摘 要:大城市在推動經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，不過由于大城市人口和經(jīng)濟活動聚集程度的提高，其發(fā)生安全風(fēng)險的概率也在增加。大城市安全風(fēng)險大多具有系統(tǒng)性、復(fù)合型、影響廣、危害大等特征。防控風(fēng)險，不僅是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要命題，也是提高城市治理水平的重要體現(xiàn)。因此，需要優(yōu)化城市規(guī)劃思路，加快智慧城市建設(shè)，加快推進流動人口市民化進程，做到未雨綢繆，減少大城市安全風(fēng)險造成的損害。
關(guān)鍵詞:大城市 風(fēng)險治理 智慧城市
【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A
城市作為人口和經(jīng)濟活動的聚集地，不僅擁有可以共享的基礎(chǔ)設(shè)施，而且還匯聚了各類人才，成為吸引產(chǎn)業(yè)集聚的“磁場”、知識創(chuàng)新和擴散的場所，在各國經(jīng)濟和社會發(fā)展中具有十分重要的地位。可以說，現(xiàn)代經(jīng)濟就是城市經(jīng)濟，國家的繁榮直接與城市的繁榮密切相關(guān)，有活力的城市已經(jīng)成為經(jīng)濟增長的發(fā)動機。
在信息化和經(jīng)濟全球化時代，大城市在促進社會交往和知識流動方面的優(yōu)勢不但沒有減弱，反而在持續(xù)增強。超級大城市不僅數(shù)量在增加，而且輻射的地域范圍也在不斷擴大。世界銀行在2009年發(fā)布的發(fā)展報告顯示，當時世界排名前100名的大城市的平均人口規(guī)模已經(jīng)是1900年時人口規(guī)模的10倍。許多大城市已成為國際人流、物流、信息流和資金流的關(guān)鍵節(jié)點，協(xié)調(diào)著全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展成為全球城市（Global City）。
我國正處在城市化水平快速提高的階段，以大城市為核心的城市群是推進我國城市化進程的主要空間載體。隨著人口和經(jīng)濟活動聚集程度的提高、分工水平的演進，大城市在規(guī)模擴大、效率提高的同時，城市社會經(jīng)濟系統(tǒng)的復(fù)雜性、不穩(wěn)定性與不確定性也逐漸增大，發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的概率不斷增加。大城市日益成為社會風(fēng)險產(chǎn)生或集中爆發(fā)的首選地，當代社會也呈現(xiàn)出“城市風(fēng)險化”和“風(fēng)險城市化”的趨勢?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出，要“提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風(fēng)險防控”。大城市精準識別和科學(xué)防范化解重大風(fēng)險挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，已經(jīng)成為“十四五”期間推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要課題。
大城市安全風(fēng)險的性質(zhì)與特征
風(fēng)險是一種不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀存在。在大城市里，人們每時每刻都面臨自然災(zāi)害、環(huán)境污染、病毒傳染、安全事故等風(fēng)險，也可能遇到失業(yè)、犯罪、社會騷亂等帶來的威脅。雖然風(fēng)險發(fā)生的時間具有高度不確定性，但人們可以通過強化風(fēng)險意識，認識風(fēng)險的性質(zhì)，把握風(fēng)險發(fā)生的規(guī)律，完善風(fēng)險防控機制，做到未雨綢繆，防范化解重大風(fēng)險，減少風(fēng)險造成的損害。
大城市安全風(fēng)險的性質(zhì)
大城市以“人口、生產(chǎn)工具、資本、享受和需求的集中”為基本特征，集聚是大城市的本質(zhì)屬性。城市正是由于人口和經(jīng)濟活動的高度聚集，形成了一種有別于鄉(xiāng)村的特性，這種特性被學(xué)者稱為“城市性”（Urbanism）。美國社會學(xué)家路易·沃思較早對“城市性”的含義進行了界定和描述，沃思認為城市由于人口規(guī)模大、人口密度高、人口異質(zhì)性強，帶來了空間的競爭，形成城市獨特的生產(chǎn)和生活方式。
