摘 要:傳統(tǒng)街區(qū)整體保護與活化利用具有多重治理難點，開平市赤坎古鎮(zhèn)創(chuàng)造性地破解征地三大難題，擊破歷史遺留問題，創(chuàng)新毛地出讓模式，打造合規(guī)手續(xù)閉環(huán)。開平市赤坎古鎮(zhèn)傳統(tǒng)街區(qū)整體保護與活化利用的基層治理創(chuàng)新實踐，為全國傳統(tǒng)街區(qū)的整體保護與活化利用提供了赤坎樣板，為全國城鎮(zhèn)更新和鄉(xiāng)村振興提供鮮活的赤坎模式。

關(guān)鍵詞:傳統(tǒng)街區(qū) 整體保護 活化利用 基層治理

【中圖分類號】D625 【文獻標識碼】A

習近平總書記在福建考察時指出，要推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，以時代精神激活中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的生命力。傳統(tǒng)街區(qū)承載著地方獨特的歷史與文脈，將城鄉(xiāng)優(yōu)秀的文化遺產(chǎn)創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)變?yōu)槲幕a(chǎn)力，不僅是實現(xiàn)城鎮(zhèn)更新與鄉(xiāng)村振興的必然選擇，也是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和滿足人民美好生活需要的重要抓手。

赤坎古鎮(zhèn)位于廣東省開平市中部的潭江之濱，已有360余年開埠歷史，文化底蘊深厚，是聞名遐邇的中國特色小鎮(zhèn)、中國歷史文化名鎮(zhèn)和廣東省新型城鎮(zhèn)化“2511”綜合試點鎮(zhèn)。古鎮(zhèn)內(nèi)擁有全國現(xiàn)存界面最連續(xù)、保存最完好的騎樓建筑群，這批近代騎樓建筑主要由海外華僑建造而成，極具歷史、文化、藝術(shù)、科學(xué)和社會價值，是華僑的根和魂。為搶抓粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、全域旅游等重大戰(zhàn)略機遇，開平市委、市政府以文物保護與“三舊”改造為切入點，引入有實力的投資方，高標準打造赤坎古鎮(zhèn)華僑文化展示旅游項目（以下簡稱赤坎古鎮(zhèn)項目），統(tǒng)籌推進僑鄉(xiāng)傳統(tǒng)街區(qū)保護與旅游活化利用、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與城鄉(xiāng)基層治理，聚焦土地征收、房屋征收、報批報建等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，攻堅克難、開拓創(chuàng)新，探索了新時代文化資源向文化生產(chǎn)力轉(zhuǎn)變與基層治理創(chuàng)新的“赤坎模式”，為其他地區(qū)傳統(tǒng)街區(qū)的整體保護與活化利用起到重要的示范作用。

傳統(tǒng)街區(qū)整體保護與活化利用的治理難點

傳統(tǒng)街區(qū)整體保護與活化利用具有緊迫性強、投入成本高、改造難度大、歷史遺留問題復(fù)雜等特征。傳統(tǒng)街區(qū)的風貌建筑群往往具有上百年甚至更久遠的歷史，大部分因建材使用壽命限制，已臨近自然消亡期限，加上歷史變遷、無序拆卸與改建，對具有重要歷史文化藝術(shù)價值的傳統(tǒng)街區(qū)實施整體保護已迫在眉睫。對于欠發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，傳統(tǒng)街區(qū)面臨人口空心化、產(chǎn)權(quán)情況復(fù)雜、無人打理的困難局面，而地方財政往往不足以支撐維護支出，專業(yè)能力不強，保護主體與保護方式不明確等多方面原因，使得傳統(tǒng)街區(qū)不能及時得到有效的整體保護與活化利用。

