【摘要】2020年，美國(guó)聯(lián)合他國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)了在南海區(qū)域的軍事存在，通過(guò)實(shí)施單獨(dú)或聯(lián)合的軍事演習(xí)、在南海諸島周邊海域?qū)嵤┧^“航行自由行動(dòng)”，以遏制中國(guó)在南海的行為和行動(dòng)，挑戰(zhàn)中國(guó)針對(duì)南海權(quán)益的立場(chǎng)。美國(guó)國(guó)務(wù)院7月13日發(fā)布的《美國(guó)對(duì)中國(guó)在南中國(guó)海海事索求的聲明》是美國(guó)依據(jù)所謂“南海仲裁案”裁決就南海問(wèn)題的政策立場(chǎng)釋放的新的信號(hào)，不利于南海的和平與穩(wěn)定。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)運(yùn)用法律手段，構(gòu)筑綜合性海洋管理制度，統(tǒng)籌處理海洋爭(zhēng)議性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家海洋治理體系和海洋治理能力現(xiàn)代化水平的提升。
【關(guān)鍵詞】美國(guó)南海政策 航行自由和安全 南海領(lǐng)土主權(quán) 南海斷續(xù)線 海洋綜合管理
【中圖分類號(hào)】D815.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.03.009
金永明，中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院高級(jí)研究員。研究方向?yàn)閲?guó)際海洋法。主要著作有《新中國(guó)的海洋政策與法律制度》《新時(shí)代中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略研究》《中國(guó)海洋法理論研究》等。
2020年是不平凡的一年。新冠肺炎疫情暴發(fā)和全球大流行使世界各國(guó)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活等方面遭受不同程度的嚴(yán)重沖擊。尤其是在應(yīng)對(duì)疫情的過(guò)程中，重要國(guó)家和國(guó)家集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)以及國(guó)際合作機(jī)制的缺位，在一定程度上加劇了單邊主義、孤立主義傾向，加速了世界格局的轉(zhuǎn)型和國(guó)際秩序的變革，致使包括衛(wèi)生健康在內(nèi)的全球治理體系面臨新的困境和挑戰(zhàn)。
美國(guó)南海政策的內(nèi)容及變遷
當(dāng)前，針對(duì)中國(guó)海洋安全問(wèn)題的爭(zhēng)議持續(xù)不斷，中國(guó)海洋治理體系和海洋治理能力現(xiàn)代化水平面臨嚴(yán)重考驗(yàn)。2020年，美國(guó)聯(lián)合他國(guó)（同盟國(guó)、伙伴國(guó)或友好國(guó)）進(jìn)一步加強(qiáng)了在南海區(qū)域的軍事存在，通過(guò)實(shí)施單獨(dú)或聯(lián)合的軍事演習(xí)、在南海諸島周邊海域?qū)嵤┧^“航行自由行動(dòng)”，以遏制中國(guó)在南海的行為和行動(dòng)，挑戰(zhàn)中國(guó)針對(duì)南海權(quán)益的立場(chǎng)。[1]2020年7月13日，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布了《美國(guó)對(duì)中國(guó)在南中國(guó)海海事索求的聲明》（U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea）[2]，這一聲明不僅是美國(guó)遏制中國(guó)戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件，也是部分國(guó)家間系列外交照會(huì)戰(zhàn)的延續(xù)和引領(lǐng)，更是美國(guó)依據(jù)所謂“南海仲裁案”裁決就南海問(wèn)題的政策立場(chǎng)釋放的新的信號(hào)，對(duì)于維護(hù)南海的和平與穩(wěn)定、解決南海問(wèn)題，具有極其惡劣的影響。
在《美國(guó)對(duì)中國(guó)在南中國(guó)海海事索求的聲明》文件中，圍繞南海問(wèn)題主要包括以下內(nèi)容：第一，在南海主權(quán)問(wèn)題上，美國(guó)由中立轉(zhuǎn)向支持東盟國(guó)家；第二，美國(guó)支持東盟國(guó)家挑戰(zhàn)中國(guó)，并將予以聲援；第三，中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利主張無(wú)法律依據(jù)；第四，中國(guó)無(wú)法依據(jù)南沙群島整體主張直線基線及管轄海域。
眾所周知，美國(guó)一直以來(lái)高度重視在南海的“航行自由”和安全問(wèn)題。這從美國(guó)1995年5月10日發(fā)布的《關(guān)于南沙群島和南中國(guó)海的政策聲明》（以下簡(jiǎn)稱《南海政策聲明》）[3]以及2012年8月3日發(fā)布的《美國(guó)南海問(wèn)題聲明》[4]內(nèi)容分析可知。
