【摘要】從第七次人口普查數(shù)據(jù)可以看出中國人口發(fā)展的基本趨勢大體已定，主要表現(xiàn)在生育水平提升乏力，將長期在低位徘徊；人口增長減速，即將進(jìn)入人口負(fù)增長時代；老齡化快速發(fā)展，即將進(jìn)入中度老齡化社會；勞動力供給下降，人口紅利接近尾聲。我們要認(rèn)清形勢，積極作為，在確定性中爭取最好可能性。對此，建議進(jìn)一步放開生育限制，消除生育障礙，營造有利于生育的社會環(huán)境；積極推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，強化創(chuàng)新驅(qū)動，提高增長質(zhì)量；盡快漸進(jìn)式延遲退休年齡，提高勞動參與率，減緩勞動力供給下降趨勢；繼續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老金改革和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，出臺長期護理保險制度，完善基本養(yǎng)老保障。

【關(guān)鍵詞】生育水平  人口負(fù)增長  人口老齡化  人口紅利    

【中圖分類號】C91    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2021年5月11日，國新辦舉行第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)結(jié)果發(fā)布會，公布了普查主要數(shù)據(jù)結(jié)果。這次普查是在世界不確定性日益增加的情況下開展的，對于準(zhǔn)確了解我國當(dāng)前人口狀況和未來發(fā)展形勢具有十分重要的意義。從普查數(shù)據(jù)來看，中國人口發(fā)展已經(jīng)表現(xiàn)出一些明顯的趨勢，且短期內(nèi)難以改變，具有相對較強的確定性。

中國人口發(fā)展的基本趨勢

一是生育水平提升乏力，將長期在低位徘徊。雖然中國近年來生育政策已經(jīng)大為放松，但是生育水平提升卻十分有限，甚至已經(jīng)出現(xiàn)了再次下滑的勢頭。盡管近年來對中國生育率的具體水平存在一些爭議，但幾乎一致認(rèn)為中國生育率已經(jīng)降低到較低水平。實際上，中國生育水平在20世紀(jì)90年代初期已經(jīng)下降至更替水平以下。有研究發(fā)現(xiàn)在全面放開二孩政策前中國的總和生育率在1.5左右，全面二孩政策在一定程度上釋放了部分前期累積的生育意愿，生育水平在2016、2017年有所回升，但近兩年又轉(zhuǎn)而下降，根據(jù)普查結(jié)果，2020年我國出生人口約1200萬，總和生育率下降至1.3，進(jìn)入極低生育水平。

普查數(shù)據(jù)顯示全面二孩政策有一定的效果，但無法長期有效提升生育水平。生育水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政策允許生育的孩子數(shù)，反映出生育的主要影響因素已經(jīng)不再是人口政策的約束，而是背后的生育意愿轉(zhuǎn)變和社會經(jīng)濟條件制約。近年來，中國生育意愿已經(jīng)下降到較低水平。2017年全國生育狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，育齡婦女平均理想子女?dāng)?shù)和打算生育子女?dāng)?shù)分別為1.96 和1.75 個。在生育意愿下降的基礎(chǔ)上，由于生育成本過高等因素的影響，還導(dǎo)致部分育齡夫婦未能按照意愿生育，即出現(xiàn)了“想生而不敢生”的狀態(tài)。這些因素包括：高結(jié)婚成本嚴(yán)重透支家庭收入，對生育決策和家庭生命周期產(chǎn)生嚴(yán)重影響；女性就業(yè)壓力和托幼資源嚴(yán)重不足加大了家庭生育成本；教育資源配置不均增加了孩子的教育成本；養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重要求家庭加大養(yǎng)老資源分配份額等等。顯然，無論是生育意愿的改變，還是生育障礙的消除，都非短期能夠奏效，低生育水平態(tài)勢將在較長時期內(nèi)延續(xù)。

