摘 要:中國共產(chǎn)黨成立一百年來，領導人民在國家治理現(xiàn)代化的道路上不斷求索，形成了一系列國家治理現(xiàn)代化的中國方案、中國智慧和中國經(jīng)驗。作為國家治理現(xiàn)代化的基本目標導向的高效能治理，以中國特色社會主義制度為基礎，以強大的國家（治理）能力為保障，必然會在“十四五”時期引領我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得更突出的成就，為“中國之治”奠定更有力的支撐。

關鍵詞:國家治理 現(xiàn)代化 高效能治理

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

中國共產(chǎn)黨成立一百年來，尤其是新中國成立七十多年來，中國共產(chǎn)黨領導人民在國家治理現(xiàn)代化的道路上不斷求索，積累了豐富經(jīng)驗，取得了重大成果，開創(chuàng)了“中國之治”，實現(xiàn)了政通人和、經(jīng)濟發(fā)展、社會安定、民族團結(jié)，并形成了一系列國家治理現(xiàn)代化的中國方案、中國智慧和中國經(jīng)驗，這與世界上一些國家和地區(qū)不斷出現(xiàn)亂局對照鮮明。作為國家治理現(xiàn)代化的基本目標導向，高效能治理是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，彰顯了國家治理現(xiàn)代化的中國方案、中國智慧和中國經(jīng)驗的鮮明特征與顯著優(yōu)勢。

理論溯源：治理的效能標準為何重要

如何衡量國家或政府的好壞與治理質(zhì)量的高低？這是公共治理領域的一個重大理論與實踐課題，也是一個自古以來爭論不休且尚未真正解決的難題。歷史上有各種描述“良好治理”或“善治”的術語，從古代柏拉圖的“理想國”、孔子的“大同”“小康”以及后來的“治世”“盛世”，到近代托馬斯·莫爾的“烏托邦”和弗朗西斯·培根的“新大西島”，再到現(xiàn)當代的“好國家”“好政府”“善治”等。

效率、效能（有效性）、績效是管理或治理的一個基本價值標準，貫穿于公共管理或公共治理理論與實踐發(fā)展的始終。傳統(tǒng)公共行政學主張以效率原則作為行政管理的最高標準。在公共行政學的倡導者們看來，行政管理追求的目標就是行政效率，通過對行政現(xiàn)象的研究，可以推出行政管理的若干基本原則，如統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)控制、功能部門化等，這些原則為有效的行政管理提供準則，而其中最重要的就是效率標準，即以最小的投入獲得最大的效果，所有的管理原則都可以概括或歸結(jié)為“效率標準”。傳統(tǒng)公共行政學因過分推崇效率標準、忽視公平等標準而受到后起學派包括“新公共行政學派”在內(nèi)的學者們的廣泛批評。但西方以“新公共管理”定向的政府改革被人們描述為一場追求“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness，即節(jié)約、效率和效益）的管理主義運動，它又在某種程度上回歸到公共行政學注重效率的傳統(tǒng)，實現(xiàn)了研究焦點由機構(gòu)、過程和程序向項目、結(jié)果和績效的轉(zhuǎn)移，促使績效評估或績效管理成為當代公共管理學的一個核心主題，而“改進公共服務質(zhì)量和提高公共部門績效成為當代公共管理改革的一項根本任務”（馬克·霍哲）。

在當代，效能或有效性成為衡量全球公共治理尤其是國家或政府治理質(zhì)量與水平的一個基本尺度，這與人們對國家或政府在經(jīng)濟社會中的作用的反思密切相關。在相當長的一段時間里，西方新自由主義推崇市場機制而貶低甚至否認政府或國家作用，這在美國里根總統(tǒng)和英國撒切爾夫人執(zhí)政時期表現(xiàn)得淋漓盡致，里根甚至在首次總統(tǒng)就職演說中宣稱“政府不是解決問題的辦法而是問題本身”。世界銀行《1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府》開篇指出，隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，政府的作用越來越成為人們關注的焦點。該報告還提出了“高效的政府”概念——指的是具有較高組織效能、效率、適應性以及創(chuàng)新能力的政府，并提出高效的政府對于物品和服務的供給以及規(guī)則和制度的制定實施至關重要，市場的繁榮、人們的健康和幸福也依賴于這種政府。[1]《聯(lián)合國千年發(fā)展目標》以及《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》也號召各國政府通過自身職能的履行，特別是通過治理改革，提升機構(gòu)能力，有效制定和實施公共政策來實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，滿足公眾日益增長的公共服務需求。

國家或政府能力、治理有效性以及善治成為當代社會科學尤其是政治學和公共管理學的流行話語。例如，在政治學領域，塞繆爾·亨廷頓（Samuel P. Huntington）在《變化社會中的政治秩序》一書中指出：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。有的國家政通人和，具有合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性，另一些國家在政治上則缺乏這些素質(zhì)；這兩類國家之間差異比民主國家和獨裁國家的差異更大。”[2]顯然，亨廷頓試圖超越國家或政府分類的傳統(tǒng)觀點，提出政府有效性概念并強調(diào)了有效政府與無效政府劃分的重要意義。

