摘 要:基層干部是基層治理的主體，長(zhǎng)期以來處于 “忙”與“累”之中。這既源于基層工作的特點(diǎn)，也有體制機(jī)制方面的原因。將基層干部從“忙”與“累”中解放出來，既要優(yōu)化基層治理權(quán)責(zé)體系，強(qiáng)化基層治理力量，提升基層干部的獲得感，也要善用數(shù)字治理技術(shù)，持續(xù)破解形式主義。只有給基層干部更有效的激勵(lì)與關(guān)懷，才能提升其擔(dān)當(dāng)作為積極性。
關(guān)鍵詞:基層干部 忙與累 成因與治理
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
“工資不高、事情不少”“掙不到錢、升不了職”“權(quán)力不大、責(zé)任很大” 是不少基層干部的真實(shí)寫照。作為治理體系的末端，基層干部肩負(fù)著繁雜多樣的工作，“忙”和“累”成為一種工作常態(tài)，以致不少基層干部在身體上勞累不堪，在心理上疲憊無力?；鶎痈刹康?ldquo;忙”與“累”影響了基層干部的身心健康，挫傷了基層干部的積極性，影響了基層治理效果。必須深入探究基層干部“忙”與“累”的成因并尋找相應(yīng)的治理之策，為基層干部“減負(fù)”，才能有效提升基層治理效能，推進(jìn)基層治理向精細(xì)化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型。
基層干部“忙”與“累”的成因剖析
基層干部“忙”與“累”有多方面的成因。既有基層事務(wù)復(fù)雜多變艱巨等特點(diǎn)，又有基層干部數(shù)量不足、權(quán)責(zé)不匹配、勝任能力不足，以及形式主義、官僚主義泛濫和基層干部待遇低等體制機(jī)制方面的原因。
基層治理事多人少
基層治理處于國(guó)家治理體系的末端，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、村級(jí)治理與城市街居治理三個(gè)部分。各類事務(wù)繁雜而艱巨，上至脫貧攻堅(jiān)、疫情防控等黨和國(guó)家重要的決策部署，下到征地拆遷、綜治維穩(wěn)、宣傳教育、環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)保安監(jiān)等縣級(jí)各部門派發(fā)的任務(wù)及自身的本職工作，更有不時(shí)發(fā)生的突發(fā)應(yīng)急事件，事無巨細(xì)都需要基層干部親力親為。但與此形成鮮明對(duì)比的是，基層干部的數(shù)量嚴(yán)重不足。
基層組織的人事權(quán)掌握在縣級(jí)部門，核定編制的基層干部數(shù)量有限，僅夠應(yīng)對(duì)基層的基本工作，面對(duì)各級(jí)黨委政府分派下來的任務(wù)，就顯得力不從心。大多數(shù)基層政府只能通過外聘的方式，招收“編外人員”“臨時(shí)工”等解決問題，但與繁重的基層工作相比，外聘依舊是杯水車薪。與此同時(shí)，在基層青年干部中，還普遍存在借調(diào)、臨時(shí)抽調(diào)等非正常流動(dòng)現(xiàn)象，年輕干部經(jīng)常被借調(diào)到上級(jí)黨委政府部門工作，進(jìn)一步加劇了基層干部數(shù)量的緊缺。數(shù)量有限的基層干部在正常的工作時(shí)間內(nèi)難以完成的工作任務(wù)，只能通過增加工作時(shí)間，采用“白加黑”“五加二”“24小時(shí)待命”等方式完成工作，結(jié)果必然是“忙”與“累”。
基層干部權(quán)責(zé)不清
基層干部處于治理結(jié)構(gòu)的最末梢，掌握的權(quán)力有限。首先是財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等。財(cái)政是政府履行職能的經(jīng)濟(jì)保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政拮據(jù)，大多依賴縣級(jí)的財(cái)政撥款，面對(duì)逐漸增多的行政事務(wù)，錢少事多人手不足，即便通過增加負(fù)債的方式彌補(bǔ)人手短缺，財(cái)政缺口依然影響了人員配備。其次是獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)力有限。上級(jí)部門掌握法律法規(guī)賦予的監(jiān)管權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)法權(quán)與處罰權(quán)，但主動(dòng)履行法律賦予的權(quán)力、實(shí)施相應(yīng)的法律行為時(shí)有懈怠現(xiàn)象，以人手不足、事務(wù)繁雜為借口，要求基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行這些權(quán)力。這不僅增加了基層黨委政府的工作量，而且加大了工作難度。因?yàn)榛鶎狱h委政府缺乏必要的執(zhí)法權(quán)限，基層干部在綜治維穩(wěn)等行動(dòng)中，面對(duì)一些群眾的違法行為，只能以做思想工作為主。