《南海政策聲明》指出，保持航行自由涉及美國(guó)的根本利益，使所有船只和飛機(jī)不受阻礙地在南中國(guó)海航行和飛行對(duì)于保持包括美國(guó)在內(nèi)的整個(gè)亞太地區(qū)的和平與繁榮是極為重要的。而對(duì)于南中國(guó)海的領(lǐng)土主權(quán)問(wèn)題，《南海政策聲明》指出，對(duì)于南中國(guó)海各島嶼、礁脈、環(huán)礁和沙礁主權(quán)的領(lǐng)土爭(zhēng)端的法律依據(jù)，美國(guó)不表明態(tài)度；美國(guó)強(qiáng)烈反對(duì)使用或威脅使用武力來(lái)解決領(lǐng)土爭(zhēng)端，敦促所有提出領(lǐng)土要求的各方加以克制，避免采取破壞穩(wěn)定的行動(dòng)。同時(shí)，美國(guó)對(duì)不符合國(guó)際法和1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的任何海上領(lǐng)土要求或限制海上活動(dòng)的行動(dòng)，將深表關(guān)切。
《美國(guó)南海問(wèn)題聲明》的核心內(nèi)容為：（1）美國(guó)對(duì)南海局勢(shì)緊張升級(jí)表示關(guān)切，正在對(duì)形勢(shì)發(fā)展密切跟蹤。近來(lái)局勢(shì)發(fā)展中的對(duì)抗性言論、資源開發(fā)分歧、脅迫性經(jīng)濟(jì)行動(dòng)，以及使用障礙物阻止進(jìn)入黃巖島周邊事件不斷升級(jí)，特別是中國(guó)提升三沙市行政級(jí)別，在南海有爭(zhēng)議地區(qū)建立新的警備區(qū)之舉有違通過(guò)外交合作解決分歧，進(jìn)一步加劇了地區(qū)緊張局勢(shì)升級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。（2）美國(guó)在南海領(lǐng)土爭(zhēng)端中不選邊站隊(duì)，也沒(méi)有領(lǐng)土野心，但美國(guó)相信該地區(qū)國(guó)家應(yīng)通過(guò)合作及外交努力解決分歧，而不應(yīng)強(qiáng)迫、恫嚇、威脅和使用武力。（3）為建立和平解決分歧的清晰程序規(guī)則，美國(guó)鼓勵(lì)東盟國(guó)家和中國(guó)就最終完成“南海行為準(zhǔn)則”取得有意義的進(jìn)展，同時(shí)美國(guó)支持東盟近期就南海問(wèn)題達(dá)成的六項(xiàng)原則。[5]
對(duì)此，時(shí)任中國(guó)外交部發(fā)言人秦剛就美國(guó)國(guó)務(wù)院所謂南海問(wèn)題聲明闡明了中方嚴(yán)正立場(chǎng)，指出，美國(guó)的所謂南海問(wèn)題聲明，“罔顧事實(shí)，混淆是非，發(fā)出了嚴(yán)重錯(cuò)誤信號(hào)，無(wú)助于有關(guān)各方維護(hù)南海乃至亞太地區(qū)和平穩(wěn)定的努力。中方對(duì)此表示強(qiáng)烈不滿和堅(jiān)決反對(duì)”[6]。
事實(shí)上，美國(guó)針對(duì)南海問(wèn)題的上述立場(chǎng)，在《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》（2017年12月18日）中也得到確認(rèn)。報(bào)告指出，“海洋自由仍然是國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)繁榮的核心原則，海洋和空間探索為商業(yè)利益和科學(xué)突破提供了機(jī)會(huì)”；“美國(guó)支持根據(jù)國(guó)際法和平解決爭(zhēng)端，但將利用其所有權(quán)力工具來(lái)維護(hù)美國(guó)的利益，并確保共同領(lǐng)域（太空、網(wǎng)絡(luò)空間、天空和海洋）保持自由”。
此外，美國(guó)針對(duì)“南海行為準(zhǔn)則”的態(tài)度也由支持改為阻滯，試圖為制定“南海行為準(zhǔn)則”設(shè)置障礙，以避免和改變“南海行為準(zhǔn)則”的磋商結(jié)果將美國(guó)排除在外的局面。這種行為態(tài)度與中國(guó)和東盟國(guó)家對(duì)此的努力格格不入。為維護(hù)南海和平與穩(wěn)定，自2013年中國(guó)與東盟國(guó)家同意就“南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)行磋商以來(lái)，經(jīng)過(guò)各方努力，“南海行為準(zhǔn)則”單一磋商文本已進(jìn)入“二讀”階段，東盟多國(guó)期望早日達(dá)成最終目標(biāo)，為維護(hù)南海和平作出貢獻(xiàn)。
美國(guó)針對(duì)南海問(wèn)題政策聲明的立場(chǎng)分析
美國(guó)國(guó)務(wù)院于2020年7月13日發(fā)布《美國(guó)對(duì)中國(guó)在南中國(guó)海海事索求的聲明》后，澳大利亞于7月23日也向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)提交了反對(duì)中國(guó)南海主張的照會(huì)（第20/026號(hào)），德、法、英隨后于9月16日向聯(lián)合國(guó)提交了關(guān)于南海的外交照會(huì)（第324/2020號(hào)）。對(duì)此，我國(guó)外交機(jī)構(gòu)予以強(qiáng)力批駁。7月29日，中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)致信聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)，重申我國(guó)在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益立場(chǎng)，駁斥了澳大利亞常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)于7月23日提交聯(lián)合國(guó)的涉南海照會(huì)。