傳統(tǒng)街區(qū)整體保護與活化利用方式在操作層面的規(guī)范指引缺失。為加強對傳統(tǒng)街區(qū)和傳統(tǒng)建筑的保護，國家層面以及部分省市相繼出臺有關(guān)政策指引。然而，在落地操作層面上，一方面關(guān)于建筑本體保護與活化利用之間的矛盾與爭議長期存在，特別是本體保護與現(xiàn)代人類生活習慣與使用安全之間存在的根本矛盾，使得以文化旅游功能為主的活化利用方式飽受爭議；另一方面，傳統(tǒng)街區(qū)整體保護與活化利用的規(guī)劃、修繕設(shè)計、施工方案審核、消防安全、結(jié)構(gòu)安全等具體規(guī)范操作指引缺失，使得修繕與改造工作經(jīng)常因手續(xù)合規(guī)問題處于“灰色地帶”。

傳統(tǒng)街區(qū)整體保護與活化利用的合規(guī)手續(xù)審批涉及部門多、協(xié)調(diào)難度大、跨越時間長與項目建設(shè)急迫性之間的矛盾凸顯。傳統(tǒng)街區(qū)整體保護與活化利用的合規(guī)手續(xù)審批涉及發(fā)改、國土、規(guī)劃、住建、文物、消防等各層級多個行政審批與監(jiān)督管理部門，合規(guī)手續(xù)審批工作各個環(huán)節(jié)聯(lián)系緊密，環(huán)環(huán)相扣。在主管統(tǒng)籌暫時缺位、操作規(guī)范指引缺乏的情況下，各部門大多存在因循守舊、相互推諉、缺乏政策創(chuàng)新動力、行政橫向溝通效率低下等問題，導(dǎo)致項目合規(guī)手續(xù)審批工作協(xié)調(diào)難度大、跨越時間長。如何在推進項目建設(shè)進度與解決合規(guī)問題之間取得平衡，保證修繕與整治改造工程項目不停滯、不爛尾，是項目建設(shè)階段最急需解決的難題。

傳統(tǒng)街區(qū)整體保護與活化利用的基層治理創(chuàng)新做法

開平市赤坎古鎮(zhèn)是工商繁茂的著名商埠，是海外華僑華人、港澳臺同胞與家鄉(xiāng)溝通聯(lián)系的紐帶。鎮(zhèn)內(nèi)關(guān)族與司徒氏兩大宗族數(shù)百年來良性競爭，共同發(fā)展，在形成了獨特的赤坎宗族文化的同時，還發(fā)展了綿延近3公里的騎樓商街。赤坎古鎮(zhèn)不僅風情獨特，而且人杰地靈，英才輩出，孕育出一代僑領(lǐng)司徒美堂，誕生了中國革命戰(zhàn)爭攝影創(chuàng)始人沙飛（原名司徒傳）、首創(chuàng)中國電影的前文化部副部長司徒慧敏、中國有聲電影開拓者關(guān)文清、抗日愛國藝人關(guān)德興、中國首位手提琴制造者司徒夢巖、著名畫家司徒喬、著名作曲家胡均等數(shù)十位享譽藝壇的名家大腕。華僑文化、影視文化、宗族文化，及其衍生的手工藝文化、飲食文化、語言文化、傳統(tǒng)民俗文化等，使赤坎成為獨具魅力的華僑文化特色小鎮(zhèn)。

現(xiàn)存的騎樓大多建于上個世紀二三十年代，由于長期空置無人打理，大量騎樓已處于自然消亡邊緣。2014年，在江門市的指導(dǎo)和推動下，開平市引入戰(zhàn)略投資方，計劃投資66億元，貫徹“保老城再現(xiàn)古鎮(zhèn)輝煌，建新鎮(zhèn)融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的開發(fā)理念，對赤坎古鎮(zhèn)進行整體保護與活化利用，積極將赤坎古鎮(zhèn)打造成為世界級文化休閑綜合旅游目的地、中國古鎮(zhèn)旗艦旅游項目新地標、華僑文化保護與開發(fā)創(chuàng)新示范區(qū)和世界華僑華人共同家園，助力江門構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)華僑華人文化交流合作重要平臺。

