摘 要:全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，人口進一步向大城市、都市圈和城市群集聚。都市圈和城市群是城市演進和人口集聚的必然結(jié)果，在整個國家城市體系中有著舉足輕重的地位，不僅是促進區(qū)域競爭的聯(lián)合主體，而且已經(jīng)成為全新的國家參與全球競爭與國際分工的基本地域單元。在當(dāng)前人口形勢下，應(yīng)進一步明確都市圈城市群劃分標準，制定更加合理的城市群發(fā)展戰(zhàn)略，助推實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

關(guān)鍵詞:都市圈 城市群 城市化 人口轉(zhuǎn)移

【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

2021年5月11日，全國第七次人口普查數(shù)據(jù)公布。其中一個突出的特征是人口流動更趨活躍，2020年流動人口規(guī)模近3.8億人。與此相應(yīng)，城鎮(zhèn)化進程也顯著加快，2019年城鎮(zhèn)化率為60.60%，到2020年則提高至63.89%，一年提高了3.29個百分點。如果細分城市類型的話，會注意到，大城市、都市圈和城市群的人口大幅度增加，相反，許多小城市出現(xiàn)了人口外流的現(xiàn)象。那么，當(dāng)前都市圈和城市群的發(fā)展是合理的嗎？如何應(yīng)對人口進一步集聚的新形勢？

都市圈和城市群是城市演進的必然結(jié)果

在城鄉(xiāng)一體化的推進過程中，中心城市往往會與周邊區(qū)域進行密切往來，形成人口流動、貨物流動和信息流動等，其中人口流動尤其突出。中心城市緊密聯(lián)系周邊區(qū)域是城市化發(fā)展的新模式，即都市圈模式。都市圈的發(fā)展，打破了過去單一的中心城市形態(tài)，逐漸形成多中心的城市分布新形態(tài)，更好適應(yīng)了勞動力市場城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢。與此同時，地理上鄰近的多個都市圈之間又進一步密切聯(lián)系，形成城市群形態(tài)。

從一般規(guī)律看，都市圈是形成城市群的重要基礎(chǔ)，是城市群推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，也是城市群的基本支撐和主要帶動力量，從根本上決定著城市群發(fā)展的能量與質(zhì)量。都市圈和城市群在整個國家城市體系中有著舉足輕重的地位，不僅是促進區(qū)域競爭的聯(lián)合主體，隨著全球化的發(fā)展，也已經(jīng)成為全新的國家參與全球競爭與國際分工的基本地域單元，深刻影響著國際競爭和經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

國家政策的支持、公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善客觀上促進了都市圈和城市群的發(fā)展

國家推動城市群和新型城鎮(zhèn)化相關(guān)政策的支持，公共交通特別是高速公路、鐵路的大范圍建設(shè)，客觀上促進了都市圈和城市群的發(fā)展。一方面，國家“十一五”規(guī)劃綱要、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》、黨的十九大報告均明確要求以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。近些年來，19個城市群和2個城市圈的規(guī)劃編制和建設(shè)工作也紛紛開展實施。

另一方面，改革開放后，中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資一直保持高速增長，以交通運輸為例，1996年—2018年，全國交通運輸業(yè)投資年均增長16.7%。在政府的大力投資下，2018年末，我國高速公路總里程達到14.3萬公里，居世界第一位。不斷完善的基礎(chǔ)設(shè)施，既提高了城市生活的便捷程度，也促進了人口流動，更密切了中心城市與外圍區(qū)域間的聯(lián)系，使得城市化和人口集聚進程進一步加速。

人口的流動與集聚是形成都市圈和城市群的原動力

城市的發(fā)展離不開人口的流動與集聚，都市圈和城市群的形成正是人口集聚的結(jié)果。從城市化角度來說，人口的集聚在很大程度上反映的是城市化進程，特別是以中心城市為核心的勞動力市場一體化的不斷完善更是反映出城市化發(fā)展進入到更高一級的形態(tài)。在中國城鎮(zhèn)化率達到63.89%這個新高度之后，城鎮(zhèn)化的進一步提升有賴于城市形態(tài)的轉(zhuǎn)型升級，也就是都市圈和城市群模式。而隨著都市圈和城市群成為未來中國城鎮(zhèn)化的主要形式，人口流動也必將向著都市圈和城市群進一步集聚，從而進一步影響人口的空間分布。

