習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展全過(guò)程人民民主”。發(fā)展全過(guò)程人民民主，道出了我國(guó)人民當(dāng)家作主的本質(zhì)特征，是保障人民當(dāng)家作主的必由之路。

全過(guò)程民主的基本特征

全過(guò)程民主之所以能夠成為中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的方向選擇，主要是由社會(huì)主義的本質(zhì)以及民主的本意所決定的。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，我們走的是一條中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過(guò)程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。從一般意義上來(lái)說(shuō)，與全過(guò)程民主相對(duì)的是“非全過(guò)程民主”。因?yàn)閭鹘y(tǒng)意義上所講的民主，尤其是資本主義民主，主要體現(xiàn)在選舉環(huán)節(jié)，即每隔幾年的國(guó)家或地方主要領(lǐng)導(dǎo)人的投票選舉。馬克思恩格斯曾經(jīng)揭示過(guò)這種投票選舉的本質(zhì)，說(shuō)資產(chǎn)階級(jí)的這種選舉無(wú)非是每隔幾年在資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部換個(gè)人上臺(tái)而已，在選舉環(huán)節(jié)之外以及在選舉之后，就沒(méi)有什么民主的過(guò)程了。正如習(xí)近平總書記所講：“人民只有投票的權(quán)利而沒(méi)有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”

全過(guò)程民主超越了“非全過(guò)程民主”，彌補(bǔ)了“非全過(guò)程民主”的某些缺陷，改變了那種“一次性消費(fèi)行為”般的民主游戲。全過(guò)程民主具有如下一些基本特征：

一是時(shí)間上的持續(xù)性。全過(guò)程民主不是間歇性、階段性的政治民主。全過(guò)程民主不僅包括選舉環(huán)節(jié)，而且應(yīng)當(dāng)保持始終如一的持續(xù)性狀態(tài)。在“非全過(guò)程民主”狀態(tài)下，民主僅僅存在于選舉活動(dòng)的一個(gè)時(shí)間段，具有間歇性、階段性的明顯特征，而全過(guò)程民主強(qiáng)調(diào)的正是時(shí)間上的持續(xù)性，即在任何時(shí)間段，盡管不同的時(shí)間段政治活動(dòng)的側(cè)重點(diǎn)可以有所不同，但民主的要求始終存在。

二是內(nèi)容上的整體性。全過(guò)程民主不是零散性、碎片化的民主。在全過(guò)程民主狀態(tài)下，民主不僅僅體現(xiàn)在每隔幾年選舉一次國(guó)家或地方的領(lǐng)導(dǎo)人這樣的政治事件上，而且把事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大公共決策等都放到民主范疇中進(jìn)行考慮。社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，尤其是現(xiàn)代社會(huì)，政治化程度日益提高，公共性事務(wù)的范圍也日益擴(kuò)大。在這樣的情況下，選舉固然在政治生活中占據(jù)重要的地位和作用，但是選舉已經(jīng)不能涵括現(xiàn)代政治生活的全部。從整體上來(lái)說(shuō)，無(wú)論是國(guó)家的還是地方的，也無(wú)論是本地的還是外地的，越來(lái)越多的公共事務(wù)已經(jīng)把整個(gè)的政治生活連接在一起。因此，關(guān)于公共事務(wù)的討論和決策等，構(gòu)成了人民政治生活的重要方面，全過(guò)程民主注重政治過(guò)程的民主化，使民主政治更具有現(xiàn)實(shí)意義。

三是黨政部門的協(xié)同性?，F(xiàn)代政治運(yùn)作需要所有公共權(quán)力主體的分工協(xié)同。通過(guò)這樣的分工協(xié)同，既能夠有效地處理現(xiàn)代社會(huì)所帶來(lái)的錯(cuò)綜復(fù)雜的公共事務(wù)，又能夠保持整個(gè)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的整體性效能，這就是把民主的精神、民主的原則、民主的方法等，運(yùn)用到公共權(quán)力機(jī)關(guān)的所有部門及其所有的工作環(huán)節(jié)。

四是公民參與的全過(guò)程性。公民有序的政治參與以及參與的程度始終是民主政治的基本要素，甚至是民主程度和民主績(jī)效的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。人們之所以把選舉民主視為所謂“一次性消費(fèi)”般的民主，正是由于在選舉外的政治活動(dòng)中，公民很少有通過(guò)政治參與來(lái)影響政治運(yùn)行的機(jī)會(huì)。而在全過(guò)程民主條件下，形成了公民對(duì)公共事務(wù)、公共決策的多種渠道的參與機(jī)制。