赤坎古鎮(zhèn)項目規(guī)劃建設(shè)規(guī)模龐大，項目紅線范圍土地約1800畝，規(guī)劃建設(shè)規(guī)模面積約75萬平方米，涉及3981戶被征收戶；同步建設(shè)新區(qū)和交通道路需征地超過4500畝；古鎮(zhèn)內(nèi)需整體修繕和整治改造的傳統(tǒng)建筑面積近20萬平方米。開平市基于高起點、高標準、高質(zhì)量的發(fā)展理念，先后成立了項目決策機構(gòu)赤坎古鎮(zhèn)項目指揮部和項目管理機構(gòu)赤坎古鎮(zhèn)管委會，從全市100多個單位與部門抽調(diào)300余名中層骨干人員。自2015年啟動項目征地以來，大力發(fā)揚僑鄉(xiāng)敢為人先的改革精神，依法依規(guī)、先行先試，從前期的征地征收、土地出讓到建設(shè)階段的行政審批與監(jiān)督管理，配置了大量行政資源，突破了一系列政策性障礙，解決了一系列歷史遺留問題，具體包括以下幾個方面。

破解新舊征地標準銜接、養(yǎng)老保險及時發(fā)放、留用地置換三大難題，打造赤坎征地新模式

赤坎古鎮(zhèn)項目土地征收超過4500畝，涉及14個村委會、100余條自然村、村民2萬余人，面廣點多難度大。征收農(nóng)村集體用地是最早啟動的工作，也是決定項目能否進一步推進的關(guān)鍵。征地的法律規(guī)范和行政程序已較為成熟，但相對于國有土地上房屋的征收，征收農(nóng)村集體土地的補償標準較低，而土地又是農(nóng)民賴以生存的根本。如何有效保障被征地農(nóng)民的根本利益和長遠生計，是征地工作遇到的最大難點，也是阻礙征地進程的關(guān)鍵因素。在市委、市政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，開平市通過基層改革創(chuàng)新，切實解決征地三大難題，圓滿完成土地征收工作。

第一，兌現(xiàn)承諾，補足征地補償。征地過程中恰逢征地補償標準調(diào)整，面臨新舊標準銜接過渡問題，為爭搶時間，政府與農(nóng)民協(xié)商先簽訂同意征地簽名表，暫不填寫合同日期與金額。新標準一經(jīng)發(fā)布，第一時間主動兌現(xiàn)承諾。按照新標準進行補償，雖然較舊標準最多的補償金額增加了近100萬元的征收成本，但有效避免了因征收標準不一造成的群眾問題。

第二，急民所急，參照養(yǎng)老保險標準及時發(fā)放經(jīng)濟補償。因項目用地需求大、征收的土地面積大，超過每年新增建設(shè)用地指標，只能安排用地指標分批次上報，因此存在時間差，導(dǎo)致被征地農(nóng)民簽訂征地合同后養(yǎng)老保障不能及時落實。為及時兌現(xiàn)被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障待遇，由赤坎鎮(zhèn)牽頭籌措資金，設(shè)立赤坎古鎮(zhèn)項目被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)放專戶，參照現(xiàn)行政策標準，向符合享受被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇的村民發(fā)放經(jīng)濟補償，納入征地成本。

第三，想民所想，鼓勵留用地等值置換。因新增建設(shè)用地指標有限、位置選址不佳、經(jīng)營主體變更、村集體經(jīng)營能力有限等問題，留用地落實及后續(xù)運用一直是項目痛點。開平市通過深入調(diào)研、咨詢專家、召開聽證會、與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商，采取不安排留用地、統(tǒng)一使用貨幣補償或物業(yè)等值置換等方式進行安置，解決土地指標緊缺、村民開發(fā)建設(shè)困難問題，讓村民更快享受土地征收和項目發(fā)展帶來的收益和回報。