按照社會學(xué)家騰尼斯（Tönnies）、埃米爾·涂爾干（Emile Durkheim）等人的觀點，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是一個“機械團結(jié)”社會，而城市社會則是一個“有機團結(jié)”社會。在一個“機械團結(jié)”的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會里，社會成員具有較強的同質(zhì)性，他們有共同的語言、風(fēng)俗和傳統(tǒng)，從事大體相似的職業(yè)和社會生產(chǎn)活動，具有共同的利益和目標，而且他們所生活的家庭、部族或村鎮(zhèn)是一個相對自給自足的社會，社會成員的絕大部分生活需要不依靠其他群體就能得到滿足；而“有機團結(jié)”的城市社會建立在異質(zhì)性社會成員高度分工的基礎(chǔ)上，每個人都按照社會的分工執(zhí)行某種特定的或?qū)ｉT化的職能，人們從事各種不同的職業(yè)，每個人都在一定程度上必須依賴其他人，社會從而成為一個有機統(tǒng)一體。
城市性是理解大城市安全風(fēng)險性質(zhì)和特征的根本。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會由于缺乏專業(yè)分工，生產(chǎn)效率低下，人們在自然災(zāi)害面前無能為力，往往會面臨食品短缺、瘟疫流行等風(fēng)險。而現(xiàn)代城市由于空間上的高度聚集和高度的社會分工，形成了復(fù)雜的巨型系統(tǒng)，在提高效率、創(chuàng)造財富的同時，也帶來了不穩(wěn)定性與不確定性，容易產(chǎn)生更多的系統(tǒng)性風(fēng)險。例如，在一個鄉(xiāng)村或小鎮(zhèn)生活的居民可以直接從井中或附近的河流中取水，他們也可以毫不費力地將水排回土壤。而大城市則由于人口聚集，水資源需求量遠遠超出當?shù)毓?yīng)量，因此不得不修建供水管道和自來水廠等供水系統(tǒng)，還需要建立復(fù)雜的排水系統(tǒng)。同樣，在食品供應(yīng)上也是如此。在小鎮(zhèn)上，附近的農(nóng)民可以直接將他們生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品送到集市上出售，然后換回自身需要的產(chǎn)品。而現(xiàn)代大城市的食品供應(yīng)則必須依賴汽車、火車、輪船、飛機等現(xiàn)代交通工具，其供應(yīng)鏈延伸到地球的每個角落。
城市規(guī)模越大，勞動分工水平越高，城市經(jīng)濟效率也越高，同時城市社會經(jīng)濟系統(tǒng)的復(fù)雜性和多樣性程度也就越高，城市發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的概率也會增加，防控風(fēng)險的任務(wù)也就越艱巨。
大城市安全風(fēng)險的特征
大城市的性質(zhì)決定了其風(fēng)險的類型和特征，概括起來，大城市安全風(fēng)險具有以下幾方面的顯著特征。
大城市的安全風(fēng)險大多是系統(tǒng)性風(fēng)險。大城市是一個包含自然、社會、經(jīng)濟等子系統(tǒng)的復(fù)雜巨系統(tǒng)。城市系統(tǒng)構(gòu)成要素復(fù)雜、多樣且易變，而且在高度分工的城市社會里，各個子系統(tǒng)之間相互依賴，社會生產(chǎn)系統(tǒng)中的任何一個子系統(tǒng)出現(xiàn)問題，都可能迅速波及整個系統(tǒng)，甚至導(dǎo)致整個系統(tǒng)癱瘓，出現(xiàn)城市危機。用一個比喻來形容，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會就像一個并聯(lián)電路系統(tǒng)，而現(xiàn)代城市社會則是一個串聯(lián)電路系統(tǒng)。在一個串聯(lián)電路系統(tǒng)里，只要一個開關(guān)斷開，整個電路就會停電。例如，1929—1933年資本主義的經(jīng)濟危機、2008年全球金融危機，就是金融系統(tǒng)出現(xiàn)的問題迅速波及到整個經(jīng)濟系統(tǒng)、從一個國家波及全球的體現(xiàn)。這樣的風(fēng)險和危機在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是難以想象的。再如，美國東部時間2003年8月14日下午4時許，美國紐約市曼哈頓首先發(fā)生大面積停電，底特律、克利夫蘭等美國東部大城市也受到影響。停電事故發(fā)生后，城市地鐵、電梯、火車、電車都停止了運行，交通系統(tǒng)完全癱瘓，大約5000萬人的生活受到影響，造成了嚴重的經(jīng)濟損失。由此可見，一個系統(tǒng)出現(xiàn)的風(fēng)險，會導(dǎo)致整個城市的系統(tǒng)受到影響，這正是城市系統(tǒng)性風(fēng)險的典型特征。
