【摘要】南海局勢(shì)近兩年不斷發(fā)酵，三類矛盾或博弈非常明顯：中美間的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)和部分東南亞國(guó)家的主權(quán)和海洋權(quán)益之爭(zhēng)，以及地區(qū)海洋規(guī)則和秩序競(jìng)爭(zhēng)。這三類矛盾和競(jìng)爭(zhēng)相互交織、相互影響。中美間的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的海洋爭(zhēng)議問(wèn)題，上升為影響南海局勢(shì)的首要矛盾；在海洋爭(zhēng)議問(wèn)題上，海洋權(quán)益之爭(zhēng)的熱度超越了島礁主權(quán)爭(zhēng)端。短期內(nèi)，這些矛盾都很難得到實(shí)質(zhì)性緩解，還可能繼續(xù)加劇，南海形勢(shì)確實(shí)存在失控的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，中國(guó)既要看到形勢(shì)的嚴(yán)峻性和緊迫性，又要看到矛盾的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，保持戰(zhàn)略定力，設(shè)立合理目標(biāo)，實(shí)施積極措施，在與各方的積極互動(dòng)中謀求管控和緩解三大矛盾的可行路徑。
【關(guān)鍵詞】南海中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)海洋爭(zhēng)議軍事沖突危機(jī)管控
【中圖分類號(hào)】D82【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.03.007
胡波，北京大學(xué)海洋戰(zhàn)略研究中心主任、研究員。研究方向?yàn)楹Ｑ髴?zhàn)略與政策。主要著作有《2049年的中國(guó)海上權(quán)力：海洋強(qiáng)國(guó)崛起之路》《后馬漢時(shí)代的中國(guó)海權(quán)》《ChineseMaritimePowerinthe21stCentury》等。
自2019年下半年開始，南海局勢(shì)進(jìn)入新一輪動(dòng)蕩。2020年新冠肺炎疫情加劇了部分爭(zhēng)議方和域外國(guó)家的焦慮，各種軍事、外交和經(jīng)濟(jì)動(dòng)作不斷，南海局勢(shì)一度非常緊張。南海局勢(shì)真實(shí)情況如何？影響南海局勢(shì)的因素究竟有哪些?未來(lái)最可能的發(fā)展走向是什么？拜登政府上臺(tái)后，美國(guó)的南海政策會(huì)有哪些變化？這些問(wèn)題是客觀評(píng)估南海局勢(shì)的基礎(chǔ)。
中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇
長(zhǎng)期觀察南海局勢(shì)的研究者們幾乎一致認(rèn)為，中美矛盾已經(jīng)成為左右南海局勢(shì)發(fā)展的最大變量。[1]無(wú)論中國(guó)愿意與否，“在一個(gè)被重新定義的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際安全環(huán)境下，南海地區(qū)已經(jīng)成為中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要舞臺(tái)”。[2]
中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的背景及原因。中美雙方都有理由加強(qiáng)在南海的力量和存在：中國(guó)是南海最大的沿岸國(guó)，南海攸關(guān)中國(guó)的核心及重大利益——領(lǐng)土主權(quán)、海洋權(quán)益和海上通道。隨著中國(guó)軍事現(xiàn)代化的發(fā)展，自然會(huì)有越來(lái)越多的軍事平臺(tái)活躍在該地區(qū)。美國(guó)高度重視其在南海的海上主導(dǎo)地位、軍事行動(dòng)自由以及對(duì)地區(qū)國(guó)家的安全承諾，自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，美國(guó)一直在此保持著最強(qiáng)大的軍事力量，每天都在南海進(jìn)行著各種復(fù)雜的軍事行動(dòng)。[3]
