實施財政資金直達機制是創(chuàng)新宏觀調(diào)控的重大舉措。在總結(jié)2020年直達工作的基礎(chǔ)上，今年我國建立了常態(tài)化財政資金直達機制，資金規(guī)模由去年的1.7萬億元增加到2.8萬億元。同時，聚焦基層“三保”和惠企利民，直達范圍已基本覆蓋了中央財政民生補助資金。
本期智庫圓桌特邀四位專家圍繞當前財政資金直達機制改革成效、提高資金使用效率、完善體制機制等相關(guān)話題進行深入探討，提出對策建議。
本期嘉賓：
國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長 馮俏彬
中央財經(jīng)大學(xué)副校長 馬海濤
中國財政科學(xué)研究院原副院長 白景明
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任 何代欣
快速直達、落點精準——創(chuàng)新宏觀調(diào)控財政管理機制
主持人：財政資金直達機制是一項重大創(chuàng)新，新在何處，與一般的財政資金下達機制有何不同？
馮俏彬：在我國財政管理實踐中，中央對地方的常規(guī)轉(zhuǎn)移支付資金下達機制可以概括為四個字：層層下達。不僅要經(jīng)過中央財政—省財政—市縣財政等各級財政部門，而且每一級政府的相關(guān)職能部門也會參與到資金的分配與安排之中，然后才到達企業(yè)或個人手中。與此相對，財政資金的直達機制則可概括為“中央切塊，省級細化，備案同意，快速直達”，暢通了預(yù)算分配、下達和使用的整個鏈條，中央下達，省負總責，到市縣層面后再由有關(guān)職能部門提出分配方案，財政部門直接將資金支付給相應(yīng)的企業(yè)和個人。
所謂“直達”，是將資金從中央快速到達基層政府，精準投向受益對象，以最大限度發(fā)揮好財政資金的使用效益。實施財政資金直達機制是在2020年面對前所未有的新冠肺炎疫情沖擊背景下，黨中央、國務(wù)院及時出手，部署落實“六穩(wěn)”“六保”任務(wù)，并出臺了規(guī)模性紓困政策，通過提高赤字率、發(fā)行抗疫特別國債，當年新增財政資金2萬億元，其中3000億元用于支持減稅降費，對用于保就業(yè)保民生保市場主體等方面的1.7萬億元資金，創(chuàng)新性地推出了直達機制，力求以最快速度到達基層。實踐證明，實施財政資金直達機制是我國宏觀調(diào)控創(chuàng)新、財政管理的重大舉措，為穩(wěn)住經(jīng)濟社會基本盤提供了重要支撐。
白景明：充分運用轉(zhuǎn)移支付手段實現(xiàn)中央對地方的宏觀調(diào)控目標是分稅制財政體制的基本特征。1997年之后，中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐步擴大，特別是2002年實行所得稅收入分享改革后，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模急劇上升，到2020年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付達到8.3萬億元。同時，深化財政體制改革過程中中央要求財力下沉。為此，中央財政針對市縣鄉(xiāng)政府職能特征設(shè)立了多項轉(zhuǎn)移支付，各省在改革省以下收入劃分制度時也加大了市縣收入比重，并增強了省對下的轉(zhuǎn)移支付力度。
但與此同時出現(xiàn)了中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金下達到基層通道不暢、時間長、實際落點偏離預(yù)定目標等問題，一些地方甚至出現(xiàn)了擠占、挪用、截留中央轉(zhuǎn)移支付資金現(xiàn)象。這使中央轉(zhuǎn)移支付資金政策效應(yīng)大打折扣，尤其是降低了時效性和精準性。近年來基層政府“三保”問題又日漸突出，如何用準用好中央轉(zhuǎn)移支付資金重要性凸顯，創(chuàng)新管理機制迫在眉睫。