美國(guó)上述涉南海聲明是其針對(duì)中國(guó)在南海的立場(chǎng)（編號(hào)CML/42/2020，2020年4月17日）向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)提交反對(duì)照會(huì)（2020年6月1日）的后續(xù)文件。該文件以“南海仲裁案”所謂的裁決內(nèi)容為基礎(chǔ)，妄稱中國(guó)在南海的權(quán)利主張非法，中國(guó)試圖在南海通過(guò)脅迫手段構(gòu)筑海洋帝國(guó)，并極力挑撥中國(guó)與東盟之間的關(guān)系，偏袒和支持東盟國(guó)家，改變?cè)谥鳈?quán)問(wèn)題上不持立場(chǎng)的態(tài)度，旨在為美國(guó)的私利和霸權(quán)服務(wù)。
不可否認(rèn)，以新冠肺炎疫情的暴發(fā)和應(yīng)對(duì)為契機(jī)，中美兩國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)已從個(gè)別領(lǐng)域發(fā)展到多領(lǐng)域的全面競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)極力遏制和阻斷中國(guó)的發(fā)展進(jìn)程，破壞中國(guó)的周邊環(huán)境，實(shí)現(xiàn)美國(guó)持續(xù)的主導(dǎo)地位，維護(hù)美國(guó)的利益。這在南海問(wèn)題上表現(xiàn)得尤為顯著。結(jié)合美國(guó)涉南海聲明內(nèi)容，下文將重點(diǎn)從法理視角對(duì)南海局勢(shì)應(yīng)強(qiáng)調(diào)和澄清的幾個(gè)問(wèn)題予以闡釋。
第一，中國(guó)于2009年5月向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)提交的照會(huì)，并不是我國(guó)針對(duì)南海諸島權(quán)益的立場(chǎng)性文件。我國(guó)針對(duì)南海諸島的權(quán)益主張并非肇始于此。
中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)于2009年5月7日向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)提交的照會(huì)，是針對(duì)越南和馬來(lái)西亞聯(lián)合劃界案、越南單獨(dú)劃界案內(nèi)容損害我國(guó)在南海諸島的權(quán)益加以反對(duì)而提交的照會(huì)，并不是我國(guó)針對(duì)南海諸島權(quán)益的立場(chǎng)性文件。照會(huì)中所附的中國(guó)南海斷續(xù)線地圖，旨在說(shuō)明中國(guó)在南海諸島的權(quán)益是在長(zhǎng)期歷史發(fā)展過(guò)程中形成的，符合國(guó)際法。
中國(guó)外交部發(fā)言人趙立堅(jiān)在2020年7月14日舉行的例行記者會(huì)上回答相關(guān)提問(wèn)時(shí)表示，“美方在聲明中稱中國(guó)于2009年才正式宣布南海斷續(xù)線，這完全不符合事實(shí)”；中國(guó)在南海的主權(quán)和權(quán)益是在長(zhǎng)期歷史過(guò)程中形成的，中國(guó)對(duì)南海有關(guān)島礁和相關(guān)海域行使有效管轄已達(dá)上千年；“早在1948年，中國(guó)政府就正式公布了南海斷續(xù)線，在很長(zhǎng)時(shí)間里沒(méi)有受到任何國(guó)家質(zhì)疑。中國(guó)在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益有充分歷史和法理依據(jù)，符合有關(guān)國(guó)際法和國(guó)際實(shí)踐。”[7]
我國(guó)的國(guó)內(nèi)法就南海諸島權(quán)益的立場(chǎng)有明確的規(guī)定，其主要體現(xiàn)在《中國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》（1958年9月4日）第1～2項(xiàng)、《中國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（1992年2月25日）第2條、《中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（1998年6月26日）第14條。[8]
第二，中國(guó)并未在南海謀求“海洋帝國(guó)”；相反，中國(guó)保持了最大的克制，采取多種措施努力維護(hù)南海的和平與安寧，并取得了積極效果。