權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)則分歧和第三方因素使得中美在南海的競(jìng)爭(zhēng)變得不可避免，且日益激烈。10余年來(lái)，美國(guó)很大程度上出于中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的考慮，在南海爭(zhēng)議問(wèn)題上的立場(chǎng)已經(jīng)逐步從“相對(duì)中立”到“選邊站”，直至“直接介入”，其政策著力點(diǎn)也已經(jīng)從原來(lái)的管控爭(zhēng)議、利用爭(zhēng)議，演變?yōu)橹圃鞝?zhēng)議和鼓勵(lì)摩擦。美國(guó)國(guó)務(wù)院和國(guó)防部頻頻就中國(guó)南海正常的軍事行動(dòng)甚至是西沙的軍事演習(xí)發(fā)表聲明，進(jìn)行譴責(zé)。2020年7月13日，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧（MichaelR.Pompeo）高調(diào)發(fā)布題為《美國(guó)就南海海洋權(quán)利主張的立場(chǎng)》（U.S.PositiononMaritimeClaimsintheSouthChinaSea）的聲明，系統(tǒng)性地反對(duì)中國(guó)在南海中南部的大部分海洋主張，并在海域劃界和部分島礁主權(quán)的歸屬問(wèn)題上與其他聲索國(guó)站在一邊。[4]
在軍事上，美國(guó)已經(jīng)從戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)和操作層面加大了針對(duì)中國(guó)的各種準(zhǔn)備。無(wú)論是“重返制海”“印太戰(zhàn)略”，還是以大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)為核心的軍事戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，南海均是重中之重；2015年以來(lái)，美軍推出了分布式殺傷／作戰(zhàn)、多域戰(zhàn)和瀕海作戰(zhàn)等一系列概念，多是以南海為場(chǎng)景針對(duì)中國(guó)量身打造；在操作層面，與2009年相比，美軍在南海的軍事行動(dòng)無(wú)論是頻次、烈度和針對(duì)性都大大提升。目前，美軍在南海每年有1000余個(gè)艦日的水面力量存在、數(shù)目不詳?shù)乃铝α看嬖凇?000架次左右的抵近偵察和數(shù)百次的各類軍事演習(xí)。[5]
中美南海博弈中，中國(guó)是相對(duì)被動(dòng)的一方。主觀上，中國(guó)并不希望在南海的周邊地區(qū)與美國(guó)進(jìn)行地緣政治競(jìng)爭(zhēng)，“地緣競(jìng)爭(zhēng)”在中國(guó)的政界和智庫(kù)圈中甚至都不算是個(gè)好詞，中國(guó)總體上是克制的。然而，中方克制政策的問(wèn)題在于，即便中國(guó)沒有挑戰(zhàn)美國(guó)的戰(zhàn)略意圖，中國(guó)在南海的維權(quán)行動(dòng)和力量發(fā)展本身也會(huì)被美國(guó)看成是對(duì)其亞太海上主導(dǎo)地位的威脅。中方可以控制自身在南海的主動(dòng)行動(dòng)，然而，只要中國(guó)保持目前的崛起勢(shì)頭，其力量和能力就會(huì)不斷增長(zhǎng)，就會(huì)被美國(guó)等國(guó)視為有意圖挑戰(zhàn)美國(guó)地位甚至控制整個(gè)南海。南海涉及中國(guó)的主權(quán)、安全和海洋權(quán)益，面對(duì)美國(guó)在南海愈來(lái)愈強(qiáng)的軍事存在和活動(dòng)，中方也不可能等閑視之，必然會(huì)采取相應(yīng)的反制措施。
軍事摩擦的風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期來(lái)看，中美在南海矛盾加劇難以避免。未來(lái)的不確定性在于這種競(jìng)爭(zhēng)能否得到一定控制？雙方是否會(huì)以戰(zhàn)爭(zhēng)的方式進(jìn)行攤牌？