為應(yīng)對新冠肺炎疫情沖擊，黨中央要求財政政策提質(zhì)增效，新增財政資金全部下放基層并設(shè)立特殊轉(zhuǎn)移支付，以此放大財政政策的總量效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)和時間效應(yīng)。為確保新增資金直達市縣、直接惠企利民，切實破解基層“三保”難題并幫助市場主體渡過難關(guān)，2020年建立了財政資金直達機制。這是中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金管理的重大突破。相比其他轉(zhuǎn)移支付，直達資金具有下達全過程時間短和資金落點精準兩大基本特征。同時對直達資金實行特殊管理制度，具體內(nèi)容包括單獨下達指標、單獨設(shè)立標識、單獨調(diào)撥資金、定期對賬、全程監(jiān)控等。
馬海濤：財政資金直達機制與現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付資金管理在資金監(jiān)管范圍、中央和地方事權(quán)支出責任劃分、資金下達方式和項目資金監(jiān)管方式上存在一定差異。
此次財政資金直達機制與以往相比有一些不同，一方面幾類轉(zhuǎn)移支付直達資金的使用重點主要集中在“六保”政策等基層民生領(lǐng)域，側(cè)重于厘清中央和地方的共同事權(quán)劃分問題。另一方面針對省以下事權(quán)劃分，將直達機制中的具體資金分配權(quán)、項目確定權(quán)交給地方，中央側(cè)重加強監(jiān)管，給基層一定自主權(quán)。此次財政資金直達機制對中央和地方財政事權(quán)和支出責任進行了更為清晰的劃分，隨著財政資金直達機制常態(tài)化和資金范圍的擴大，可以預(yù)見將更充分地調(diào)動地方政府積極性，倒逼地方財政管理改革。
從增量擴大到存量——有效緩解市縣財政收支壓力
主持人：實施財政資金直達機制已有一年多，如何評價這項改革的效果？
馬海濤：財政資金直達機制，在保持現(xiàn)行財政體制不變、地方保障主體不變、資金分配權(quán)限不變以及資金撥付流程不變的前提下，一方面使得中央和地方財政事權(quán)和支出責任劃分的關(guān)系更加明晰，另一方面直達資金下達速度快，能夠直達基層，從而提高了基層政府財政資金使用效率，有效解決了基層財政困難問題。應(yīng)該說，直達機制促進了積極的財政政策提質(zhì)增效，有效確保新增財政資金直達市縣、直接惠企利民。
今年，建立常態(tài)化財政資金直達機制，擴大直達資金范圍，對可直接分配的中央和地方共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付、具備條件的專項轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等一般性轉(zhuǎn)移支付，納入直達機制，基本實現(xiàn)中央財政民生補助資金全覆蓋。通過改革優(yōu)化資金分配格局，進一步發(fā)揮好直達資金惠企利民作用。
白景明：一年來的實踐表明，財政資金直達機制有效支撐了“六穩(wěn)”“六保”，實現(xiàn)了省級分配提速、審核提速、撥款提速、對賬提速，從而確保了資金及時下達到基層政府，最終使相關(guān)資金的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行扎實貫通起來。同時也增強了中央轉(zhuǎn)移支付資金使用的透明度，改變了過去基層政府不清楚所用資金多少來自于中央，多少來自于省級政府的局面。這表明財政資金直達機制是具有長期生命力的制度創(chuàng)新，為科學(xué)管理轉(zhuǎn)移支付資金提供了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。