大城市的安全風(fēng)險大多是復(fù)合型風(fēng)險。大城市是人類改造自然最顯著的地方，是一個自然和社會復(fù)合的系統(tǒng)。大城市既會面臨海嘯、地震、暴雨等自然災(zāi)害，也會面臨危險化學(xué)品爆炸、火災(zāi)等突發(fā)安全事故，還會面臨新冠病毒傳染等公共衛(wèi)生事件。由于大城市一般是各國、各地區(qū)的政治中心和經(jīng)濟中心，金融危機、恐怖襲擊、游行示威、社會騷亂也更容易在大城市爆發(fā)。而且，大城市一旦發(fā)生風(fēng)險，往往會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。例如，新冠肺炎疫情發(fā)生后，許多國家出現(xiàn)經(jīng)濟衰退，進而導(dǎo)致失業(yè)率提升、犯罪活動增加，甚至引發(fā)社會騷亂。大城市的風(fēng)險往往是自然因素、社會經(jīng)濟因素等多種因素長期累積、相互疊加、綜合作用的結(jié)果，風(fēng)險發(fā)生后可能造成的影響也是多方面的，大多屬于綜合性的復(fù)合型風(fēng)險。
大城市的安全風(fēng)險大多是影響廣、危害大的風(fēng)險。大城市由于人口和產(chǎn)業(yè)密集，一旦發(fā)生自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)事故或公共衛(wèi)生突發(fā)事件，大多會造成嚴重的人員、財產(chǎn)損失以及很大的社會影響。例如，2012年北京“7·21”特大暴雨災(zāi)害造成數(shù)十人遇難；2015年深圳“12·20”山體滑坡事故造成33棟建筑物被掩埋或不同程度受損，多人遇難。尤其在當今時代，城市與城市之間交往密切，人員流動活躍，一旦發(fā)生公共衛(wèi)生事件等風(fēng)險，就會迅速而廣泛地傳播。同時，由于處于自媒體時代，各種捕風(fēng)捉影、空穴來風(fēng)的信息更容易傳播，易引發(fā)次生災(zāi)害和衍生災(zāi)害，危害程度加大。因此，在大城市發(fā)生的災(zāi)害或風(fēng)險，往往容易成為全國性事件。
大城市的安全風(fēng)險大多是非均衡分配的風(fēng)險。大城市是充滿活力與發(fā)展機會、令人興奮和向往的地方，但大城市也是社會分化程度較高的所在。大城市里有聳立的高樓、豪華的飯店，也有繁華的街道、豐富多彩的文化。但在大城市里，也會看到擁擠的住所、惡劣的環(huán)境、焦慮的群體。在當今世界各國的城市里，空間結(jié)構(gòu)主要是由資本力量所決定的，不僅就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療等公共產(chǎn)品與公共服務(wù)在空間配置上存在不均衡問題，城市居民在財富方面也存在不均等現(xiàn)象。城市風(fēng)險往往會逆向分配，與權(quán)力和財富成反比，即財富分配向上層社會聚集和傾斜，風(fēng)險則向下流動或被轉(zhuǎn)嫁至社會底層，城市里的受益群體與風(fēng)險承擔群體呈現(xiàn)不匹配的情形。抵御風(fēng)險能力低的群體，更容易遭受風(fēng)險的損害。
大城市安全風(fēng)險治理的主要思路
大城市的安全風(fēng)險是普遍存在的，每時每刻都有發(fā)生的可能性。防控風(fēng)險，是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要命題，是提高城市治理水平的重要體現(xiàn)。長期以來，幾乎所有城市都存在“重救輕防”的傾向，城市風(fēng)險管理注重風(fēng)險發(fā)生后的“處理”。實際上，風(fēng)險的形成、發(fā)生、發(fā)展都有一個持續(xù)和漸進的演化過程，即便是看似“突發(fā)”的事件，也并非真正“突然”而至，往往是有征兆可尋、有規(guī)律可循的。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新的信息技術(shù)的出現(xiàn)，人類具有了更先進的風(fēng)險識別和預(yù)防的技術(shù)手段。在新技術(shù)的支持下，世界范圍內(nèi)城市風(fēng)險的治理模式已經(jīng)從傳統(tǒng)注重事中事后抵御風(fēng)險沖擊轉(zhuǎn)變到注重事前識別和預(yù)防風(fēng)險。我國大城市要實現(xiàn)對風(fēng)險的全周期治理，除了繼續(xù)加強傳統(tǒng)的風(fēng)險管理之外，還應(yīng)根據(jù)當前我國大城市風(fēng)險的特征以及風(fēng)險防控的短板，重點從以下幾方面，進一步加強大城市風(fēng)險治理，打造安全城市。
按照“韌性城市”建設(shè)的新理念，優(yōu)化大城市規(guī)劃思路