盡管中國(guó)在南海諸島擁有無(wú)可爭(zhēng)辯的主權(quán)，但為照顧對(duì)方關(guān)切，共享南海資源和空間利益，中國(guó)不僅提出了“主權(quán)屬我，擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”的方針，并努力創(chuàng)造條件和機(jī)會(huì)予以實(shí)施，與東盟締結(jié)了《南海各方行為宣言》（2002年11月4日），與越南簽署了《中越北部灣劃界協(xié)定》和《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》（2004年6月30日生效），與菲律賓和越南簽署了《在南中國(guó)海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》（2005年3月14日），與東盟就落實(shí)《南海各方行為宣言》指導(dǎo)方針達(dá)成一致（2011年7月21日），并于2013年9月與東盟就“南海行為準(zhǔn)則”全面啟動(dòng)磋商并取得階段性成果，建立了“中國(guó)和東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)”和“中國(guó)和東盟國(guó)家海上搜救熱線平臺(tái)”等合作項(xiàng)目。
為維護(hù)南海的和平與穩(wěn)定，中國(guó)設(shè)法與東盟國(guó)家加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，設(shè)立中國(guó)-東盟海上基金，倡議建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”，遵循平等對(duì)話和磋商的原則，制定管控危機(jī)、加強(qiáng)合作的基本政策和具體規(guī)則，保持了南海的持續(xù)穩(wěn)定，確保周邊國(guó)家得到持續(xù)發(fā)展，使亞洲成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ春拓暙I(xiàn)者。
第三，中國(guó)應(yīng)采取多種措施，設(shè)法消除“南海仲裁案”裁決帶來(lái)的危害。
依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及其附件七的相關(guān)規(guī)定，盡管菲律賓有單方面提起“南海仲裁案”的資格，但在中方持續(xù)反對(duì)（不接受、不參與）的情況下，仲裁庭不宜執(zhí)意推進(jìn)仲裁程序，包括不對(duì)非真實(shí)性、非同一性的仲裁事項(xiàng)進(jìn)行管轄、降低提起仲裁的前提條件，以避免在法律適用和事實(shí)認(rèn)定上的錯(cuò)誤性和局限性，以及仲裁庭越權(quán)和擴(kuò)權(quán)裁決引發(fā)的危害性。隨著該裁決的危害日益顯現(xiàn)，尤其是美國(guó)據(jù)此裁決內(nèi)容在南海持續(xù)行使所謂航行自由行動(dòng)、發(fā)布涉南海聲明等行為，嚴(yán)重?fù)p害了南海區(qū)域國(guó)家為維護(hù)南海穩(wěn)定所作的努力和取得的成果，影響南海問(wèn)題解決進(jìn)程。為消除“南海仲裁案”裁決帶來(lái)的危害，我國(guó)首先應(yīng)從仲裁庭的管轄權(quán)、可受理性入手，對(duì)仲裁庭利用自身的地位優(yōu)勢(shì)，借用《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》體系的制度性缺陷擴(kuò)大自身權(quán)限，作出的在事實(shí)認(rèn)定和法律適用等方面存在嚴(yán)重錯(cuò)誤的違法裁決予以持續(xù)批駁。[9]其次，對(duì)于其他國(guó)家（如越南）試圖提起“南海仲裁案”的行為予以堅(jiān)決抵制，以消弭菲律賓南海仲裁庭裁決錯(cuò)誤帶來(lái)的危害。最后，應(yīng)做好各種資料、證據(jù)的收集、論證、辨析的準(zhǔn)備工作，為主動(dòng)提起訴訟并最終解決南海諸島主權(quán)問(wèn)題提供條件和保障。[10]
第四，雖然美國(guó)不是南海問(wèn)題的直接當(dāng)事國(guó)，但南海關(guān)乎其“航行自由”和安全問(wèn)題，美國(guó)在南海地區(qū)具有重大的利益關(guān)切，因此其對(duì)南海問(wèn)題的發(fā)聲和干預(yù)將會(huì)持續(xù)。
誠(chéng)然，在國(guó)際爭(zhēng)端中，只有實(shí)際利益沖突方或法律立場(chǎng)對(duì)立方才是爭(zhēng)端的當(dāng)事國(guó)，并且主要依靠直接當(dāng)事者自身或由第三方解決。[11]但由于南海區(qū)域是重要的國(guó)際航道，關(guān)乎世界物流的安全和暢通，美國(guó)作為重要利益攸關(guān)者，一度想成為主導(dǎo)者，所以不可能不關(guān)注、不干預(yù)南海問(wèn)題，以繼續(xù)維持其在東亞的核心地位和主導(dǎo)作用，為其維護(hù)世界霸權(quán)服務(wù)。《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》指出，美國(guó)將在國(guó)際法框架內(nèi)“維護(hù)和平”，聯(lián)合盟友與合作伙伴塑造和管理共同領(lǐng)域（太空、網(wǎng)絡(luò)、天空和海洋），抵御共同威脅。