二是人口增速減緩，即將進(jìn)入人口負(fù)增長時代。普查數(shù)據(jù)顯示，2020年全國人口與2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)相比，年平均增長率為0.53%，比2000年到2010年的年平均增長率0.57%下降0.04個百分點，表明中國人口雖然保持增長，但正處于減速通道之中。實際上這從近幾十年人口自然增長率不斷下降中已現(xiàn)端倪。我國人口自然增長率已經(jīng)從20世紀(jì)80年代末期的15‰以上一路下滑至2019年3.34‰，已經(jīng)預(yù)示著總?cè)丝谙蜇?fù)增長邁進(jìn)的基本趨勢。根據(jù)預(yù)測，在總和生育率為1.3的條件下，中國總?cè)丝谝?guī)模將在2024年左右開始負(fù)增長，并且在可預(yù)見的將來，中國人口負(fù)增長趨勢難以逆轉(zhuǎn)。

人口負(fù)增長是中國人口發(fā)展的一個新階段。雖然人口負(fù)增長不是洪水猛獸，但毫無疑問，將帶來一系列變化，甚至潛藏一系列風(fēng)險。學(xué)者陸杰華認(rèn)為，人口負(fù)增長不僅會對社會經(jīng)濟產(chǎn)生影響，也會對文化、科技、地緣政治等方面產(chǎn)生影響，可能會對人口發(fā)展戰(zhàn)略、國家安全與社會穩(wěn)定、社會保障體系等產(chǎn)生沖擊。由于生育率難以在短期內(nèi)實現(xiàn)大幅度提升，人口負(fù)增長的慣性將長期延續(xù)。

三是老齡化快速發(fā)展，中國即將進(jìn)入中度老齡化社會，并將快速向重度老齡化社會和極度老齡化社會邁進(jìn)。人口老齡化是中國人口發(fā)展的顯著特征。根據(jù)普查結(jié)果，2020年我國60歲及以上人口為26402萬人，占18.70%，其中，65歲及以上人口為19064萬人，占13.50%。人口老齡化速度明顯加快，2010年—2020年，60歲及以上人口比重上升了5.44個百分點，65歲及以上人口上升了4.63個百分點。與上個十年相比，上升幅度分別提高了2.51和2.72個百分點。根據(jù)預(yù)測，在總和生育率保持1.3的情況下，中國最晚將在2022年進(jìn)入中度老齡化（65歲及以上人口比例大于14%），2033年左右進(jìn)入重度老齡化（65歲及以上人口比例大于21%），2045年以前進(jìn)入極度老齡化（65歲及以上人口比例大于28%）。

人口老齡化將對中國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，對經(jīng)濟增長、社會治理、社會保障和社會服務(wù)等多方面帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，尤其是會直接導(dǎo)致社會保障支出和養(yǎng)老服務(wù)需求快速增長，需要特別加以關(guān)注。

四是勞動力供給下降，人口紅利接近尾聲。七普數(shù)據(jù)顯示，與2010年相比，16至59歲勞動年齡人口減少4000多萬人。勞動年齡人口減少將引起勞動力供給下降，人口紅利由盛轉(zhuǎn)衰。實際上，我國從2017年開始勞動力已經(jīng)下降，影響已經(jīng)開始顯現(xiàn)。根據(jù)預(yù)測，在可預(yù)見的未來，勞動年齡人口下降態(tài)勢將不可逆轉(zhuǎn)，勞動年齡人口規(guī)模將持續(xù)萎縮。根據(jù)預(yù)測，到2035年，15-59歲勞動年齡人口將下降至8億以下，15-64歲勞動年齡人口將下降至9億以下。

人口紅利被認(rèn)為是中國經(jīng)濟騰飛的重要原因，有研究認(rèn)為20世紀(jì)70年代末以來中國通過改革開放達(dá)到的高速增長成就，得益于人口紅利。近年來，隨著勞動力年齡人口負(fù)增長和勞動力負(fù)增長相繼到來，人口紅利正處于下降通道，并將在大約10年后退出人口紅利期。顯然，隨著人口紅利期即將終結(jié)，中國原有勞動力低成本優(yōu)勢不再，依賴于充足的勞動力而形成的比較優(yōu)勢也將慢慢喪失，實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，尋找新的增長源成為重要任務(wù)。