城市規(guī)劃是城市風(fēng)險防控的第一關(guān)，可以扮演城市風(fēng)險防控“守門人”的角色。發(fā)達國家的一些大城市如日本東京，比較注重將風(fēng)險防控的目標納入城市發(fā)展總體規(guī)劃和各項專門規(guī)劃之中。我國大城市正處在迅速擴張的階段，需要堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，更有必要按照“韌性城市”（Resilient City）建設(shè)的新理念，優(yōu)化大城市規(guī)劃的思路。
這里所謂的“韌性”，根據(jù)聯(lián)合國減災(zāi)署的定義，指的是人類社會或自然系統(tǒng)在受到各種不利影響時，其基本結(jié)構(gòu)和功能能夠以及時有效的方式得以復(fù)原的能力。建設(shè)“韌性城市”，就是要使城市具有預(yù)防、回應(yīng)并從特定風(fēng)險中迅速復(fù)原的能力，同時將風(fēng)險或災(zāi)害損失降到最低，創(chuàng)造一個“適應(yīng)風(fēng)險或災(zāi)害”和“不怕風(fēng)險或災(zāi)害”的城市。這就要求我國大城市無論是用地和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，還是人口規(guī)劃，都要對海嘯、地震等自然災(zāi)害以及經(jīng)濟社會領(lǐng)域的風(fēng)險進行充分評估，對各類基礎(chǔ)設(shè)施和社會管理體系應(yīng)對各種不同災(zāi)害和突發(fā)事件時的承受能力、恢復(fù)速度和程度等進行測試。無論是城市供水與排水系統(tǒng)、交通運輸系統(tǒng)，還是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，規(guī)劃都要留有余地，以增強城市的韌性和靈活性。
以我國對大城市人口的規(guī)劃為例，過去我國許多大城市規(guī)劃部門總是傾向嚴格控制人口，來實現(xiàn)人口與城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的匹配，對人口的預(yù)測和規(guī)劃往往過于保守，結(jié)果城市實際人口規(guī)模大大超過城市預(yù)測和規(guī)劃的人口規(guī)模，就如同“準備了兩桌飯菜，卻來了三桌客人”，從而導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不堪重荷，城市韌性下降。實際上，對大城市人口的規(guī)劃，應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，不能一味地控制人口，而應(yīng)把城市人口預(yù)測和規(guī)劃的規(guī)模適當擴大一些，預(yù)留給未來人口增長的空間適當增加一些，這樣才能使城市更有余地和靈活性來應(yīng)對未來具有不確定性的挑戰(zhàn)和機遇，更有利于為人們創(chuàng)造一個舒適的人居環(huán)境。“新加坡規(guī)劃之父”劉太格先生認為，在進行城市的長期規(guī)劃時，膽子要更大一些，人口預(yù)測要盡量多一些。他形象地把規(guī)劃的范圍和規(guī)模比喻為一個飯碗，把人口比喻為飯。飯過多，再填壓就會導(dǎo)致過小的碗破損，如同城市基礎(chǔ)設(shè)施因承受不了人口的大幅增長而崩潰。相反，如果事先準備一只較大的碗，即使飯沒有盛滿也不會帶來太大影響，甚至還可以加湯加菜。也就是說，寬松的城市規(guī)劃在滿足人口規(guī)模擴張的同時還能增加額外的配套設(shè)施，提高人民居住的舒適度。
加快智慧城市建設(shè)，利用信息技術(shù)提高城市風(fēng)險防控能力
提高城市風(fēng)險防控能力，最難之處在于風(fēng)險防控部門能夠獲得及時有效的有關(guān)風(fēng)險的信息。如何利用大數(shù)據(jù)和人工智能等新一代信息技術(shù)，提高城市風(fēng)險防控部門準確預(yù)測和識別風(fēng)險的能力，優(yōu)化風(fēng)險治理的決策，已經(jīng)成為重要而迫切的現(xiàn)實需求。我國政府于2012年開始啟動較大規(guī)模的智慧城市試點建設(shè)，在2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中，又進一步將智慧城市建設(shè)作為推進新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。近年來，我國的智慧城市建設(shè)取得了顯著進展。我國大城市要抓住智慧城市建設(shè)的契機，大力發(fā)揮智慧城市在風(fēng)險和安全管理中的作用，結(jié)合大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)，在城市交通管理、治安管理、危險品運輸管理、疫情防控管理等諸多領(lǐng)域，實現(xiàn)智能技術(shù)與安全管理決策的結(jié)合，推動風(fēng)險防控決策由“經(jīng)驗管理”向“科學(xué)治理”轉(zhuǎn)變。