毋庸置疑，解決南海問(wèn)題的主要依據(jù)是國(guó)際法和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。盡管美國(guó)因國(guó)會(huì)議員政見不一，目前還未簽署《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，但《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》內(nèi)的多數(shù)原則和制度（如領(lǐng)海制度、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度）已成為習(xí)慣國(guó)際法，因此即便不是成員國(guó)，美國(guó)也有評(píng)論和適用《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的權(quán)利。國(guó)際法和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》維護(hù)的“航行自由”是美國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)，這從美國(guó)迄今針對(duì)南海問(wèn)題發(fā)布的《南海政策聲明》《美國(guó)南海問(wèn)題聲明》等相關(guān)文件分析可知。
第五，中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步明確和界定南海斷續(xù)線的性質(zhì)和地位，并闡明在南海的具體權(quán)利要求和主張，以切實(shí)維護(hù)在南海的歷史性權(quán)利。
眾所周知，南海問(wèn)題的核心是南沙島礁主權(quán)爭(zhēng)議以及由此引發(fā)的海域劃界問(wèn)題，其關(guān)鍵是中國(guó)南海斷續(xù)線的性質(zhì)和線內(nèi)水域的法律地位。
實(shí)際上，我國(guó)在2009年5月向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)提交照會(huì)（附南海斷續(xù)線地圖）后、他國(guó)提交反對(duì)照會(huì)之際以及在“南海仲裁案”裁決發(fā)布后，均有機(jī)會(huì)就南海斷續(xù)線的性質(zhì)問(wèn)題作出詳細(xì)的聲明，但因各種原因我國(guó)沒(méi)有作出清晰的說(shuō)明，包括在2016年7月12日發(fā)布的《中國(guó)政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》中也沒(méi)有作出清晰的解答。目前我國(guó)對(duì)南海斷續(xù)線內(nèi)“歷史性權(quán)利”的立場(chǎng)依然停留在《中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第14條規(guī)定的內(nèi)容上，尚未進(jìn)一步明確歷史性權(quán)利的具體內(nèi)涵。[12]
在“南海仲裁案”中，仲裁庭針對(duì)歷史性權(quán)利的裁決存在諸多錯(cuò)誤，包括在認(rèn)定事實(shí)上的局限性、片面性，在適用法律上的錯(cuò)誤（如歷史性權(quán)利的來(lái)源及其與一般國(guó)際法的關(guān)系、歷史性權(quán)利在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中的地位等），以及錯(cuò)誤認(rèn)定中國(guó)在南海諸島主張權(quán)利的有限性（如我國(guó)是以群島整體的方式主張?jiān)谀虾５臋?quán)利，而不是依據(jù)單獨(dú)的海洋地物主張具體的權(quán)利）等。因而，消除“南海仲裁案”裁決不利影響的一個(gè)有效措施，是我國(guó)主動(dòng)就南海斷續(xù)線的性質(zhì)問(wèn)題發(fā)布聲明或立場(chǎng)性文件。
南海斷續(xù)線的屬性及功能主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，領(lǐng)土主權(quán)的屬性。即南海斷續(xù)線內(nèi)的所有島、礁、沙、灘和洲等海洋地物的主權(quán)及其附近海域?qū)儆谥袊?guó)，中國(guó)對(duì)其擁有主權(quán)。第二，起始海域劃界的功能。南海斷續(xù)線位置基本處于中國(guó)的海洋地物與其他國(guó)家間海岸的中間位置，具有海域劃界起始工作線的功能。第三，歷史性權(quán)利（歷史性權(quán)原）的功能。[13]南海斷續(xù)線是在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展過(guò)程中形成的，中國(guó)對(duì)斷續(xù)線內(nèi)的海域具有多種排他或優(yōu)先的權(quán)利，即基于歷史性權(quán)利下的特殊海域權(quán)利。而其中歷史性權(quán)利的功能，重點(diǎn)在于我國(guó)對(duì)南海斷續(xù)線內(nèi)的非生物資源擁有排他性或?qū)傩詸?quán)利，即未經(jīng)中方同意他國(guó)無(wú)法勘探和開采南海斷續(xù)線內(nèi)的非生物資源；而歷史性權(quán)利中的其他權(quán)利（如捕魚權(quán)、航行權(quán)和科學(xué)研究權(quán)等）則可與他國(guó)共享共用。[14]