從經(jīng)濟發(fā)展角度來說，人口的集聚不僅可以帶來充裕的勞動力供給，有效降低勞動力成本，在達到一定的集聚規(guī)模之后，還可以促使生產(chǎn)效率不斷提升，技術(shù)創(chuàng)新不斷開展，從而起到進一步推動經(jīng)濟增長的作用。反過來，一個城市或區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展越有活力，其吸引人口集聚的力量也越大。中國發(fā)展研究基金會發(fā)布的《中國城市群一體化報告》顯示，2006年—2015年，長三角、珠三角、京津冀等12個城市群占全國GDP的比重從70.56%上升至82.03%，年均增長超過1個百分點。其中，長三角、京津冀、珠三角三大城市群的經(jīng)濟份額更是超過40%。顯然，都市圈和城市群既是人口集聚的高級形態(tài)，也是經(jīng)濟活動廣泛開展的重要區(qū)域。

技術(shù)進步、經(jīng)濟發(fā)展加速了大都市圈的演化進程

在以信息技術(shù)為核心手段的數(shù)字經(jīng)濟時代，大城市尤其是特大城市由于人口和經(jīng)濟的集聚而具有明顯的優(yōu)勢。技術(shù)和經(jīng)濟的發(fā)展對市場和要素提出了新的要求：一方面，要求工業(yè)化時代的各種產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟要素向外擴散；另一方面，要求信息化時代的各種高層次經(jīng)濟要素向中心城市集聚，以推動城市結(jié)構(gòu)的更新和重塑。在技術(shù)進步和經(jīng)濟發(fā)展既要求集聚又要求擴散的情境下，中心城市密切聯(lián)系外圍地區(qū)的都市圈模式成為最符合要求的城市發(fā)展形態(tài)，以此為契機，大都市圈的演化進程逐漸加快。此外，產(chǎn)業(yè)的集聚，特別是重視生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)協(xié)同發(fā)展的集聚模式，更是要求研發(fā)技術(shù)中心與制造基地保持相對獨立又相對密切的關(guān)系，都市圈和城市群模式也恰好能適應(yīng)這種協(xié)同集聚要求。

都市圈和城市群的發(fā)展也將進一步推動數(shù)字經(jīng)濟的壯大。當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展的一個突出特征是以互聯(lián)網(wǎng)為代表的數(shù)字技術(shù)越來越普及，數(shù)字經(jīng)濟的份額不斷擴大。人口集聚是當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力，而都市圈和城市群則是加速人口集聚的重要因素。大城市能夠提供更好的學(xué)習(xí)平臺，當(dāng)勞動者從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，從小城市轉(zhuǎn)移到大中城市，他們通常都會得到信息和技術(shù)外溢帶來的好處，從而在無形中提高自身的人力資本。而且，城市規(guī)模越大勞動力的“學(xué)習(xí)效應(yīng)”越強。因此，人口向城市的集聚在當(dāng)前及在未來都有可能進一步通過人力資本提升來更好地適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展，特別是適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的需要。

推進都市圈和城市群的合理界定

大多數(shù)都市圈和城市群都具有跨行政邊界的特征，對都市圈和城市群進行清晰界定、合理規(guī)劃，有助于打破行政區(qū)劃限制，在城鎮(zhèn)功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面實現(xiàn)合作共贏，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面實現(xiàn)共建共享，在資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