擊破房屋產(chǎn)權(quán)證遺失、建筑倒塌滅失等歷史遺留問題，補償方案最大程度向民傾斜，創(chuàng)建赤坎房屋征收樣板

赤坎古鎮(zhèn)項目涉及3981戶被征收戶，征收的建筑面積達55萬平方米，包括但不限于公產(chǎn)、私產(chǎn)、僑產(chǎn)、住宅、騎樓、廠房等類型。大量被征收房屋存在著產(chǎn)權(quán)證遺失、報批報建標準變更、建筑滅失倒塌等歷史遺留問題。開平市主動作為，嚴格依照法定程序落實每項工作、每個環(huán)節(jié)，且在征收過程中不與民爭利，贏得了被征收群眾的支持。項目實現(xiàn)99.5%的房屋征收率，實現(xiàn)了零上訪、零投訴、零搶建，為房屋征收工作提供了經(jīng)典案例。

第一，解決臨時建筑、未經(jīng)登記房屋等建筑合法性認定問題。征收涉及無房產(chǎn)證969戶，《不動產(chǎn)登記暫行條例》未對歷史上的無產(chǎn)權(quán)證房屋確權(quán)、補充登記作出指引。為保障群眾利益，開平市成立了專門工作組，出臺工作方案，對符合認定條件的建筑，認定為合法建筑，同時明確合法建筑只是作為補償或補助的參考依據(jù)和協(xié)商基礎(chǔ)，不是辦理產(chǎn)權(quán)證的依據(jù)。

第二，解決騎樓、碉樓等傳統(tǒng)建筑評估標準不明確的問題。征收涉及600多座騎樓建筑群，以一般建筑類型標準進行評估，既不匹配其價值，也不利于保障群眾利益。開平市對這類傳統(tǒng)建筑采取專門認定方法進行征收，分層確定價值，保障群眾利益。

第三，房屋征收補償方案讓利于民，注重細節(jié)，全面精準。聘請專業(yè)律師團隊、征收顧問團隊，全程指導(dǎo)征收工作，送達被征收人手上的征收補償方案厚達172頁，其中正文24頁，在房屋補償價值、產(chǎn)權(quán)調(diào)換面積、過渡安置補償?shù)雀鞣矫嫒肯虮徽魇杖藘A斜，以盡可能高的標準對被征收房屋進行補償，充分保障被征收人權(quán)益。

創(chuàng)新傳統(tǒng)街區(qū)土地帶房屋的毛地出讓模式，走出赤坎出讓路徑

赤坎古鎮(zhèn)內(nèi)需整體修繕和整治改造的傳統(tǒng)建筑包含19棟省級文保單位和12棟縣級文保單位。根據(jù)有關(guān)法規(guī)規(guī)定，地上文保單位不能進行交易，常規(guī)的凈地出讓模式行不通。結(jié)合赤坎古鎮(zhèn)的歷史文化內(nèi)涵與實際發(fā)展需要，開平市依法探索科學(xué)的出讓方式。

第一，創(chuàng)新土地使用權(quán)公開出讓，房屋跟隨土地掛牌轉(zhuǎn)讓的毛地出讓模式。探索實行土地和房屋一并從土儲中心通過公共資源交易中心平臺出讓。房屋與土地價格分別在出讓底價中進行明晰，房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)一并登記在競得人名下。實現(xiàn)“房屋征收—土地收儲—地上保留房屋登記在土儲中心名下—土地與地上房屋一同出讓”的完整土地一級開發(fā)閉環(huán)，使得地上的歷史建筑得以更好的保護利用，創(chuàng)新“三舊”改造模式。

第二，破解出讓范圍內(nèi)文保建筑難題。針對包含文物保護單位的地塊，采取剔除文保建筑及其地塊產(chǎn)權(quán)后進行掛牌出讓的模式。針對部分文保建筑的實測面積與產(chǎn)權(quán)登記面積存在較大偏差導(dǎo)致土地出讓紅線偏移的問題，采取產(chǎn)權(quán)面積變更的方式，將建筑實測面積作為產(chǎn)權(quán)面積進行保留，便于投資方編制項目開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計方案，為后續(xù)古鎮(zhèn)土地和房屋的出讓打開通道。