需要指出的是，雖然進(jìn)一步明確界定南海斷續(xù)線的性質(zhì)是理想狀態(tài)，但對(duì)其性質(zhì)的界定也是有爭(zhēng)議且難以解決的問(wèn)題，即不管中國(guó)如何界定南海斷續(xù)線的性質(zhì)，甚至對(duì)這一問(wèn)題不作進(jìn)一步的解釋，均會(huì)遭到其他國(guó)家的指責(zé)和批評(píng)。對(duì)此，我國(guó)海洋事務(wù)主管單位和有關(guān)部門應(yīng)盡早采取有力措施，整合力量集中深入研究南海斷續(xù)線的性質(zhì)問(wèn)題，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)予以公布并做好多種應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。這是我國(guó)把控南海局勢(shì)和處置南海問(wèn)題的關(guān)鍵，必須引起高度重視。
中美海洋安全競(jìng)爭(zhēng)前景展望
2020年7月13日，《美國(guó)對(duì)中國(guó)在南中國(guó)海海事索求的聲明》一經(jīng)發(fā)布，次日即遭到中國(guó)駐美使館發(fā)言人的堅(jiān)決反對(duì)，中國(guó)外交部發(fā)言人也對(duì)美涉南海聲明作出回應(yīng)。[15]為減少中美海洋安全對(duì)立和沖突，一方面，兩國(guó)應(yīng)遵守已達(dá)成的共識(shí)及諒解備忘錄文件內(nèi)容，進(jìn)一步加強(qiáng)海洋安全包括南海問(wèn)題的對(duì)話和交流，努力減少雙方的對(duì)立和分歧；[16]另一方面，我國(guó)應(yīng)就美國(guó)關(guān)注的問(wèn)題予以闡釋和補(bǔ)充說(shuō)明，并修改國(guó)內(nèi)與海洋安全有關(guān)的法律制度，如軍艦在領(lǐng)海內(nèi)的無(wú)害通過(guò)制度、毗連區(qū)安全事項(xiàng)管轄制度、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)軍事活動(dòng)許可制度等，使國(guó)內(nèi)海洋法律原則和制度更具普遍性和開放性，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)提供法律保障。
在《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中，美國(guó)將中國(guó)定義為“修正主義”國(guó)家，并將中國(guó)定位為美國(guó)“戰(zhàn)略上的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，認(rèn)為中國(guó)正在挑戰(zhàn)美國(guó)及其盟友和伙伴，挑戰(zhàn)美國(guó)的實(shí)力、影響力和利益。在此背景下，中美在南海問(wèn)題上的較量博弈及其引發(fā)的外交戰(zhàn)、法律戰(zhàn)、軍備戰(zhàn)等都將是長(zhǎng)期的。關(guān)于美國(guó)新一屆政府是否延續(xù)此前針對(duì)南海的新政策，如何建設(shè)“自由而開放的印太”（free and open Indo-Pacific），如何強(qiáng)化以美日澳印等國(guó)為主的力量整合及區(qū)域戰(zhàn)略部署等問(wèn)題，我們必須予以持續(xù)高度關(guān)注，并做好相關(guān)應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，特別是要構(gòu)筑綜合性海洋管理制度，統(tǒng)籌處理海洋爭(zhēng)議性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家海洋治理體系和海洋治理能力現(xiàn)代化水平的提升，為維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益作出積極貢獻(xiàn)。
（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“我國(guó)南海島礁所涉重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及其對(duì)策研究”與中國(guó)海洋發(fā)展研究會(huì)重大項(xiàng)目“海洋法框架下的海洋開發(fā)利用制度研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：16ZDA073、CAMAZDA201701）
注釋
[1]2020年1～10月間，美國(guó)軍艦在南海諸島周邊海域?qū)嵤┑乃^“航行自由行動(dòng)”已達(dá)6次，其中5次進(jìn)入中國(guó)西沙領(lǐng)海，嚴(yán)重侵犯我國(guó)在南海諸島的主權(quán)和安全利益，挑戰(zhàn)中國(guó)的法律權(quán)益，遭到南部戰(zhàn)區(qū)的跟蹤監(jiān)視、查證識(shí)別和堅(jiān)決反對(duì)，并予以警告驅(qū)離。有關(guān)美國(guó)軍艦在南海諸島實(shí)施的所謂“航行自由行動(dòng)”內(nèi)容，參見金永明：《南海航行自由與安全的海洋法分析》，中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)編，《中國(guó)國(guó)際法年刊（2018））》，北京：法律出版社，2019年，第410～438頁(yè)。
[2]Pompeo, M., R., "U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea ", U.S. Embassy in Cambodia, https://kh.usembassy.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/, 13 July, 2020.