綜合來看，在可預(yù)見的未來，中國人口發(fā)展的基本趨勢已經(jīng)確定，將長期保持低生育水平、人口老齡化快速發(fā)展趨勢和勞動力供給下降趨勢，并即將進(jìn)入中度老齡化社會，在2025年以前進(jìn)入人口負(fù)增長階段，在2035年以前退出人口紅利期并進(jìn)入重度老齡化社會。中國人口發(fā)展的這些基本趨勢預(yù)示著，中國未來將面臨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的艱巨任務(wù)，同時將迎來養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老需求的快速增長。

適應(yīng)人口形勢變化的相關(guān)政策建議

需要指出的是，確定性是相對的，不確定性是絕對的。在中國人口發(fā)展基本趨勢已經(jīng)確定的條件下，我們并非毫無作為，相反要認(rèn)清形勢，積極作為，在確定性中爭取最好可能性。爭取最好可能性有兩重含義：一是對有可能改善的趨勢，積極作為，爭取更好方向；二是認(rèn)清基本趨勢，適應(yīng)形勢變化，建設(shè)與之相適應(yīng)的社會經(jīng)濟政策體系。從這個思路出發(fā)，未來可以考慮的主要政策選擇包括：

第一，放開生育限制，消除生育障礙，營造有利于生育的社會環(huán)境。中國近年來不斷調(diào)整完善生育政策，取得了一定的效果，但從普查所反映的出生人口大幅下降可以看出，全面二孩政策不能實現(xiàn)生育水平有效提升，出生人口繼續(xù)下降已成定局，進(jìn)一步放開生育限制的時機已經(jīng)來臨。進(jìn)一步放開生育限制并不會從根本上改變中國低生育水平的現(xiàn)實，人口發(fā)展的基本形勢不會因此發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，人口負(fù)增長仍然會到來，人口老齡化將繼續(xù)，但總體上有利于延緩人口負(fù)增長進(jìn)程，緩解人口老齡化趨勢，并增加群眾選擇權(quán)，降低政策實施和社會管理成本。

為此，必須盡快樹立促進(jìn)生育政策導(dǎo)向。目前的全面二孩政策從根本上仍然是限制生育的思路，力圖鼓勵人們在一定約束條件下多生育，同時存在“限制”和“促進(jìn)”兩種政策導(dǎo)向，有政策內(nèi)在的矛盾性，容易讓人們分不清政策到底是限制生育還是促進(jìn)生育。因此，進(jìn)一步放開生育限制，給民眾一個明確的促進(jìn)生育的政策導(dǎo)向，是當(dāng)前應(yīng)對生育率持續(xù)下滑的必要選擇。與此同時，與進(jìn)一步放開生育限制相適應(yīng)，應(yīng)系統(tǒng)清理當(dāng)前法律法規(guī)和政策措施中不符合促進(jìn)生育政策導(dǎo)向的規(guī)定，避免向民眾傳遞錯誤的政策信號。

在此基礎(chǔ)上，還需要繼續(xù)完善相關(guān)社會經(jīng)濟政策，消除生育障礙，營造有利于生育的社會環(huán)境。政策應(yīng)該從全生命周期的視角，抓住婚戀、生育、幼兒撫育、兒童教育等重點環(huán)節(jié)，從稅收、社會保障、勞動權(quán)益保護、公共服務(wù)支持、社會服務(wù)發(fā)展等多方著手，消除影響家庭成長和生育的痛點，切實減小生育養(yǎng)育成本。

如在婚戀環(huán)節(jié)，要將青年婚戀問題作為青年工作的一項重要內(nèi)容，加強青年婚介服務(wù)，促進(jìn)適齡青年的婚姻匹配；要完善住房保障制度，多途徑滿足青年及新家庭的住房需求，進(jìn)一步完善住房保障體系，要重點保障青年及新成長家庭的住房需求。在生育環(huán)節(jié)，要完善婚育相關(guān)假期制度，推動家庭工作平衡，適當(dāng)延長產(chǎn)假，設(shè)立育兒假，保障育兒假期間享受最低工資標(biāo)準(zhǔn)和社會保險待遇；要依法保障婦女就業(yè)權(quán)益，改善婦女就業(yè)環(huán)境。在養(yǎng)育環(huán)節(jié)，要合理配置社會服務(wù)資源，大力發(fā)展社會服務(wù)業(yè)，改善兒童照料服務(wù)供給；要加強醫(yī)療衛(wèi)生、托幼等方面的公共資源配置。在教育環(huán)節(jié)，要進(jìn)一步深化教育制度改革，切實減輕家庭教育負(fù)擔(dān)。要讓3-6歲兒童獲得公共教育服務(wù)；大力促進(jìn)教育公平，推動義務(wù)教育均等化發(fā)展，減少家庭因各類變相擇校而產(chǎn)生的高昂教育成本，等等。