馮俏彬：實施財政資金直達機制效果明顯，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是大大縮短了資金周轉(zhuǎn)時間。以前從中央財政發(fā)出的資金，往往需要數(shù)月的時間，才能到達企業(yè)和百姓手中；而在直達機制之下，2020年最快數(shù)天即可到達。
二是大大減少了財政資金轉(zhuǎn)撥過程中的各種跑冒滴漏，有利于提高財政資金使用效益。多年來在中央財政資金的轉(zhuǎn)撥過程中，一定程度會存在資金漏損。這當中既有一些不得已的原因，同時也存在一些違紀違規(guī)現(xiàn)象，如截留挪用、虛報冒領(lǐng)、優(yōu)厚親友、以權(quán)謀私等。采用直達機制，能從根本上消除這些現(xiàn)象存在的土壤，大大提高財政資金使用效益。
三是大大提高財政資金的精準性。在我國數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展的背景下，直達機制可將中央財政資金直接支付到需要扶持的企業(yè)和老百姓賬戶，大大提升了政策的精準性，能最大程度地實現(xiàn)中央政府的政策效果。因此，今年中央決定將直達機制從臨時措施上升到常態(tài)化手段，從增量擴大到存量，以大力提升財政資金的使用效益，最大化政策效果。
何代欣：實施財政資金直達機制改革，有效緩解了市縣兩級財政收支壓力，尤其是在疫情等沖擊背景下，收入減少、支出增加的局面下，穩(wěn)定了基層運行、保證了疫情防控推進，化解了基本民生的保障困境。
具體來看，疫情防控期間，公共支出強度快速增加，人員物資配給的第一步就是要資金到位。財政直達資金迅速填補了基層財力缺口，為人員調(diào)集和物資供應(yīng)提供了保障。經(jīng)濟復(fù)蘇中，基層政府在財政收入恢復(fù)較慢，復(fù)工復(fù)產(chǎn)仍需前期投入的情況下，直達資金保證了基本民生支出需要，確保了工資發(fā)放和機構(gòu)運轉(zhuǎn)所需。此外，為推動經(jīng)濟復(fù)蘇，地方所實施的減免稅費和補貼對財力平衡產(chǎn)生了較大影響。有了直達資金的支持后，地方財政運行的基本面得到了穩(wěn)定，地方財政安全有了基本保障。
優(yōu)化監(jiān)督管理、把握政策有效性邊界——確保資金使用安全規(guī)范高效
主持人：推進直達機制常態(tài)化，還需從哪些方面進一步提升？下一步，如何完善、落實好常態(tài)化財政資金直達機制，更好發(fā)揮惠企利民作用？
白景明：要確保今后擴大資金范圍后直達機制持續(xù)發(fā)揮預(yù)期功能，必須加快完善相關(guān)制度，具體可從以下幾方面入手：
一是增強省級分配的科學(xué)性。直達資金采取中央切塊、省級分配、資金直達、全程監(jiān)控的方式來管理。從中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模來看，省級的管理任務(wù)相當重，能否用好直達資金，省級分配科學(xué)至關(guān)重要。增強省級分配的科學(xué)性，關(guān)鍵是做到細化分配。
細化分配首先要按中央相關(guān)管理規(guī)定識別、分析分配影響因素的具體狀況。其次是全面深入核定轄區(qū)內(nèi)各地市、縣的資金需求結(jié)構(gòu)變動趨勢。
具體講，對按因素法分配的直達資金核定因素時，應(yīng)核定到縣，必要時甚至核定到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），避免資金分配不公，做到按制度分配。對按項目法分配的資金，應(yīng)嚴格審查項目立項情況，全面評價績效目標的合理性，篩查立項程序的合規(guī)性，依此認定是否可以進入項目庫。
同時，還應(yīng)對入庫項目進行資金需求合理性分析，并進行項目排序，以確保有限的資金能夠優(yōu)先保障補重大短板和解民生燃眉之急兩類項目的需求。