[3]吳士存主編：《南海問(wèn)題文獻(xiàn)匯編》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?001年，第377～378頁(yè)。
[4]Ventrell, P., "South China Sea", U.S. Department of State, https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/08/196022.htm, 18 August, 2020.
[5]在印度尼西亞外長(zhǎng)積極從事外交斡旋的努力下，其與柬埔寨外長(zhǎng)在2012年7月20日針對(duì)南海問(wèn)題的后續(xù)發(fā)展提出了“東盟南海六項(xiàng)原則”。內(nèi)容為：（1）全面落實(shí)《南海各方行為宣言》及其有關(guān)聲明；（2）落實(shí)《南海各方行為宣言》后續(xù)行動(dòng)指針；（3）盡快達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”；（4）全面遵守包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可的國(guó)際法；（5）各方繼續(xù)保持克制，不使用武力；（6）依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的、被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可的國(guó)際法和平解決有關(guān)爭(zhēng)議。
[6]金永明：《中國(guó)海洋法理論研究》（增訂版），上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2016年，第254～255頁(yè)。
[7]《外交部發(fā)言人對(duì)美涉南海聲明作出回應(yīng)》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2020-07/15/content_5526894.htm，2020年7月15日更新。
[8]例如，《中國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》第1項(xiàng)規(guī)定，中國(guó)政府宣布中國(guó)的領(lǐng)海寬度為12海里。這項(xiàng)規(guī)定適用于中國(guó)的一切領(lǐng)土，包括中國(guó)大陸及其沿海島嶼和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺(tái)灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國(guó)的島嶼?！吨袊?guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第2條第2款規(guī)定，中國(guó)的陸地領(lǐng)土包括中國(guó)大陸及其沿海島嶼、臺(tái)灣及其包括釣魚島在內(nèi)的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中國(guó)的島嶼。《中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第14條規(guī)定，本法的規(guī)定不影響中國(guó)享有的歷史性權(quán)利。
[9]中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)：《南海仲裁案裁決之批判》，北京：外文出版社，2018年，第5～395頁(yè)。
[10]中國(guó)政府針對(duì)“南海仲裁案”和南海問(wèn)題的政策性立場(chǎng)文件，主要有：（1）《中國(guó)致菲律賓復(fù)照》（2013年2月19日）；（2）《中國(guó)政府關(guān)于菲律賓共和國(guó)所提南海仲裁案管轄權(quán)問(wèn)題的立場(chǎng)文件》（2014年12月7日）；（3）《中國(guó)外交部關(guān)于應(yīng)菲律賓共和國(guó)請(qǐng)求建立的南海仲裁案仲裁庭關(guān)于管轄權(quán)和可受理性問(wèn)題裁決的聲明》（2015年10月30日）；（4）《中國(guó)外交部關(guān)于堅(jiān)持通過(guò)雙邊談判解決中國(guó)和菲律賓在南海有關(guān)爭(zhēng)議的聲明》（2016年6月8日）；（5）《中國(guó)外交部關(guān)于應(yīng)菲律賓共和國(guó)請(qǐng)求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁決的聲明》（2016年7月12日）；（6）《中國(guó)政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》（2016年7月12日）；（7）《中國(guó)堅(jiān)持通過(guò)談判解決中國(guó)與菲律賓在南海的有關(guān)爭(zhēng)議》（2016年7月）。以上文件內(nèi)容，參見中國(guó)外交部邊界與海洋事務(wù)司編：《中國(guó)應(yīng)對(duì)南海仲裁案文件匯編》，北京：世界知識(shí)出版社，2016年，第1～124頁(yè)。“南海仲裁案”對(duì)海洋法的影響和沖擊內(nèi)容，參見金永明：《南海仲裁案對(duì)海洋法的沖擊》，《政治與法律》，2017年第7期，第105～116頁(yè)。
[11]《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第296條規(guī)定，根據(jù)本節(jié)具有管轄權(quán)的法院或法庭對(duì)爭(zhēng)端所作的任何裁判應(yīng)有確定性，爭(zhēng)端所有各方均應(yīng)遵從；這種裁判僅在爭(zhēng)端各方間和對(duì)該特定爭(zhēng)端具有拘束力?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》附件七（《仲裁》）第11條規(guī)定，除爭(zhēng)端各方事前議定某種上訴程序外，裁決應(yīng)有確定性，不得上訴，爭(zhēng)端各方均應(yīng)遵守裁決?！秶?guó)際法院規(guī)約》第59條規(guī)定，法院之裁判除對(duì)于當(dāng)事國(guó)及本案外，無(wú)拘束力。此外，當(dāng)某一國(guó)家認(rèn)為某案件之判決可能影響屬于該國(guó)具有法律性質(zhì)之利益時(shí)，則可向國(guó)際法院申請(qǐng)參加；該項(xiàng)申請(qǐng)由國(guó)際法院裁決。參見《國(guó)際法院規(guī)約》第62條。