五是多環(huán)節(jié)的連續(xù)性。全過(guò)程民主體現(xiàn)為民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)的互動(dòng)和并舉，形成了全過(guò)程民主的完整實(shí)踐體系。在這里，民主的每一個(gè)環(huán)節(jié)都是非常重要的，既獨(dú)立存在，又相互勾連，缺少其中哪一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能使全過(guò)程民主的完整性受到影響。

全過(guò)程民主超越“非全過(guò)程民主”的根本所在

民主的本質(zhì)要義是人民的政權(quán)，用今天的話來(lái)說(shuō)就是人民當(dāng)家作主。這一本質(zhì)要義已經(jīng)為人類的政治實(shí)踐所廣泛認(rèn)同和接受，所以人民主權(quán)原則就構(gòu)成了當(dāng)代民主制度的基礎(chǔ)。我國(guó)憲法明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。這個(gè)規(guī)定既符合社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)的人民性之特征，同時(shí)也是現(xiàn)代民主精神的最為直接和明了的體現(xiàn)。

然而，迄今為止的人類政治實(shí)踐表明，在任何國(guó)家，由于人口之眾、幅員之廣，歷史上人民都很難甚至說(shuō)幾乎不可能實(shí)現(xiàn)其真正的“當(dāng)家作主”。積極倡導(dǎo)民主理論的法國(guó)啟蒙思想家盧梭就說(shuō)過(guò)：“就民主制這個(gè)名詞的嚴(yán)格意義而言，真正的民主制從來(lái)就不曾有過(guò)，而且永遠(yuǎn)也不會(huì)有。”因?yàn)?ldquo;我們不能想象人民無(wú)休無(wú)止地開(kāi)大會(huì)來(lái)討論公共事務(wù)”。因此在政治實(shí)踐中，人類發(fā)明了“代議制度”，即在承認(rèn)并遵循人民主權(quán)原則的基礎(chǔ)上，通過(guò)一定的選舉程序，產(chǎn)生人民的代表來(lái)“代為人民議政”，我們稱之為代議制或代表制。但是從民主發(fā)展的角度來(lái)看，以選舉為基礎(chǔ)的代議制或代表制確實(shí)只具有基礎(chǔ)性的，也可以說(shuō)是“初級(jí)階段”的意義。因?yàn)槿缜八f(shuō)，民主意味著人民當(dāng)家作主。但是在代議制或代表制條件下，人民僅僅是走了一個(gè)投票選舉的程序，而在這之后，即由那些“代表”行使權(quán)力，人民又被撂在一邊了。

我們說(shuō)全過(guò)程民主超越了這種“非全過(guò)程民主”正是在于說(shuō)明，在廣泛的政治實(shí)踐中，人民可以有多種渠道的方式和途徑參與國(guó)家的政治事務(wù)，以真正地體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

就政治參與而言，人民可以通過(guò)某種正式的或非正式的渠道表達(dá)他們的意愿和要求，并直接或間接影響到中央的或者地方的政治過(guò)程。政治參與可以有規(guī)范性的形式，如一些國(guó)家法律規(guī)定的倡議、復(fù)決等。當(dāng)然，參與也可以有其他非規(guī)范性的形式，如通過(guò)游說(shuō)、輿論影響政治行為和政治決策等。習(xí)近平總書記指出：“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐。”

可以認(rèn)為，人民在選舉之外積極參與政治，來(lái)彌補(bǔ)選舉民主的階段性、“一次性消費(fèi)”之類的缺憾，體現(xiàn)了全過(guò)程民主的基本精神。近些年來(lái)我們積極倡導(dǎo)的協(xié)商政治、協(xié)商民主或協(xié)同治理等理念，正是這樣的參與民主的重要形式。其意旨正是在于通過(guò)人民對(duì)于政治過(guò)程的參與，以提高政治過(guò)程的民意基礎(chǔ)，進(jìn)而彌合代議民主可能帶來(lái)的某種缺失，使民主體現(xiàn)其全過(guò)程性。

我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的廣闊空間

由此觀之，全過(guò)程民主為中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展提供了思想淵源和理論支撐，因而為我國(guó)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展提供了廣闊的空間。