二是嚴格資金支付管理。直達資金采取國庫集中支付方式把資金支付給用款企業(yè)、機構(gòu)和個人。資金支付工作是否細致、扎實、及時，直接決定能否按規(guī)定用途使用資金。之所以說，直達資金提高了資金使用效率，主要原因之一就是在國庫集中支付制度支撐下，資金支付高效快捷。直達資金絕大多數(shù)屬于保障民生直接惠企利民的資金，用款人不僅數(shù)量多，而且分布分散，涉及的預(yù)算單位也多，隨著直達資金規(guī)模的擴大，要確保直達資金支付及時、規(guī)范、高效，必須按照國庫集中支付制度規(guī)定，進一步嚴格資金支付管理。
首先要按規(guī)定做實做細資金臺賬，重點是基層財政部門，如市、縣財政部門和各級預(yù)算單位，必須把設(shè)立臺賬工作作為重要的基礎(chǔ)管理工作來抓。要認識到不做實做細臺賬，后續(xù)支付管理工作就失去了憑據(jù)。其次，要嚴格把好直達資金支出關(guān)。在當前各級財政“緊運行”態(tài)勢下，必須要增強過“緊日子”意識，壓減一般性支出，取消低效無效支出。
各級財政部門更要把好資金支出關(guān)口，根據(jù)實際需要合理安排支出，按照預(yù)算規(guī)定用途使用資金，按照合同約定、工程進度、經(jīng)費需求把資金支付到最終收款人或受益對象。人民銀行組織各級國庫按照財政撥款指令及時辦理資金撥付。
三是強化資金動態(tài)監(jiān)控。2020年建立直達資金機制時，強調(diào)要加強資金監(jiān)控，實踐中財政部搭建了貫穿中央、省、市、縣各級財政的直達資金監(jiān)控系統(tǒng)，初步實現(xiàn)了資金下達和資金監(jiān)管同步一竿子插到底。從資金運行過程角度看，監(jiān)管涉及資金分配、撥付和使用等內(nèi)容。從管理環(huán)節(jié)角度，監(jiān)管涉及資金分配、撥付、使用等內(nèi)容。從管理環(huán)節(jié)看，監(jiān)管涉及資金決策、運行程序和組織協(xié)調(diào)等內(nèi)容。今后強化動態(tài)監(jiān)控，關(guān)鍵是細化各級政府和各部門的管理職責，做好部門協(xié)調(diào)和縱向管理環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)。
為此，有必要加強信息系統(tǒng)建設(shè)，形成中央和地方網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，有關(guān)部門網(wǎng)絡(luò)自上到下互聯(lián)互通，實現(xiàn)信息共享、決策對稱、監(jiān)督互補。其次，要強化對資金使用“最后一公里”的監(jiān)控，促進資金使用單位規(guī)范有效使用資金。尤其是要盯緊盯牢重點領(lǐng)域、重點單位、重點項目，及時發(fā)現(xiàn)和處理問題，防范資金被擠占挪用、違規(guī)劃轉(zhuǎn)，增強監(jiān)控的針對性、有效性。
馬海濤：總體來看，建立資金直達機制有效探索了財政轉(zhuǎn)移支付直達市縣基層、財政資金實時同步監(jiān)管的新機制、新路徑，有力促進了財政資金分配更精準對接基層和市場主體需求、財政資金管理更注重上下左右協(xié)同配合、財政系統(tǒng)建設(shè)更注重各方信息共享和全過程動態(tài)跟蹤等工作。在推進直達機制常態(tài)化過程中，省級配套資金下沉力度、資金使用績效、資金監(jiān)管等方面還有待進一步提升。
第一，省級財政配套資金下沉力度有待加強。今年中央財政直達資金面向市縣基層分配下達，打造了政策的“高速路”和“直通車”，為基層精準“輸血”，為地方做好“六穩(wěn)”工作，落實“六保”任務(wù)解了燃眉之急。但若要進一步促進地方經(jīng)濟恢復(fù)，省級財政部門在當好“過路財神”、不做“甩手掌柜”，不挪用直達資金的同時，也要加強省級政府配套資金的下沉力度，落實省級政府主體責任，保障資金的使用效率和效益。
第二，資金使用的績效管理有待強化。直達資金機制本身是財政政策執(zhí)行機制的一項重大創(chuàng)新，是財政管理領(lǐng)域的一場重要改革，改革創(chuàng)新的成效，集中體現(xiàn)在直達資金的績效，因此要注重對資金使用效益的全生命周期監(jiān)控，加強績效管理。在管理上必須堅持“花錢必問效，無效必問責”的理念，應(yīng)對直達資金實施全方位、全過程、全覆蓋的績效管理。