亨廷頓的學生弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）在許多著作中也論及治理有效性、善治標準以及政治秩序和國家能力問題。例如，他在《什么是治理》一文中專門討論了如何衡量治理有效性或“善治”（良好的治理）的標準問題，提出了四個方面的評價尺度：程序衡量（procedural measures）——官員的行為符合既定的規(guī)則；能力衡量（capacity measures）——國家汲取社會資源的能力；產(chǎn)出衡量（output measures）——國家治理所顯現(xiàn)的效果；官僚機構(gòu)自主性衡量（measures of bureaucratic autonomy）——政府機構(gòu)獨立、自主、靈活執(zhí)行政策的程度。[3]在他看來，政治秩序發(fā)展有三大結(jié)構(gòu)要素：有效統(tǒng)治（國家能力）、法治和問責制（《政治秩序的起源》）。新冠肺炎疫情發(fā)生后，他分析了各國尤其是中美應對疫情的不同做法與結(jié)果，認為應對疫情表現(xiàn)好壞的關鍵不在于政體類型，而在于國家能力、社會信任和領導能力，而這正是中國成功而美國失敗的原因所在（《大流行病與政治秩序：國家不可或缺》）。

近二三十年來，“治理質(zhì)量”（“政府質(zhì)量”）或“善治”的研究與評價成為全球性的熱門話題。哈佛大學內(nèi)部沖突項目原主任羅伯特·羅特伯格（Robert Rotberg）認為，善治已經(jīng)成為除教育、醫(yī)療、就業(yè)之外公眾最關心的問題，我們需要一個有效的方法來衡量善治的結(jié)果。哥本哈根氣候共識中心主任比約恩·隆伯格（Bjorn Lomborg）認為，善治是民眾所希望看到的結(jié)果，但是如何達到真正的善治是所有國家都需要面對的問題，現(xiàn)在評估一個國家的治理成效比幫助其解決問題更關鍵。[4]不同的機構(gòu)及學者開發(fā)出形形色色的衡量國家或政府好壞與治理質(zhì)量高低的指數(shù)或指標體系，如世界銀行的全球治理指數(shù)、世界銀行的營商環(huán)境指數(shù)、哈佛大學的政府質(zhì)量指標、世界正義工程的法治指數(shù)、西蒙-安霍爾特研究團隊的“好國家指數(shù)”、美國《外交政策》雙月刊和美國和平基金會共同編制的“失敗國家指數(shù)”等。在我國，也有各種各樣的政府治理指數(shù)或政府績效評估以及國家治理指標體系的建構(gòu)及其應用，公共部門或政府績效管理已成長為公共管理學科中一個重要的主題或分支領域。

高效能治理在國家治理現(xiàn)代化中的獨特規(guī)定性

黨的十九屆四中全會強調(diào)“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。2020年5月22日，習近平總書記在參加內(nèi)蒙古代表團審議時提出了“高效能治理”的命題，彰顯了在推進國家治理現(xiàn)代化進程中以高效能治理推動高質(zhì)量發(fā)展的重要性?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》則將“國家治理效能得到新提升”確定為“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標之一。

如何理解“高效能治理”？一般來說，“高效能”可以被界定為獲得好的結(jié)果或取得成功，因而實現(xiàn)高效能治理的國家或政府可以被稱為“成功國家”或“有效政府”，也可以說是達成了“善治”。 換句話說，“高效能治理”應該是一個以結(jié)果為導向的綜合評價標準，既包括效率、節(jié)約、效益等價值尺度，也包括民主、公平、正義和回應性等價值尺度，超越了公共管理學上所謂的“管理主義”和“民主主義”之爭。燕繼榮認為，強調(diào)高效能治理，就是要看治理的有效性，看制度完善不完善，是否能夠切實解決治理中遇到的問題和麻煩；就是要在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，切實發(fā)揮好中國特色社會主義制度優(yōu)勢，讓治理既能適應國家長治久安的需要，又能滿足人民群眾對美好生活的向往。[5]

作為國家治理現(xiàn)代化目標指向的高效能治理具有一系列獨特規(guī)定性。首先，高效能治理具有深厚的歷史根源和現(xiàn)實基礎。習近平總書記指出，“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果”。把高效能治理作為國家治理現(xiàn)代化的目標定位之一，是扎根中國歷史文化傳統(tǒng)，吸取古今中外治亂興衰的經(jīng)驗教訓，適應中國轉(zhuǎn)型發(fā)展、治理現(xiàn)代化現(xiàn)實需要以及全球趨勢的合理選擇；并經(jīng)歷了實踐檢驗，具有顯著優(yōu)勢，充滿生機活力。