與有限的權(quán)力相比，基層干部的責(zé)任卻很大，科層制的層層壓力通過“軍令狀”“責(zé)任狀”“一票否決制”等方式最終傳導(dǎo)到基層。再加上容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制不夠健全，一旦出現(xiàn)問題，作為具體工作責(zé)任人的基層干部，就得無條件承擔(dān)超額責(zé)任。權(quán)責(zé)不一帶來的巨大工作壓力使得基層干部在工作中如履薄冰，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，不得不采取諸如增加勞動(dòng)、重復(fù)勞動(dòng)的方式規(guī)避責(zé)任，不僅身“累”，心更“累”。
治理能力不匹配
基層工作直面群眾和社會(huì)，問題復(fù)雜多變，需要基層干部具備較高的能力和素養(yǎng)。但是基層干部治理能力勝任不足，導(dǎo)致工作效率較低，只能用增加勞動(dòng)時(shí)間的方式完成工作。這既源于基層干部自身，如文化水平不高、理論水平不足、認(rèn)識(shí)不到位等，也源于基層干部“身兼多職”，擔(dān)負(fù)多個(gè)不同領(lǐng)域的工作，而一些工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性，基層干部對(duì)此難以應(yīng)對(duì)。此外，基層干部還存在結(jié)構(gòu)性的缺陷，主要表現(xiàn)為年輕干部流失嚴(yán)重，干部隊(duì)伍日漸老齡化。
待遇和付出不對(duì)等
繁重的工作讓基層干部感到身“累”，與基層干部高強(qiáng)度、高難度的工作明顯不對(duì)等的待遇水平，讓基層干部感到心“累”。這不僅會(huì)挫傷基層干部的積極性，也會(huì)動(dòng)搖基層干部長(zhǎng)期在基層工作的決心，讓基層難以留住人才。在絕大多數(shù)地區(qū)，基層干部的收入普遍偏低，與縣一級(jí)、市一級(jí)公務(wù)員的收入也有明顯差距。加上晉升空間較小，上升渠道狹窄，存在明顯的晉升“天花板”。更重要的是，大多數(shù)基層工作條件較為艱苦，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)遠(yuǎn)離城市、縣城，在這些地區(qū)工作、生活的非本地基層干部容易出現(xiàn)心理問題，加劇干部的勞累感。更進(jìn)一步說，基層干部直面群眾，社會(huì)敏感度高，但由于信息不對(duì)稱、工作不到位，廣大群眾和社會(huì)輿論對(duì)基層干部的誤解時(shí)有發(fā)生，群眾和輿論的不理解，在影響干群關(guān)系的同時(shí)也會(huì)寒了基層干部的心。
形式主義的危害
形式主義一直是困擾基層干部的大問題，許多“無謂的事務(wù)”束縛了基層干部的手腳，擠占了基層干部的時(shí)間和精力。以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件，以表格落實(shí)工作的現(xiàn)象仍然突出，基層干部大量的時(shí)間都被耗費(fèi)在開會(huì)、重復(fù)填表之中。有的形式主義還存在于督查、檢查、考核之中。基層干部除了要完成具體的工作，還要將大量的時(shí)間和精力空耗在一輪又一輪的“留痕跡”“攢材料”“填表格”“迎檢查”上，導(dǎo)致基層干部真正用于基層治理和公共服務(wù)的時(shí)間和精力被大幅削減。
針對(duì)形式主義，中央發(fā)起了“基層減負(fù)年”等專項(xiàng)整治行動(dòng)，破除了一些形式主義的羈絆，但其弊病仍未根除，一些形式主義還演變出新花樣。近年來移動(dòng)設(shè)備和互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)被應(yīng)用到基層工作之中，其本意是提高基層工作的效率，但是在工作中逐漸演化為“指尖上的形式主義”?；鶎痈刹勘谎蜎]在數(shù)量龐大而功能重復(fù)的工作群、微信群、網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)黨建平臺(tái)之中，徒增大量的負(fù)擔(dān)。
將基層干部從“忙”與“累”中解放出來
基層干部的過“忙”與勞“累”，會(huì)挫傷基層干部工作的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，讓基層干部逐漸“工具化”“不作為”，造成基層干部的大量流失，削弱基層治理力量，動(dòng)搖黨治國(guó)理政的根基?；鶎訌?qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安，只有對(duì)廣大基層干部充分理解、充分信任，格外關(guān)心、格外愛護(hù)，才能讓基層干部辛苦不覺苦、身累心不累。
優(yōu)化基層治理權(quán)責(zé)體系
基層治理的權(quán)責(zé)邊界不明，導(dǎo)致基層干部超額承擔(dān)了許多職責(zé)范圍外的責(zé)任，造成基層干部又“忙”又“累”。改革和優(yōu)化基層治理權(quán)責(zé)體系，既要在制度上明確基層治理權(quán)責(zé)邊界，保障基層干部在職權(quán)范圍內(nèi)行政的權(quán)力，更要優(yōu)化上下級(jí)政府的關(guān)系，明確上級(jí)政府和基層政府指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。上級(jí)政府部門不能將自身本職工作派交給基層政府，更不能將責(zé)任推給基層干部。