制定合理的都市圈和城市群規(guī)劃，首先要明確都市圈和城市群的科學(xué)劃分標準。目前，對于城市群和都市圈的劃分，學(xué)術(shù)界大多從理論上進行了闡述，雖然也有一些學(xué)者借鑒國際劃分標準對中國的都市圈進行了相應(yīng)的界定，得出了不同數(shù)量的都市圈。然而從總體上說，國內(nèi)現(xiàn)有研究偏重于大城市，較少關(guān)注中小城市為核心的都市圈和城市群，因而未能形成全面清晰的劃分界定體系。

經(jīng)合組織（OECD）提出了“城市功能區(qū)”（Functional Urban Area, FUA）的概念，這種劃分方法強調(diào)城市的實際經(jīng)濟聯(lián)系（城市的中心區(qū)域與周邊區(qū)域之間是否存在密切的經(jīng)濟往來，通常可以用通勤流來加以測量），而不是行政邊界，適應(yīng)了勞動力市場一體化的背景趨勢。

基于城市功能區(qū)的理念和框架，結(jié)合中國國情，并綜合考慮西部地區(qū)人口密度低，特別是一些縣級市人口密度過低，不利于產(chǎn)業(yè)集聚和城市發(fā)展的情況，我們把人口規(guī)模不足20萬人和人口密度低于20人/平方公里的區(qū)域從已經(jīng)劃分好的城市功能區(qū)的清單中剔除，最終得到約376個城市功能區(qū)，并根據(jù)人口數(shù)量（單位為百萬），對它們進行了分類，具體包括超級都市區(qū)、巨大都市區(qū)、大都市區(qū)、都市區(qū)、中等都市區(qū)（見表1）。

從區(qū)域分布的角度來看，城市功能區(qū)在不同區(qū)域之間的分布差異懸殊。例如，超級都市區(qū)和巨大都市區(qū)主要分布在東部沿海地區(qū)，大都市區(qū)和都市區(qū)分布雖然較為廣闊，但從密度來看大致也呈現(xiàn)由東向西遞減的態(tài)勢。改革開放以來，東部城市功能區(qū)帶動經(jīng)濟增長的效應(yīng)已經(jīng)得到充分體現(xiàn)。而缺少城市功能區(qū)，可能是西部經(jīng)濟發(fā)展緩慢、與東部地區(qū)差距日益增大的一個主要原因。

為進一步說明城市功能區(qū)規(guī)模與其平均核心半徑和影響半徑的正相關(guān)關(guān)系，表2列出了2010年人口規(guī)模在1000萬人以上的城市功能區(qū)的基本情況?？梢钥吹剑@些城市功能區(qū)的核心半徑和影響半徑都比較大，這些超級都市區(qū)的中心城市都具有相當(dāng)高的區(qū)域影響力，能夠吸引更大范圍的人口向其集聚。

都市圈和城市群都以城市為基礎(chǔ)，尤其是以大城市為核心，是城市發(fā)展的高級形態(tài)。都市圈和城市群又是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，在城鎮(zhèn)化格局中具有綱舉目張的獨特作用。在全球經(jīng)濟處于低迷狀態(tài)，且新冠肺炎疫情尚未完全得到控制的國際環(huán)境下，在中國從“中等偏上收入國家”發(fā)展到“中等發(fā)達國家水平”過程中，以城市群為主體形態(tài)，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展已然成為當(dāng)前中國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大決策。而制定合理的都市圈城市群發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化城市功能區(qū)的劃分標準是其中一項重要工作，可以為城鎮(zhèn)化相關(guān)決策提供堅實而可靠的理論支撐和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

以人為核心推進都市圈和城市群發(fā)展壯大

城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，有助于普及和改善公共服務(wù)，提高人民群眾的受教育水平和健康水平。然而，當(dāng)前中國卻面臨“半城鎮(zhèn)化”的突出問題。具體而言，就是大量農(nóng)村勞動力實際上很難在城市，特別是在大都市持久穩(wěn)定地生活和工作，并充分享受大城市的公共服務(wù)。每年春運人口大規(guī)模流動正是“半城鎮(zhèn)化”問題的具體體現(xiàn)。2013年11月，黨的十八屆三中全會指出，“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”。2020年11月，黨的十九屆五中全會進一步提出，“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，“促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。