其次，高效能治理凸顯“以人民為中心”的公共價值取向。以人民為中心，始終把人民群眾的利益擺在至高無上的地位，謀民生之利、解民生之憂，把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為政府改革的“試金石”，把人民群眾的支持與擁護作為政府辦實事、解難題的“發(fā)動機”，不斷增進人民福祉，維護社會公平正義，促進社會全面進步和人的全面發(fā)展，是以習近平同志為核心的黨中央的鮮明執(zhí)政品格，也是高效能治理的必然要求和價值選擇。

第三，高效能治理以中國特色社會主義制度作為基礎。習近平總書記指出，“我們治國理政的本根，就是中國共產(chǎn)黨領導和社會主義制度”。作為黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，中國特色社會主義制度是我國國家治理一切工作和活動開展的依據(jù)，要實現(xiàn)高效能治理，必須不斷堅持和完善中國特色社會主義制度。

最后，高效能治理以強大的國家（治理）能力為保障。制度優(yōu)勢能否轉(zhuǎn)化為治理效能的關鍵在于治理能力尤其是制度和政策執(zhí)行力。新中國成立七十多年來，特別是黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在抓落實、促成效方面取得了巨大成就，強大的國家動員能力、高效的政策執(zhí)行力以及能夠最大限度整合資源、集聚最大公約數(shù)、形成最大同心圓的凝聚力、戰(zhàn)斗力和行動力，已經(jīng)成為“中國之治”的顯著優(yōu)勢，為中國經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅實基礎。

“十四五”時期要提升國家治理的整體效能

面對“國家治理效能得到新提升”的新發(fā)展階段目標任務，必須下大力氣加快國家治理現(xiàn)代化步伐，提升國家治理的整體效能。

一是夯實國家治理的制度基礎。加強制度建設，推進制度創(chuàng)新，在堅持黨的全面領導制度的同時，完善中國特色社會主義制度體系，夯實國家治理及公共治理的制度基礎，這是把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的前提條件。例如，在政府管理領域，要深化行政體制改革以及經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等管理領域的體制機制改革，完善國家行政體系，優(yōu)化政府的組織結(jié)構(gòu)與職責體系，創(chuàng)新行政管理方式，擴大人民有序政治參與，保障人民的監(jiān)督權(quán)，建設人民滿意的服務型政府。

二是強化制度和政策執(zhí)行力。習近平總書記反復強調(diào)“制度的生命力在于執(zhí)行”，“一分部署，九分落實”，“狠抓落實”等等。對此，必須以解決制度和政策執(zhí)行中的問題為導向，從執(zhí)行主體能力強化、執(zhí)行體制機制改革、執(zhí)行過程環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)、執(zhí)行工具或技術改進等方面入手，消除影響制度和政策有效執(zhí)行的體制性、機制性障礙，打通制度和政策執(zhí)行的“最后一公里”。與此同時，優(yōu)化制度和政策執(zhí)行的監(jiān)督機制，加大制度和政策執(zhí)行的檢查力度，切實督促領導干部提升制度和政策執(zhí)行力。

三是著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項。新冠肺炎疫情防控彰顯了中國特色社會主義制度和國家治理體系的強大優(yōu)越性；但同時也暴露出國家治理體系和治理能力的一些短板、漏洞、弱項，以及體制機制方面存在的不足。必須認真分析和總結(jié)這次 “大考”的經(jīng)驗教訓，著力固根基、揚優(yōu)勢，加快補齊治理體系的短板弱項，提升國家治理能力和治理效能。

四是改進治理方式。以“五治”（政治引領、法治保障、德治教化、自治強基、智治支撐）推進國家治理方式現(xiàn)代化[6]；加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理；始終堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一；實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化。

我國已開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，面對新形勢新任務，我們必須積極響應習近平總書記的號召，既要立足當前，又要放眼長遠，讓制度體系更加成熟更加定型，治理能力和治理效能顯著提升，并有針對性部署對高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策，以高效能治理引領高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活，為“中國之治”奠定更有力的支撐。

【本文作者為廈門大學公共事務學院教授，教育部長江學者特聘教授；本文系國家社會科學基金重大項目“強化制度執(zhí)行力研究”（項目編號：20ZDA108）的階段性成果】

注釋

[1]世界銀行：《1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1997年版，第1頁。

[2][美]塞繆爾·P·亨廷頓著，王冠華等譯：《變化社會中的政治秩序》，上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989年版，第1頁。

[3]邵梓捷：《福山的新聲音：什么是治理？》，《中國青年報》，2013年12月23日，第2版。

[4]趙琪：《為避免國家治理落入盲目的陷阱各國治理改革要力求切實可行》，中國社會科學網(wǎng)，http://www.cssn.cn/bk/bkpd_qklm/bkpd_bkwz/201507/t20150731_2102981.shtml， 2015年7月6日更新。

[5]《以高效能治理推動高質(zhì)量發(fā)展》，中國政府法制信息網(wǎng)，http://www.chinalaw.gov.cn/news/content/2020-06/10/438_3250448.html ，2020年6月10日更新 。

[6]陳一新：《“五治”是推進國家治理現(xiàn)代化的基本方式》，《求是》，2020年第3 期，第25—32頁。

責編：羅 婷

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