構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的上下級(jí)政府關(guān)系，通過提高政策的靈活性，科學(xué)合理分配任務(wù)，暢通雙向溝通交流渠道，建立雙向評(píng)價(jià)機(jī)制等方式，調(diào)動(dòng)基層干部的工作積極性。對(duì)基層干部的問責(zé)要堅(jiān)持“權(quán)責(zé)對(duì)等、客觀公正、寬嚴(yán)相濟(jì)”的原則，嚴(yán)格按黨政問責(zé)制度辦事，不能將問責(zé)泛化。要慎用“一票否決”制度，完善好、用好干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，推動(dòng)基層干部盡職免責(zé)，維護(hù)基層干部正當(dāng)權(quán)益。
強(qiáng)化基層治理力量
針對(duì)基層治理力量不足的問題，要推動(dòng)人員和資源向基層下沉，提升基層治理能力。許多地區(qū)已經(jīng)開始探索多種形式的“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”行動(dòng)，通過縮減縣級(jí)各個(gè)職能部門編制的方式擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制和人員。以河南省為例，2019年5月，河南省出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機(jī)構(gòu)改革的意見》，鼓勵(lì)從上往下跨層級(jí)調(diào)劑行政和事業(yè)編制，推動(dòng)編制資源向基層傾斜。截至2020年7月共向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉編制3萬余人，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道增加人員編制約15人，有效夯實(shí)了基層力量。
與此同時(shí)，必須建立常態(tài)化的選派抽調(diào)機(jī)制，從上級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等抽調(diào)青年干部下沉基層、支援基層，讓青年干部在基層學(xué)到本領(lǐng)，做出貢獻(xiàn)。在資源下沉的同時(shí)還應(yīng)做好相應(yīng)的配套工作，確保基層能夠接得住、管得好。此外，還要通過專題授課、座談交流的方式讓基層干部進(jìn)行系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)、專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn)，夯實(shí)基層干部應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境的治理勝任能力。
提升基層干部的獲得感
基層任務(wù)繁重在一定程度上是無法避免的，全方位增強(qiáng)基層干部的榮譽(yù)感、歸屬感和獲得感，讓基層干部的獲得和他們的付出相匹配，有助于減輕他們心理上的勞累感。
一要提升基層干部的收入和待遇，落實(shí)保障基層干部工資薪酬、津貼補(bǔ)貼、年假休假等基本待遇和福利，逐步提高基層干部的績(jī)效獎(jiǎng)金，解決基層干部的后顧之憂。二要暢通和拓寬基層干部的晉升渠道，堅(jiān)持職務(wù)與職級(jí)并行，優(yōu)化干部選拔晉升機(jī)制，優(yōu)先從具有一定年限鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作經(jīng)歷的優(yōu)秀干部中選拔縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，破除基層干部晉升的“天花板”，讓基層干部有盼頭、有奔頭。三要加強(qiáng)對(duì)基層干部的精神激勵(lì)，通過樹典型、表先進(jìn)等方式，積極表達(dá)對(duì)扎根基層默默奉獻(xiàn)、有實(shí)干實(shí)績(jī)的基層干部的認(rèn)可，增強(qiáng)他們干事創(chuàng)業(yè)的使命感和榮譽(yù)感。四要加強(qiáng)對(duì)基層干部的關(guān)心關(guān)愛，做好對(duì)基層干部的心理疏導(dǎo)和干預(yù)，強(qiáng)化對(duì)基層干部的人文關(guān)懷工作，建立和完善基層干部強(qiáng)制休整機(jī)制，防止基層干部過度勞動(dòng)，保障基層干部身心健康。五要營(yíng)造良好的社會(huì)輿論氛圍，通過廣播電視、報(bào)紙刊物、互聯(lián)網(wǎng)、微信公眾號(hào)等媒體，廣泛宣傳優(yōu)秀基層干部的先進(jìn)事跡，堅(jiān)決遏制對(duì)基層干部群體“污名化”的行為，維護(hù)基層干部群體名譽(yù)，增進(jìn)群眾對(duì)干部的理解，提升基層干部的歸屬感。
善用數(shù)字治理技術(shù)
互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技手段，改變和革新了社會(huì)治理機(jī)制，為基層干部從一些繁雜、機(jī)械、重復(fù)的勞動(dòng)中解放出來提供了契機(jī)。既要發(fā)揮數(shù)字治理優(yōu)勢(shì)，做好數(shù)據(jù)共享工作，免去基層干部“重復(fù)收集”“反復(fù)填表”“多頭上報(bào)”之苦，也要提升基層干部應(yīng)用新技術(shù)的能力，讓基層干部善于運(yùn)用各種現(xiàn)代信息技術(shù)手段和工具提升工作效率。