推進以人為核心的城鎮(zhèn)化就是要從根本上解決過去城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題，努力夯實城鎮(zhèn)化成果。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2020年全國農(nóng)民工總量28560萬人，比上年減少517萬人，下降1.8%。農(nóng)民工是中國城鎮(zhèn)化的主體，是改革開放以來經(jīng)濟建設(shè)的重要參與者，然而在很長的一段時期里，他們并沒有享受到跟市民一樣的待遇，突出體現(xiàn)在教育、住房和醫(yī)療等方面。隨著他們變老、體能下降之后，相當(dāng)一部分人只能返回家鄉(xiāng)。本質(zhì)上說，人的城鎮(zhèn)化是指人口真正實現(xiàn)從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，即市民化的過程。人的城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下社會結(jié)構(gòu)和關(guān)系的再調(diào)整，也是人的生存與發(fā)展結(jié)構(gòu)和關(guān)系的再調(diào)整。

推進以人為核心的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是關(guān)注在城市中生活的人的福利，特別是關(guān)注流動人口是否能夠真正享受到城市的各項公共服務(wù)。城市公共服務(wù)對流動人口具有較強吸引力，公共服務(wù)水平是影響流動人口遷移和融入城市的重要因素，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化就是要實現(xiàn)公共服務(wù)的全覆蓋。與中小城市相比，大城市、都市圈和城市群往往擁有更多經(jīng)濟、教育、文化、醫(yī)療資源，盡管中小城市的物價與房價相對更加便宜，但為了獲得更多公共資源，人們在考慮定居地時，依然傾向于大城市、都市圈和城市群，而非中小城市。而相比于單一城市，都市圈和城市群具有較寬闊的緩沖地帶，人們可以在外圍區(qū)域等待逐漸夯實的城市公共服務(wù)，因而更受流動人口青睞。值得一提的是，利用流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)，城市基礎(chǔ)教育資源對流動人口是否放開在很大程度上決定著他們能否長久地居留于該城市，進而實現(xiàn)流動人口市民化。

“兩個一百年”奮斗目標交匯之際，進一步推動都市圈和城市群發(fā)展，大力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實現(xiàn)流動人口市民化，已經(jīng)成為不可回避的問題。為此，除了要建立教育、醫(yī)療協(xié)同發(fā)展體系，形成公共服務(wù)跨區(qū)域優(yōu)化配置機制外，還應(yīng)對流動人口進一步開放城市公共服務(wù)，特別是教育資源。在這一過程中，應(yīng)充分利用數(shù)字技術(shù)如線上云平臺等促使中心城市優(yōu)良醫(yī)療、教育資源和公共服務(wù)向周邊城市居民輻射。

【本文作者為中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所研究員】

參考文獻

[1]范恒山：《大力推動城市群高質(zhì)量發(fā)展—序<中國城市群研究系列叢書>》，《區(qū)域經(jīng)濟評論》，2021年第3期。

[2]李蘭冰、黃雪蓮、黃玖立：《“十四五”時期中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重大問題展望》，《管理世界》，2020年第11期。

[3]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組馬建堂、張軍擴：《充分發(fā)揮“超大規(guī)模性”優(yōu)勢 推動我國經(jīng)濟實現(xiàn)從“超大”到“超強”的轉(zhuǎn)變》，《管理世界》，2020年第1期。

[4]喬小勇：《“人的城鎮(zhèn)化”與“物的城鎮(zhèn)化”的變遷過程：1978—2011年》，《改革》，2014年第4期。

[5]任遠：《人的城鎮(zhèn)化：新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)研究》，《復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2014年第4期。

[6]王智勇：《特大城市人口調(diào)控的再思考》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2019年第2期。

[7]王智勇：《城市規(guī)模與勞動生產(chǎn)率——基于283個地級市面板數(shù)據(jù)的分析》，《勞動經(jīng)濟研究》，2020年第6期。

責(zé)編：羅 婷

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。