第二，積極推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，強化創(chuàng)新驅(qū)動，提高增長質(zhì)量。中國自進(jìn)入經(jīng)濟新常態(tài)以來，已經(jīng)加快了推進(jìn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的步伐。黨的十九大報告明確指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關(guān)口的迫切要求和中國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。要適應(yīng)人口負(fù)增長和人口紅利逐漸消失的人口發(fā)展形勢，適應(yīng)勞動力供給形勢的變化，中國經(jīng)濟的增長方式必須發(fā)生深刻變革，應(yīng)從要素積累的增長模式轉(zhuǎn)向以改善經(jīng)濟效率為主的經(jīng)濟增長方式，提高經(jīng)濟增長質(zhì)量。

為此，一方面必須以創(chuàng)新為驅(qū)動力，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來”。要盡快掃清制約創(chuàng)新動力和創(chuàng)新能力發(fā)展的障礙，形成有利于推動創(chuàng)新和增強創(chuàng)新能力的環(huán)境，向創(chuàng)新要生產(chǎn)力，用創(chuàng)新尋找新的增長源泉。要在科研管理、稅收政策、經(jīng)濟激勵等多方面向有利于發(fā)揮人才創(chuàng)新作用的方向改革，推動創(chuàng)新發(fā)展。要大力發(fā)展以人工智能、量子通信等為代表的新一代高新技術(shù)發(fā)展，以新技術(shù)、新業(yè)態(tài)推動新經(jīng)濟的發(fā)展。另一方面，必須以提高勞動者素質(zhì)為核心，提高勞動生產(chǎn)率。經(jīng)濟增長要從依賴勞動力數(shù)量投入轉(zhuǎn)向更多依賴于勞動者素質(zhì)提高。適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)升級需要，要加大對教育和培訓(xùn)的投入力度，不斷提高勞動者素質(zhì)。要通過改善教育公平、提高教育質(zhì)量、增強培訓(xùn)的針對性等措施，提高勞動者教育水平和勞動技能，以質(zhì)量替代數(shù)量，以人才紅利替代人口紅利，為經(jīng)濟增長提供長久支撐。當(dāng)然，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級過程中，勞動力市場的波動將更為頻繁，必須通過加強勞動力市場建設(shè)和社會保障制度建設(shè)等措施應(yīng)對結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的就業(yè)沖擊。

第三，盡快漸進(jìn)式延遲退休年齡，提高勞動參與率，減緩勞動力供給下降趨勢。盡管當(dāng)前關(guān)于延遲退休年齡還有爭議，但實際上延遲退休年齡必要性正在增加，黨的十九屆五中全會已經(jīng)明確提出，實施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡。當(dāng)前，應(yīng)盡快出臺方案，向全社會公布，尋求最大共識。漸進(jìn)式延遲退休年齡是一項影響面廣、涉及人群較多的改革，同時也是一項歷時較長的改革，如果出臺方案和開始延遲之間有較長的緩沖期，影響會在更遠(yuǎn)的時期到來，有利于減小改革阻力。由于延遲退休方案至今沒有出臺，改革需要加快節(jié)奏。同時，改革中還應(yīng)該引入彈性機制，以幫助人們趨利避害，減小改革阻力。同時，考慮到中國的具體國情，可以在退休年齡彈性空間設(shè)計上，適當(dāng)向女性傾斜，即女性的提前退休年齡可以略微寬松。比較理想的做法是兼顧目前的退休年齡規(guī)定，將法定退休年齡提高到65歲后，讓女性可在55-70歲、男性可在60-70歲的范圍內(nèi)彈性退休。這樣，部分不愿延遲退休的職工仍然可以在目前退休年齡上選擇退休，而有勞動意愿和勞動能力的職工則實現(xiàn)延遲退休。

