放狠話，這是各地“狠話治理”泛濫的干部因素。

社會(huì)氛圍是促發(fā)“狠話治理”的行政環(huán)境因素。實(shí)際上，政府的行動(dòng)是環(huán)境的函數(shù)，有什么樣的環(huán)境刺激，便會(huì)形成什么樣的政府管理結(jié)果。在政府管理中，這種環(huán)境首先表現(xiàn)為社會(huì)氛圍，也就是群眾對(duì)政府行動(dòng)的期望與呼聲。這些期望與呼聲激發(fā)著政府采取某些行動(dòng)，也會(huì)成為政府采取某些行動(dòng)的無(wú)形壓力。由于我國(guó)存在著幾千年的“青天文化”，群眾普遍有著樸素的期盼清官出現(xiàn)為民做主的愿望，這種愿望的積累便會(huì)成為對(duì)各地政府的一種社會(huì)呼聲，成為一種影響政府行動(dòng)的社會(huì)氛圍。在社會(huì)氛圍呼喚“清官”出現(xiàn)的環(huán)境下，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部便挺身而出，力圖以自身的行動(dòng)來(lái)契合民眾對(duì)“清官”的需求。從我國(guó)歷史來(lái)看，諸如包公、海瑞、于成龍、狄仁杰等清官也都面對(duì)群眾放過(guò)狠話，這些歷史榜樣使得一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)力圖模仿他們，通過(guò)放狠話的形式來(lái)滿足群眾對(duì)清官的期待。與歷史上的清官一樣，一些放狠話的地方領(lǐng)導(dǎo)在兌現(xiàn)狠話的過(guò)程中，既有模范遵紀(jì)守法的行為，也存在著與當(dāng)前法紀(jì)、制度相悖的做法，這相應(yīng)地引致了遵紀(jì)守法、為人民服務(wù)型的“狠話治理”，也誘發(fā)了擾亂正常秩序的“狠話治理”。

基層“狠話治理”的扭轉(zhuǎn)

健全集體決策制度，杜絕個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)違反決策制度私自推動(dòng)“狠話治理”。全國(guó)各地必須形成規(guī)范的集體決策制度，特別要明確對(duì)所有涉及群眾利益事項(xiàng)的決策，必須集體決策，凡是觸及群眾利益的事項(xiàng)若無(wú)集體決策依據(jù)，任何人都無(wú)權(quán)私自處理。這種集體決策制度，真正能將“以人民為中心”的社會(huì)主義行政管理原則落到實(shí)處，這應(yīng)該也必須成為我國(guó)各地政府的基本制度。只有這樣，才可以杜絕個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)以“清官”的形式私自推動(dòng)“狠話治理”。

健全地方政府內(nèi)部的干部監(jiān)督制度，尤其要建構(gòu)剛性的一把手行為約束制度。在某種程度上，“狠話治理”的泛濫源于地方政府中領(lǐng)導(dǎo)干部的行為失控，尤其是一把手的行為失控，這與缺乏本地政府內(nèi)部干部監(jiān)督制度不無(wú)關(guān)系。未來(lái)各個(gè)地方政府需要出臺(tái)規(guī)范內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部的制度，在該制度中，必須以明確列舉的形式確定各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部、尤其是一把手干部的行動(dòng)范圍與邊界，要求其在處理關(guān)涉群眾利益的活動(dòng)中，必須形成報(bào)批制度，凡是未經(jīng)本級(jí)政府班子報(bào)批的事項(xiàng)一律不具備合法性，不準(zhǔn)許其執(zhí)行與實(shí)施。

構(gòu)建地方政府制度與責(zé)任清單，厘清不同事項(xiàng)之間的關(guān)系，杜絕狠話事項(xiàng)擠占、損害其他事務(wù)的推進(jìn)。在制度有漏洞的前提下，領(lǐng)導(dǎo)的狠話才可能鉆空子去落實(shí)。要改變這種情況，就必須完善地方政府中的各類(lèi)制度，尤其要完善各項(xiàng)工作的責(zé)任清單制度，以標(biāo)準(zhǔn)化清單的形式列舉各項(xiàng)事務(wù)開(kāi)展的目標(biāo)、資源條件、人員基礎(chǔ)、物資保障、時(shí)間安排等，這樣才能夠厘清不同事項(xiàng)之間的關(guān)系，才能杜絕領(lǐng)導(dǎo)狠話所對(duì)應(yīng)的事項(xiàng)沖擊、代替、擠占其他類(lèi)事項(xiàng)的可能，才能將狠話所對(duì)應(yīng)的事項(xiàng)對(duì)其他事項(xiàng)的損害降到最低。