由于相互核威懾和全球經(jīng)濟(jì)的高度相互依存，大國(guó)間通過(guò)大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)解決分歧的可能性和可行性都大幅降低。中美雖然在鬧“脫鉤”，但中美經(jīng)濟(jì)社會(huì)的相互依存仍然錯(cuò)綜復(fù)雜。兩國(guó)軍隊(duì)當(dāng)然在做各種最壞打算，但雙方也都希望避免發(fā)生與對(duì)方的大規(guī)模軍事沖突。最好的辦法是“不戰(zhàn)而屈人之兵”。網(wǎng)傳美軍將采取轟炸或奪取中國(guó)南海島礁的行動(dòng)，筆者認(rèn)為可能性不大，根本原因在于這種規(guī)模的行動(dòng)必然會(huì)招致中國(guó)的全面報(bào)復(fù)。而迄今為止，雖然美國(guó)在做各種準(zhǔn)備，但尚不希望在南海與中國(guó)發(fā)生大規(guī)模軍事沖突。
但是，在目前南海、臺(tái)海的復(fù)雜形勢(shì)下，中美在南海的中小規(guī)模軍事沖突風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)存在。為打破目前的僵局，給中國(guó)國(guó)內(nèi)外造成重大負(fù)面影響，掣肘中國(guó)的海上崛起，美國(guó)可能希望在它選定的時(shí)間和地點(diǎn)與中國(guó)發(fā)生一場(chǎng)可控的沖突。從2015年開始，美軍針對(duì)南海不斷創(chuàng)新作戰(zhàn)概念，諸如分布式作戰(zhàn)、多域戰(zhàn)和瀕海作戰(zhàn)等。自2018年起，不斷有美國(guó)高官暗示或公開叫囂戰(zhàn)爭(zhēng)方式。2018年2月，時(shí)任美軍太平洋總部司令哈利·哈里斯（HarryHarris）在國(guó)會(huì)作證時(shí)稱，“中國(guó)意圖控制南海，美國(guó)必須準(zhǔn)備與中國(guó)的可能戰(zhàn)爭(zhēng)”。[6]同年4月26日，候任美軍印太總部司令菲利普·戴維森（PhilipDavidson）在參議院軍事委員會(huì)審議聽證會(huì)上表示，“除了戰(zhàn)爭(zhēng)之外，美國(guó)已經(jīng)沒有手段可以阻止中國(guó)控制南海”。[7]2019年2月6日，美國(guó)海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)約翰·理查德森（JohnM.Richardson）在大西洋理事會(huì)的一次演講中聲稱，如果中國(guó)不遵守“海上意外相遇規(guī)則”，美國(guó)將采取適當(dāng)?shù)姆绞阶屩袊?guó)嘗到苦果。[8]在準(zhǔn)備戰(zhàn)爭(zhēng)和要展現(xiàn)強(qiáng)硬姿態(tài)的氣氛下，美軍將持續(xù)加大南海軍事行動(dòng)的烈度，在和平與沖突間的灰色地帶不斷探索，試探中國(guó)的底線，這必然會(huì)不斷逼進(jìn)小規(guī)模武裝沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)的門檻。雖然美國(guó)國(guó)防部和軍方高層仍有意與中國(guó)維持“不沖突、不對(duì)抗”的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)，但這種立場(chǎng)無(wú)疑在松動(dòng)，而且與其加強(qiáng)對(duì)抗烈度的現(xiàn)實(shí)政策也存在先天矛盾。未來(lái)，美國(guó)可能越來(lái)越難以把握兩者之間的平衡。
這類可能的沖突也許持續(xù)時(shí)間很短（幾小時(shí)甚至幾分鐘），有激烈的電子對(duì)抗或短暫的開交火（指戰(zhàn)艦、軍機(jī)等參與），涉及的主要作戰(zhàn)平臺(tái)數(shù)目不多（可能僅為個(gè)位數(shù)）。美軍現(xiàn)在面臨的挑戰(zhàn)是，對(duì)中國(guó)政府和人民解放軍會(huì)如何反應(yīng)、挑釁行動(dòng)造成的后果是否真正可控而不致引發(fā)大規(guī)模武裝沖突缺乏把握。
與主動(dòng)的軍事沖突相比，兩軍發(fā)生意外事件的可能性更大。兩國(guó)的武裝力量每天都會(huì)在海上發(fā)生數(shù)起海空相遇事件。雖然絕大多數(shù)互動(dòng)是專業(yè)、安全的，但發(fā)生摩擦的風(fēng)險(xiǎn)仍在急劇升高。其根本原因是現(xiàn)實(shí)中的中美?？障嘤?，很多是有意為之，帶有先天的對(duì)抗性和不確定性。另外，由于中美關(guān)系惡化和美國(guó)自身內(nèi)部矛盾，美國(guó)政客“甩鍋中國(guó)”和對(duì)中國(guó)強(qiáng)硬已成“習(xí)慣”。如果美國(guó)國(guó)內(nèi)矛盾激化，導(dǎo)致其政治和軍事體制出現(xiàn)混亂，美軍指揮鏈出現(xiàn)問(wèn)題，極端勢(shì)力就可能在南海等方向采取冒險(xiǎn)行動(dòng)。一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)是西太美軍越來(lái)越處于過(guò)度部署和過(guò)度疲勞的狀態(tài)，一線官兵精神失常或發(fā)生操作失誤的可能性增大，這給中美兩軍管控帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。