一是注重中觀、微觀層面的研究和推進(jìn)，以把全過(guò)程民主的原則和精神落實(shí)到實(shí)際的政治實(shí)踐之中。全過(guò)程民主概念和理論的提出，基本上還是屬于宏觀以及部分中觀層面的問(wèn)題。在全過(guò)程民主理論的指導(dǎo)下，著力進(jìn)行中觀、微觀層面的研究和推進(jìn)，在政治過(guò)程的諸多領(lǐng)域和層面進(jìn)行系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)和工作安排，這方面具有非常大的發(fā)展空間。

二是找準(zhǔn)重要的領(lǐng)域，按照全過(guò)程民主的原則和精神著力推進(jìn)改革和完善，以取得實(shí)質(zhì)性的成果。從目前的情況來(lái)看，以下四個(gè)領(lǐng)域應(yīng)該可以在推進(jìn)全過(guò)程民主方面有所建樹(shù)：

第一，決策體制。在我國(guó)的政治實(shí)踐中，決策主體在主觀上尚缺乏重視議事規(guī)則的意識(shí)。要特別強(qiáng)調(diào)議事規(guī)則的建設(shè)，重視議事規(guī)則的“制度”內(nèi)涵。

第二，干部制度。在我國(guó)現(xiàn)行干部選任制度方面，應(yīng)該有諸多可以改進(jìn)和完善之處。首先，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)干部選任制度的研究，對(duì)新時(shí)代干部制度的改革和發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)思考和頂層設(shè)計(jì)，從戰(zhàn)略高度提出我國(guó)干部制度改革和完善的方向和原則。其次，必須切實(shí)重視干部分類管理的意義，有必要將“組織變量”的概念和原理運(yùn)用到干部管理之中。再次，切實(shí)改變選任干部重形式條件而輕實(shí)質(zhì)條件的狀況。最后，盡快制定選任干部的“動(dòng)議權(quán)制度”或者“初始提名權(quán)制度”，提高選人用人的效率，完善選人用人的責(zé)任。

第三，財(cái)政制度。財(cái)政預(yù)算是國(guó)家機(jī)器得以維系的基礎(chǔ)，因而并不簡(jiǎn)單地是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是政治問(wèn)題。政府預(yù)算的制度優(yōu)化和程序規(guī)范是全過(guò)程民主的題中應(yīng)有之義。就政府預(yù)算的制度優(yōu)化與規(guī)范運(yùn)行來(lái)說(shuō)，有必要構(gòu)筑公共預(yù)算的“三角基石”，即法治、參與和技術(shù)。同時(shí)，一個(gè)治理良好的政府，必須有一個(gè)好的預(yù)算管理系統(tǒng)，政府的民主治理離不開(kāi)公共預(yù)算的民主化參與。公民參與預(yù)算可以有效地提升預(yù)算的社會(huì)滿意度和公民的認(rèn)可度。同時(shí)，需要充分考慮現(xiàn)代預(yù)算的復(fù)雜性和科學(xué)性，因此需要現(xiàn)代預(yù)算技術(shù)的引入，以及預(yù)算技術(shù)人才的培養(yǎng)。

第四，基層治理。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，努力拓展基層民主的發(fā)展空間是一個(gè)根本性的方向問(wèn)題?；鶎用裰鞯陌l(fā)展空間涉及基層民主向何處去的方向問(wèn)題?；鶎用裰鞯陌l(fā)展空間總體上有三個(gè)方面：權(quán)力空間、行政空間和社會(huì)空間。權(quán)力空間涉及程序意義上的民主選舉問(wèn)題，因?yàn)檎沁@種民主選舉才能賦予特定的權(quán)力支持。行政空間是指基層民主應(yīng)該發(fā)展到哪一個(gè)行政層級(jí)，以及與行政權(quán)力的邊界問(wèn)題。社會(huì)空間關(guān)注社會(huì)主體在基層民主實(shí)踐中的作用。根據(jù)上述內(nèi)容，可以把基層民主的發(fā)展空間歸納為三個(gè)轉(zhuǎn)向，即從社會(huì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向政權(quán)領(lǐng)域，從村級(jí)民主轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級(jí)政府層級(jí)的民主，從重權(quán)力的獲得轉(zhuǎn)向民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)的均衡發(fā)展。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國(guó)家關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授）