當然，利用信息技術(shù)提高風(fēng)險防控能力，也不限于風(fēng)險的識別和預(yù)防方面，還應(yīng)在城市風(fēng)險溝通、風(fēng)險信息公開和傳播等方面發(fā)揮作用。在城市風(fēng)險發(fā)生后，及時準確地發(fā)布風(fēng)險信息來減輕和化解社會心理壓力，并引導(dǎo)公眾正確地認知風(fēng)險，對于防止風(fēng)險擴散、控制風(fēng)險影響十分重要。從以往處理突發(fā)事件的經(jīng)驗來看，在事故發(fā)生之后，如果城市風(fēng)險防控部門或者政府媒體只是按部就班、被動地和延遲式地回應(yīng)公眾，很容易造成謠言散布，恐慌情緒蔓延，擴大事故的不利影響。在新媒體時代，政府要利用智慧城市建設(shè)的成果，在明晰政府保密權(quán)與公眾知情權(quán)邊界的基礎(chǔ)上，掌握輿情傳播渠道，做到風(fēng)險信息快速發(fā)布、即時共享，加強風(fēng)險溝通，防止風(fēng)險危害擴大化。
加快推進流動人口市民化進程，消除風(fēng)險產(chǎn)生的社會隱患
城市風(fēng)險既有自然的災(zāi)害或災(zāi)難，也有人為產(chǎn)生的經(jīng)濟社會危機。應(yīng)對城市風(fēng)險，有些主要靠技術(shù)進步，有些則主要靠社會治理創(chuàng)新。目前，由于人類技術(shù)的進步，世界各地的大城市對自然災(zāi)害的防控能力越來越強，但在資本的驅(qū)動下，大城市經(jīng)濟系統(tǒng)和社會秩序不穩(wěn)定的問題日益突出，城市風(fēng)險越來越多地來源于社會經(jīng)濟因素。即便是城市面臨的環(huán)境風(fēng)險，表面上看是人與自然關(guān)系的不和諧，但背后的實質(zhì)還是人與人關(guān)系的不和諧造成的。
改革開放以來，我國城市化進程加快，許多農(nóng)業(yè)勞動力從農(nóng)村進入城市務(wù)工經(jīng)商，實現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)變，但由于受戶籍制度等一系列城鄉(xiāng)分割體制的限制，他們并沒有實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)換，未能真正融入城鎮(zhèn)社會，實現(xiàn)市民化，而是長期處在“流而未遷”的狀態(tài)。這些流動人口被排斥在城市正規(guī)組織和社會保障體系之外，許多人成為既“融不進城市”又“不愿意回農(nóng)村”的弱勢群體。他們是城市風(fēng)險的主要承擔者，也很可能成為社會不穩(wěn)定因素，成為產(chǎn)生風(fēng)險的主要社會隱患。我國在城市風(fēng)險治理中，要充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，將推動人的全面發(fā)展、保障人民的福利和幸福作為城市發(fā)展的核心，貫徹落實“共享發(fā)展”的新發(fā)展理念，通過戶籍制度改革，加快推進流動人口市民化進程，讓廣大流動人口最大限度地分享經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的成果，努力消除城市中的社會排斥、社會區(qū)隔，促進社會融合，創(chuàng)建一個機會公平、結(jié)果公正的城市生存發(fā)展共同體，使城市變成“為人民而不是為利潤的城市”，這是防控城市各類社會風(fēng)險的治本之策。
【本文作者為武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授、武漢大學(xué)兩型社會研究院院長】
參考文獻
[1]The World Bank: World development report: 1999/2000: Entering the 21st century, Oxford University Press, 2000，PP125-138.
[2]世界銀行：《2009年世界發(fā)展報告：重塑世界經(jīng)濟地理》，北京：清華大學(xué)出版社，2009年。
[3][美]愛德華·格萊澤著、劉潤泉譯：《城市的勝利》，上海：上海社會科學(xué)院出版社，2012年。
[4]Wirth Louis: Urbanism as a way of life, American Journal of Sociology, 1938, Vol.44, No.1, PP3-24.
[5][法]埃米爾·涂爾干著、渠東譯：《社會分工論》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2000年。
責(zé)編：臧雪文
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。