第四，繼續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老金改革和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，出臺長期護理保險制度，完善基本養(yǎng)老保障。黨的十八屆三中全會以來，中國養(yǎng)老保險制度改革和社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的速度明顯加快，老年收入保障體系日益完善，養(yǎng)老服務(wù)供給明顯改善，但是從應(yīng)對人口老齡化的長遠(yuǎn)目標(biāo)和人民群眾的現(xiàn)實需要來看，仍然有較大差距，需要加快建設(shè)進(jìn)程，完善制度體系。

首先，需要繼續(xù)完善養(yǎng)老金制度，改善制度公平性和可持續(xù)性。一是引入公民養(yǎng)老金，建立普惠性、兜底性的第一層次養(yǎng)老金。中國目前已經(jīng)實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的全覆蓋，實際上具備了引入公民養(yǎng)老金的條件。建議將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分改革為公民養(yǎng)老金，形成覆蓋全民的第一層次養(yǎng)老金，適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)。二是拓展養(yǎng)老金收入來源，改善養(yǎng)老金收入狀況?？煽紤]適當(dāng)提高養(yǎng)老金繳費基數(shù)上限、規(guī)范養(yǎng)老保險繳費行為、加大劃撥國有資產(chǎn)補充養(yǎng)老保險基金力度。三是盡快推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌?；诟鞯貐^(qū)前期繳費率不同，為保障公平，必須將繳費率納入統(tǒng)籌后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇計算方式，實現(xiàn)了橫向公平和縱向公平的統(tǒng)一。四是通過設(shè)立養(yǎng)老金的最高和最低標(biāo)準(zhǔn)控制養(yǎng)老金水平差距。五是在待遇確定和調(diào)整機制中納入人口老齡化因素。

其次，深化養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革，加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。對照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“三去一降一補”五大重點任務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革的主要任務(wù)是促增長、去空置、降成本和補短板。要優(yōu)化存量、引導(dǎo)增量，切實提高養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率，擴大有效供給，更好地滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。通過充分調(diào)動社會各方積極性，實現(xiàn)供給主體多元化；充分發(fā)揮市場作用，實現(xiàn)供給機制市場化；大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)，實現(xiàn)供給方式便利化；創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)，實現(xiàn)供給手段多樣化；調(diào)整養(yǎng)老機構(gòu)功能，實現(xiàn)供給內(nèi)容專業(yè)化；整合各項政策措施，實現(xiàn)供給政策系統(tǒng)化。

最后，建立統(tǒng)一的長期護理保險制度，為國民提供基本護理保障。長期護理保險試點目前已經(jīng)超過四年，應(yīng)該總結(jié)經(jīng)驗，盡快出臺統(tǒng)一制度。當(dāng)前的試點涉及城市較少、覆蓋范圍有限，大部分地區(qū)沒有覆蓋農(nóng)村居民，不能滿足更多地區(qū)、更多群眾的長期護理需求，而且一旦試點期過長會導(dǎo)致各地的制度定型，將來統(tǒng)一制度難度會加大。經(jīng)過四年多的試點，目前各地已經(jīng)有了一些探索和經(jīng)驗，可以為建立統(tǒng)一制度提供一些參考，可以在此基礎(chǔ)上，充分研究、系統(tǒng)設(shè)計，出臺統(tǒng)一的福利性、普惠性和強制性長期護理保險制度，為國民提供標(biāo)準(zhǔn)化的基本護理保障。

（作者為中國社會科學(xué)院人口與勞動力經(jīng)濟研究所、中國社會科學(xué)院應(yīng)對人口老齡化研究中心研究員）

【參考文獻(xiàn)】

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③林寶：《應(yīng)對人口老齡化并非朝夕之功》，《群言》，2019年第12期。

④林寶：《養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革:重點任務(wù)與改革思路》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2017年第6期。

⑤林寶：《積極探索適合中國國情的養(yǎng)老模式》，《金融博覽》，2020年第6期。

責(zé)編/李一丹    美編/陳媛媛

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