打造傳統(tǒng)街區(qū)整體修繕與整治改造工程的合規(guī)手續(xù)閉環(huán)，摸索赤坎報批報建經(jīng)驗

項目建設(shè)規(guī)模大、前期工作跨越時間長，土地紅線邊界隨征收進展動態(tài)調(diào)整并分批呈塊狀出讓，地塊涉及文物保護紅線與建控地帶，毛地上保留約20萬平方米傳統(tǒng)建筑需整體修繕與整治改造，文化旅游業(yè)態(tài)功能布局隨市場變化動態(tài)調(diào)整等原因，使得項目從土地并證、規(guī)劃報批到修繕設(shè)計等各環(huán)節(jié)的合規(guī)手續(xù)辦理遇到了種種瓶頸，影響項目的建設(shè)進展。開平市委、市政府本著直面困難、改革創(chuàng)新的精神，在法律法規(guī)框架內(nèi)尋找改革創(chuàng)新的最大空間，摸索“赤坎報批報建經(jīng)驗”。

第一，成立專項工作組，解決多部門的橫向溝通協(xié)調(diào)管理問題。在赤坎古鎮(zhèn)項目工作指揮部辦公室下面成立項目建設(shè)組，項目建設(shè)組成員與建設(shè)單位和各相關(guān)部門開展前期研究溝通，形成初步解決方案。有效的溝通協(xié)調(diào)有助于形成部門共識，明確工作方向，推動解決赤坎古鎮(zhèn)傳統(tǒng)街區(qū)整體修繕和整治改造工程從規(guī)劃報批、消防設(shè)計審查、質(zhì)量監(jiān)督管理、竣工驗收到不動產(chǎn)權(quán)變更登記的每一個環(huán)節(jié)的問題。

第二，踐行項目承諾制改革，實行簡政放權(quán)，提高行政審批效率。在赤坎古鎮(zhèn)管委會管轄范圍內(nèi)先行試點企業(yè)投資項目承諾制，探索“先承諾后審、邊建邊批”的管理新模式，同時按照“減少層級，重心下移”“能放則放，應(yīng)放盡放”的原則，在赤坎古鎮(zhèn)管委會創(chuàng)新設(shè)立行政審批局，負責承接先后分兩批委托和下放的43項市直部門行政管理權(quán)限事項，實現(xiàn)即報即批，減少審批過程中的對接空耗。

第三，學(xué)習先進經(jīng)驗，因地制宜，完善傳統(tǒng)街區(qū)特殊項目的消防規(guī)劃設(shè)計審查與驗收工作流程。鑒于傳統(tǒng)街區(qū)的整體修繕與整治改造缺乏專門的消防管理政策指引，消防報建工作存在難點。開平市主動學(xué)習先進經(jīng)驗，邀請專業(yè)技術(shù)團隊統(tǒng)籌編制赤坎古鎮(zhèn)項目消防專項設(shè)計方案，因地制宜進行針對性設(shè)計，從原理上系統(tǒng)提升火災(zāi)預(yù)防和救援能力。同時，加快理順消防審批全流程，解決傳統(tǒng)街區(qū)的消防規(guī)劃、設(shè)計審查以及后續(xù)的消防監(jiān)督管理難題。

第四，工程建設(shè)監(jiān)督管理以目的與結(jié)果為導(dǎo)向，由重事前審批向重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)建筑難以滿足現(xiàn)行消防、結(jié)構(gòu)安全、綠色節(jié)能等方面的規(guī)范要求，同時缺乏相應(yīng)的設(shè)計審查規(guī)范，市場審查機構(gòu)難以對有關(guān)施工圖紙出具審圖合格證明。開平市秉承施工許可審批以“施工安全”與“質(zhì)量安全”為監(jiān)督管理的初衷與導(dǎo)向，采取由重事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹厥轮惺潞蟊O(jiān)管的模式，并強化投資、設(shè)計、施工、監(jiān)理等各參建單位的責任。事中由縣鎮(zhèn)兩級對施工過程中的安全文明與質(zhì)量安全監(jiān)督管理，事后聘請第三方專業(yè)鑒定機構(gòu)對房屋修繕和整治改造的結(jié)果進行質(zhì)量安全鑒定，保證傳統(tǒng)建筑在修繕整治改造完成后符合有關(guān)功能的安全使用需求。