在干部晉升任用中將服務(wù)積極性、政績(jī)觀、紀(jì)律觀納入考察范圍。從實(shí)際情況來(lái)看，為人民服務(wù)的積極性、政績(jī)觀、紀(jì)律觀直接決定著領(lǐng)導(dǎo)干部采用何種類(lèi)型的“狠話治理”。若地方領(lǐng)導(dǎo)為人民服務(wù)的積極性高，政績(jī)觀與紀(jì)律觀端正且先進(jìn)，他們就會(huì)在遵紀(jì)守法的前提下盡可能為群眾多做好事，以最快的速度、最高的效率來(lái)推進(jìn)為人民服務(wù)的工作，在此過(guò)程中，即使放狠話，也是值得肯定的。但若領(lǐng)導(dǎo)干部的服務(wù)意識(shí)淡漠，政績(jī)觀與紀(jì)律觀異化，他們就會(huì)欺上瞞下。為了推廣遵紀(jì)守法、為人民服務(wù)的“狠話治理”，為了杜絕違法亂紀(jì)、欺上瞞下的“狠話治理”，未來(lái)在干部晉升中必須將服務(wù)積極性、政績(jī)觀、紀(jì)律觀納入考察范圍，以群眾評(píng)議、同事評(píng)議、下級(jí)評(píng)議、上級(jí)評(píng)議、第三方評(píng)議等方式來(lái)考察干部服務(wù)積極性、政績(jī)觀、紀(jì)律觀的現(xiàn)狀與發(fā)展前景。

在公務(wù)員選用中，必須強(qiáng)化紀(jì)律意識(shí)與服務(wù)責(zé)任意識(shí)。地方領(lǐng)導(dǎo)之所以能夠推動(dòng)“狠話治理”，這與其所轄的各類(lèi)公務(wù)員的無(wú)條件配合不無(wú)關(guān)系。若其下屬均為紀(jì)律意識(shí)強(qiáng)、本職服務(wù)意識(shí)優(yōu)先的公務(wù)員，則領(lǐng)導(dǎo)干部中斷其他工作推動(dòng)自己喜好的“狠話治理”便失去了實(shí)施者、推動(dòng)者、操作者，最終其狠話會(huì)流于形式，“狠話治理”會(huì)破產(chǎn)。這就提醒我們，未來(lái)在公務(wù)員選用中，必須在入口上就選擇那些紀(jì)律意識(shí)強(qiáng)、崗位服務(wù)責(zé)任意識(shí)超群的候選人進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，這樣就能做到“清領(lǐng)導(dǎo)側(cè)”，使得領(lǐng)導(dǎo)周?chē)狈o(jì)律意識(shí)、服務(wù)意識(shí)淡薄的干部不能作為自己的“腿”來(lái)實(shí)現(xiàn)狠話。在沒(méi)有了“腿”的前提下，地方領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)斷了放狠話的念頭，畢竟他們很難自己赤膊上陣來(lái)實(shí)現(xiàn)自己放的狠話。

在社會(huì)上大力推動(dòng)依法行政、科學(xué)行政教育與普及工作，擺脫前現(xiàn)代思維影響。當(dāng)前社會(huì)氛圍希冀出現(xiàn)“青天大老爺”的呼聲也促發(fā)了一些地方領(lǐng)導(dǎo)的“狠話治理”，雖然這些呼聲體現(xiàn)了群眾的淳樸愿望，但從政府治理現(xiàn)代化的角度來(lái)說(shuō)，這類(lèi)呼聲卻有礙于我國(guó)政府管理的進(jìn)步。因?yàn)檫@些呼聲本質(zhì)上屬于古代的“青天文化”的組成部分，它不以法治化、科學(xué)化為導(dǎo)向，而是追求個(gè)別事項(xiàng)的快速解決，哪怕這種事項(xiàng)的解決過(guò)程本身也可能違法違紀(jì)。若任由這類(lèi)事務(wù)的蔓延，政府管理會(huì)偏離法治化、科學(xué)化的軌道，最終成為封建性、人治性治理。就此而言，這種社會(huì)氛圍會(huì)誘發(fā)我國(guó)政府管理的倒退，有悖于國(guó)家治理現(xiàn)代化的訴求，是一種飲鴆止渴的做法。未來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，我們必須在全國(guó)通過(guò)各種途徑，比如新媒體、傳統(tǒng)媒體、學(xué)校、特別培訓(xùn)班等來(lái)對(duì)全國(guó)公民進(jìn)行依法行政、科學(xué)行政普及性教育，讓其懂得政府管理首先需要法治化、科學(xué)化，否則哪怕短期內(nèi)對(duì)人民群眾有益的活動(dòng)，最終都會(huì)成為實(shí)現(xiàn)群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的障礙。

（作者為南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院、中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心教授、博導(dǎo)）

【注：本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“基本公共服務(wù)均等化實(shí)施效度和實(shí)現(xiàn)程度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18JZD047）及中央高?；饒F(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)評(píng)價(jià)”（項(xiàng)目編號(hào)：63192401）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①應(yīng)松年：《基本建成法治政府的若干重要問(wèn)題》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第4期。

②尚虎平：《我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的總體性問(wèn)題與應(yīng)對(duì)策略》，《政治學(xué)研究》，2017年第4期。

責(zé)編/周小梨 美編/王夢(mèng)雅

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