第三，上下級財政間配合協(xié)同機制有待改進。財政直達機制是一個系統(tǒng)工程，不僅涉及各級財政部門，還涉及資金主管部門和人大、審計等監(jiān)督部門。建議中央在預(yù)算編制時及早將直達資金范圍提前告知地方，便于地方早謀劃早準備，將地方配套的資金同步納入直達范圍。
何代欣：直達資金的使用管理一直受到廣泛關(guān)注，思路上要突出公開、透明和可追溯的績效導(dǎo)向。怎樣做到嚴格直達資金監(jiān)管，確保資金安全、規(guī)范、高效使用，把每一分錢用在刀刃上，更好惠企利民？可從以下幾個方面來著手：
一要建立公開、透明的資金運行管理機制，將直達資金運行績效與未來資金配給掛鉤，實現(xiàn)對基層的激勵。具體可以通過在一定范圍內(nèi)公開資金來源、規(guī)模和支出明細，對直達資金進行實時掌握，確保到位資金真正起效。當期績效排名與后續(xù)資金掛鉤，讓花得好、用得對的基層政府，得到更多支持。
二要發(fā)揮人民群眾的參與積極性，將財政監(jiān)督放置于以人民為中心的理念下，推動受眾參與資金監(jiān)管。關(guān)乎民生和企業(yè)的財政直達資金，事前事后要以最快方式告知受助方，形成自上而下管理，自下而上參與的新的財政資金監(jiān)管方式。這是利用財政增量資金推動財政管理改革的契機。
三要發(fā)揮體制內(nèi)監(jiān)督管理優(yōu)勢，實現(xiàn)審計、財政和預(yù)算支出部門的協(xié)調(diào)配合，相互監(jiān)督管理。當前重大工程的審計范圍逐步延伸，成為財政金融防風(fēng)險的重要組成部分。財政基本支出同樣需要防風(fēng)險，地方“三保”的目標就是防范基層出現(xiàn)運行風(fēng)險。為此，直達資金就應(yīng)該在管理上嚴格監(jiān)督，具體可在體制內(nèi)構(gòu)建一種預(yù)算事前控制、支出規(guī)范有序、檢查有力有效的監(jiān)督運行模式。
此外，未來的直達資金覆蓋仍有進一步擴大的空間，一些基本公共服務(wù)支出也可以嘗試納入直達范圍，以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標。
馮俏彬：今后一個時期，還可從以下幾個方面進一步完善財政資金直達機制：
第一，加快“數(shù)字財政”建設(shè)，升級國庫集中支付體系。從相當大的程度上講，財政資金直達機制之所以能推出并取得良好的政策效果，主要得益于我國電子賬戶體系的完善、電子支付的便捷以及我國高度發(fā)達的數(shù)字支付技術(shù)。這一技術(shù)背景既是直達機制得以實施的條件，也將在未來很多方面改變我國財政管理的實踐。為此，需要進一步加快“數(shù)字財政”建設(shè)，大力提升財政部門大數(shù)據(jù)能力，升級國庫集中支付體系。
第二，適時在省級層面推廣應(yīng)用財政資金直達機制。目前，直達機制僅應(yīng)用于中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金。從實踐層面看，北京、上海、廣東、浙江等省數(shù)字經(jīng)濟比較發(fā)達，完全具備省級財政資金直達的條件，應(yīng)當在適當時候予以推廣。未來，還可以考慮在全國范圍內(nèi)的省級層面，或者部分省的市縣（區(qū)）各級層面推廣和普及，全面提升各級財政管理水平，提升財政資金質(zhì)量和效益。這在當前和今后一個時期，財政收支始終處于“緊平衡”的狀態(tài)下，具有很強的現(xiàn)實意義。
第三，把握好財政資金直達機制的政策有效性邊界。必須明確，財政資金直達機制盡管有諸多好處，但再好的制度也有其自身的適用范圍，不能泛化。數(shù)據(jù)顯示，2021年，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金達到8.3萬億元，其中僅有2.8萬億元直接用于民生的資金采用了直達機制。