所幸中美雙方都意識(shí)到在南海進(jìn)行危機(jī)管控的重要性。2020年10月28日至29日，中美兩軍舉行了危機(jī)溝通工作組視頻會(huì)議；[9]11月11日至13日，兩國(guó)以視頻會(huì)議方式開展2020年度中美兩軍人道主義救援減災(zāi)研討交流活動(dòng)。[10]
拜登政府的可能變化。短期內(nèi)，中美在南海的矛盾很難得到實(shí)質(zhì)性緩解，雙方不可能實(shí)施“決戰(zhàn)決勝”，也不可能有重大妥協(xié)，大概率將進(jìn)入一個(gè)長(zhǎng)期戰(zhàn)略相持和博弈階段，最終達(dá)成新的相對(duì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略平衡。美國(guó)政府換屆和領(lǐng)導(dǎo)人風(fēng)格的變換會(huì)對(duì)博弈產(chǎn)生一定影響，但不太可能改變根本方向。
拜登政府上臺(tái)伊始，面臨著新冠肺炎疫情失控、國(guó)內(nèi)政治極化對(duì)立等諸多重大挑戰(zhàn)，在南海等國(guó)際事務(wù)上能有多大投入尚有待觀察。但是，其南海政策路線已相對(duì)清晰。
美國(guó)新一屆政府會(huì)更重視盟友，更重視所謂“基于規(guī)則的國(guó)際秩序”，而南海是其中焦點(diǎn)。在這兩大偏好的驅(qū)動(dòng)下，美國(guó)新政府會(huì)更重視南海，其南海政策也會(huì)更加協(xié)調(diào)。特朗普政府實(shí)際上沒有系統(tǒng)的南海政策，過(guò)于依賴軍事手段，且對(duì)外表述荒誕不經(jīng)、錯(cuò)誤頻頻。拜登政府的南海政策預(yù)計(jì)將更加平衡、更加專業(yè)。
具體而言，美國(guó)會(huì)在外交、法律等方面給予南海其他聲索方更多支持，給予東南亞國(guó)家更多尊重和信心，推動(dòng)與盟友和伙伴更協(xié)調(diào)地開展軍事和外交方面的聯(lián)合行動(dòng)；美國(guó)還會(huì)更頻繁地要求中國(guó)遵守南海仲裁案的所謂“裁決”，制造和利用更多披著法律外衣的政治鬧劇。這些無(wú)疑將給中國(guó)帶來(lái)更大的戰(zhàn)略壓力。
同時(shí)，拜登政府的專業(yè)性，以及其強(qiáng)調(diào)可控競(jìng)爭(zhēng)的做法，也會(huì)給中美在南海的競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)一絲正面影響。至少，在戰(zhàn)略溝通和危機(jī)管控等方面，中美雙方有望取得一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。
海洋權(quán)益之爭(zhēng)日趨激烈
近20年來(lái)，南海島礁控守的現(xiàn)狀基本得到了維持。2002年《南海各方行為宣言》簽署后，雖然爭(zhēng)議各方互相指責(zé)，但基本都遵守“不新占無(wú)人島礁”的共識(shí)。盡管越南、馬來(lái)西亞和菲律賓近年來(lái)開始質(zhì)疑萬(wàn)安灘、南康暗沙、北康暗沙和美濟(jì)礁等南沙群島的法律地位和南沙群島的完整性，但主要局限在外交、法律和輿論層面。忌憚?dòng)谥袊?guó)可能的反制，他們采取實(shí)際行動(dòng)占據(jù)或控制這些島礁的可能性并不大。
但是，南海相關(guān)的海洋權(quán)益之爭(zhēng)完全不同。隨著各國(guó)加快對(duì)接《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度，推進(jìn)國(guó)內(nèi)涉海綜合管理制度改革和對(duì)外維權(quán)，自2009年海域劃界之爭(zhēng)已處于半失控狀態(tài)。