[12]《中國(guó)政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》（2016年7月12日）第3項(xiàng)規(guī)定，中國(guó)政府聲明，中國(guó)在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益包括：（1）中國(guó)對(duì)南海諸島，包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權(quán)；（2）中國(guó)南海諸島擁有內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)；（3）中國(guó)在南海擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架；（4）中國(guó)在南海擁有歷史性權(quán)利。參見中國(guó)外交部邊界與海洋事務(wù)司編：《中國(guó)應(yīng)對(duì)南海仲裁案文件匯編》，北京：世界知識(shí)出版社，2016年，第86～87頁(yè)。
[13]對(duì)于歷史性權(quán)利（historic rights）和歷史性權(quán)原（historic title）的關(guān)系問(wèn)題，歷史性權(quán)利來(lái)源于歷史性權(quán)原，歷史性權(quán)利是歷史性權(quán)原的表現(xiàn)形式之一，即如果國(guó)家基于歷史性事實(shí)和證據(jù)取得某些既得利益，從而構(gòu)成歷史性權(quán)原，則國(guó)家擁有取得既得利益的行為或活動(dòng)的權(quán)利。參見金永明：《中國(guó)海洋法制度與若干問(wèn)題概論》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第5期，第22頁(yè)。
[14]關(guān)于中國(guó)南海斷續(xù)線的內(nèi)容，參見高之國(guó)、賈兵兵：《論南海九段線的歷史、地位和作用》，北京：海洋出版社，2014年，第1～49頁(yè)。
[15]《中國(guó)駐美使館：堅(jiān)決反對(duì)美國(guó)國(guó)務(wù)院涉南海聲明》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/world/2020-07/14/c_1126235629.htm，2020年7月14日更新；《外交部發(fā)言人對(duì)美涉南海聲明作出回應(yīng)》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/world/2020-07/14/c_1126237988.htm，2020年7月14日更新。
[16]在海洋安全方面，中美兩國(guó)達(dá)成的共識(shí)性文件，主要有：（1）《中美防止海上軍事事故協(xié)定》（1998年1月）；（2）中美兩國(guó)國(guó)防部門于2014年11月簽署的《重大軍事行動(dòng)相互通報(bào)機(jī)制諒解備忘錄》和《?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則諒解備忘錄》，以及于2015年9月簽署的《重大軍事行動(dòng)相互通報(bào)機(jī)制諒解備忘錄附件》和《海空相遇安全行為準(zhǔn)則諒解備忘錄附件》。
責(zé) 編／張 貝
Analysis and Prospect of the U.S. South China Sea Policy
Jin Yongming
Abstract: In the middle of 2020, the United States and other countries further strengthened their military presence in the South China Sea. Through separate or joint military exercises and the so-called "freedom of navigation operation" in the waters around the islands in the South China Sea, the United States intended to curb China's behavior and actions in the South China Sea and challenge China's position on the rights and interests in the South China Sea. The "U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea" released by the U.S. State Department on July 13, 2020 is a new signal sent by the U.S. according to its policy stance on the South China Sea issue based on the so-called South China Sea arbitration award, which is not conducive to peace and stability in the South China Sea. As a response, China should use legal means to build a comprehensive marine management system, deal with the marine controversial issues in an integrated manner, and improve the modernization of the system of marine governance and marine governance capacity.
Keywords: U.S. South China Sea policy, freedom of navigation and security, South China Sea territorial sovereignty, South China Sea intermittent lines, integrated marine management