但是，必須正確把握數(shù)字治理的方向，明確數(shù)字治理是基層工作的輔助工具，是基層治理提質(zhì)增效的技術(shù)支撐。在基層治理中不能過度數(shù)字技術(shù)化，不能簡(jiǎn)單的用線上平臺(tái)、技術(shù)手段代替和基層群眾的溝通交流和實(shí)地調(diào)研。要防止數(shù)字治理和技術(shù)工具的應(yīng)用演化為各種新型形式主義，加重基層干部負(fù)擔(dān)。要充分發(fā)揮多元主體的力量，完善好基層民主協(xié)商制度，動(dòng)員人民群眾依法有序地參與基層公共事務(wù)管理，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)公益組織、志愿組織等各類社會(huì)組織參與基層治理和公共服務(wù)，構(gòu)建基層治理新格局。
持續(xù)解決形式主義問題
2019年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》以來，困擾基層的形式主義和官僚主義問題得到了一定程度的緩解。但形式主義和官僚主義如三尺之冰，非一日之寒，整治基層治理中的形式主義必須堅(jiān)持思想作風(fēng)建設(shè)、專項(xiàng)整治行動(dòng)和長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制相結(jié)合，久久為功，持續(xù)發(fā)力。
為此，可以借助黨史學(xué)習(xí)教育，深入開展黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)教育，大力弘揚(yáng)反對(duì)形式主義、官僚主義的優(yōu)良傳統(tǒng)，引導(dǎo)干部樹立正確的政績(jī)觀，營(yíng)造求真求實(shí)的工作作風(fēng)。可以通過馳而不息的整治行動(dòng)，對(duì)困擾基層干部的文山會(huì)海、考核檢查以及“指尖上的形式主義”等突出問題，開展持續(xù)不斷的整治，并建章立制鞏固整治效果，持之以恒地與形式主義作斗爭(zhēng)，防止新老形式主義卷土重來。在此基礎(chǔ)上，重視對(duì)形式主義、官僚主義深層次源頭性問題的研究，建立健全長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門巡視巡查的監(jiān)督作用，暢通基層干部向上溝通渠道，強(qiáng)化引導(dǎo)群眾監(jiān)督社會(huì)監(jiān)督，多措并舉實(shí)現(xiàn)對(duì)形式主義和官僚主義的有效治理。
【本文作者為廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授；廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士研究生石術(shù)對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
參考文獻(xiàn)
[1]嵐山：《做好保障，基層干部才能身累心不累》，人民網(wǎng)，http://cq.people.com.cn/n2/2021/0528/c365408-34748859.html，2021年5月28日。
[2]陳家剛：《基層治理:轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯與路徑》，《學(xué)習(xí)與探索》，2015年第2期。
[3]呂德文：《讓基層青年干部合理有序流動(dòng)》，《人民論壇》，2021年第13期。
[4]李軍鵬：《基層問責(zé)濫用的根源、危害與治理》，《人民論壇》，2019年第22期。
[5]楊新港、霍東升：《執(zhí)法監(jiān)管權(quán)下放，基層如何接住？》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》，2021年6月23日。
[6]謝忠平：《基層形式主義：表現(xiàn)、根源及治理對(duì)策——以T市調(diào)研分析為例》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》，2020年第5期。
[7]張洋：《從“指尖”改出作風(fēng)新成效》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年4月21日。
[8]李軍鵬：《基層問責(zé)濫用的根源、危害與治理》，《人民論壇》，2019年第22期。
[9]惠婷、劉一寧：《我省全面推進(jìn)“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”改革 已有2萬名縣直事業(yè)單位人員下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作》，《河南日?qǐng)?bào)》，2020年7月31日。
責(zé)編：程靜靜
聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。