基層治理創(chuàng)新意義與成果

開平市在“毛地出讓”模式下的傳統(tǒng)街區(qū)整體保護與活化利用的基層治理創(chuàng)新做法，是積極尋求文化遺產(chǎn)保護與活化利用的最佳平衡點、探索新時代文化資源向文化生產(chǎn)力轉(zhuǎn)變的可持續(xù)發(fā)展之路的鄉(xiāng)村實踐，為全國傳統(tǒng)街區(qū)的整體保護與活化利用提供了從法理到認知到實踐的赤坎樣板，為全國城鎮(zhèn)更新和鄉(xiāng)村振興提供鮮活的赤坎模式。

打造高效雙贏的土地征收新模式

一方面，通過政府主動籌集資金、提前繳納養(yǎng)老保險解決百姓之需，貨幣補償、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險和留用地分成等綜合收入使農(nóng)民年收入增加13.3倍，實現(xiàn)項目發(fā)展、農(nóng)民增收雙贏目的。另一方面，積極探索物業(yè)等值置換留用地開發(fā)模式，創(chuàng)新解決了實際操作中采取的預(yù)征地模式下養(yǎng)老保險及時兌現(xiàn)的問題，貫徹落實了國家保障被征地農(nóng)民利益的基本要求，建立了被征地農(nóng)民生活保障的長效機制，有效實現(xiàn)讓利于民、執(zhí)政為民，對廣東省乃至全國征地工作的開展起到了一定的借鑒作用。

開啟承前啟后的房屋征收新思路

赤坎古鎮(zhèn)項目征收所遇到的問題是全國范圍內(nèi)權(quán)屬種類最齊全、時間跨度最大的行政案例，具備一定的現(xiàn)實意義。赤坎古鎮(zhèn)項目在房屋征收中既保障被征收人利益，又解決產(chǎn)權(quán)證遺失、建筑物倒塌等歷史遺留問題的做法，肯定了歷史建筑的經(jīng)濟價值和開發(fā)用途，為未來的活化利用掃清障礙，保障開發(fā)者的權(quán)益。在依法依規(guī)的前提下認定房屋用途，既尊重歷史、公序良俗，又維護被征收人的合法權(quán)益，為同類項目提供了赤坎經(jīng)驗。

探索務(wù)實創(chuàng)新的土地出讓新舉措

赤坎的土地帶房屋出讓是廣東省首例采用“土地使用權(quán)公開出讓，房屋跟隨土地掛牌轉(zhuǎn)讓”的毛地出讓模式。該模式充分肯定了華僑建筑的歷史價值和文化價值，使得地上的歷史建筑得以更好地保護利用，為同類歷史建筑、有保留價值的房屋不動產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移提供了參考借鑒，具有很強的可操作性。這種出讓模式為廣東省“三舊”改造政策的創(chuàng)新和實踐提供了新的案例和樣板。

打造毛地出讓模式下的審批手續(xù)新閉環(huán)

在操作規(guī)范指引缺失的情況下，形成契合地方發(fā)展實際、符合傳統(tǒng)街區(qū)歷史現(xiàn)狀與建設(shè)需求的合規(guī)建設(shè)閉環(huán)，解決了“毛地出讓”模式下關(guān)于資源權(quán)屬合法性、資源利用合法性向規(guī)劃合法性、建設(shè)合法性延伸的問題，成功推動傳統(tǒng)建筑從文化遺產(chǎn)真正向文化資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，有效促進優(yōu)秀文化遺產(chǎn)高質(zhì)量的活化利用，為廣東省乃至全國其它傳統(tǒng)街區(qū)的整體保護與活化利用提供重要借鑒作用，也為社會資本利用鄉(xiāng)村民居推動鄉(xiāng)村振興提供無限可能。

【本文作者為中共廣東省開平市委常委、開平市赤坎古鎮(zhèn)管委會黨工委書記】

責編：程靜靜

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