2016年7月12日，南海仲裁案“仲裁結(jié)果”出臺(tái)后，越南、馬來(lái)西亞、菲律賓和印度尼西亞開始調(diào)整各自政策，漠視中國(guó)大量正當(dāng)海洋權(quán)益，基本上否定與中國(guó)在南海中南部存在任何劃界爭(zhēng)議。如果之前還有些隱晦和遮遮掩掩，以2019年12月12日馬來(lái)西亞的外大陸架劃界提案為始，相關(guān)國(guó)家高調(diào)引用南海仲裁案的所謂“裁決”，發(fā)生了一輪罕見的“外交照會(huì)戰(zhàn)”。
2019年12月12日，馬來(lái)西亞向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提交了其2017年即已制作完成的沙巴州向北延伸200海里的外大陸架外部界限申請(qǐng)。其地理范圍涵蓋了南沙群島大部分海域，與中國(guó)所主張的南海斷續(xù)線及南沙群島可享有的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架重疊，同時(shí)涉及南沙群島部分島礁是作為南沙群島整體的一部分還是作為其大陸架的一部分的地位及歸屬問(wèn)題。[11]對(duì)此，中國(guó)于同日向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)遞交照會(huì)，重申中國(guó)在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益：中國(guó)對(duì)南海諸島，包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權(quán)；中國(guó)南海諸島享有內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)；中國(guó)南沙諸島擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架；中國(guó)在南海擁有歷史性權(quán)利。[12]
隨后，越南、印尼、美國(guó)、馬來(lái)西亞、英國(guó)、澳大利亞和英法德三國(guó)紛紛向聯(lián)合國(guó)提交照會(huì)，主要觀點(diǎn)和訴求包括：認(rèn)為中國(guó)在南海主張的歷史性權(quán)利超出《公約》，不符合《公約》所反映的一般國(guó)際法，并反對(duì)中國(guó)在南海以群島整體主張海洋權(quán)利，要求中國(guó)遵守2016年南海仲裁案的“仲裁結(jié)果”。
除外交行動(dòng)以外，在南海仲裁案“裁決”的“加持”和部分域外國(guó)家的鼓動(dòng)下，越南、馬來(lái)西亞和印度尼西亞等國(guó)在爭(zhēng)議區(qū)域的行動(dòng)愈發(fā)大膽和激進(jìn)，在與中國(guó)的漁業(yè)摩擦與沖突中愈加強(qiáng)硬，在爭(zhēng)議地區(qū)加快推進(jìn)單邊油氣開發(fā)。
中國(guó)對(duì)南海仲裁案的所謂“裁決”奉行“不接受、不參與、不承認(rèn)”的主張，國(guó)際上多數(shù)國(guó)家也不認(rèn)可南海仲裁案仲裁庭的做法和所謂“裁決”。如果任何國(guó)家漠視南海爭(zhēng)議存在，采取單方面侵權(quán)行動(dòng)，則中國(guó)將不得不用行動(dòng)來(lái)證明爭(zhēng)議的存在。從2019年的中越“萬(wàn)安灘對(duì)峙”，到2020年圍繞馬來(lái)西亞“西卡佩拉”號(hào)鉆井平臺(tái)中馬越三方的斗爭(zhēng)博弈，此種邏輯清晰可見。然而，中方不得已的反應(yīng)和應(yīng)對(duì)，卻一貫被其他爭(zhēng)議方和部分域外國(guó)家視為所謂的“脅迫”和“擴(kuò)張”。
未來(lái)，以單邊油氣資源開發(fā)和漁業(yè)活動(dòng)為主要摩擦點(diǎn)的海域劃界之爭(zhēng)還將繼續(xù)發(fā)酵，且暫時(shí)看不到緩解的可能。其實(shí)質(zhì)是，在美國(guó)等域外國(guó)家的支持和南海仲裁案“仲裁結(jié)果”的刺激下，其他爭(zhēng)議方普遍思“變”，明顯提高了“要價(jià)”，試圖在南海仲裁案的基礎(chǔ)上改變相關(guān)現(xiàn)狀。
規(guī)則與秩序博弈進(jìn)入新階段
南海位于國(guó)際大通道，世界上幾乎所有主要國(guó)家或力量均認(rèn)為其自身在南海存在利益并對(duì)其表示關(guān)切。其中，中國(guó)、美國(guó)和東盟是影響南海局勢(shì)和秩序走向的三大主要力量，但三方關(guān)于未來(lái)秩序走向的主張差異較大。短期內(nèi)，三方很難找到主張的“最大公約數(shù)”，且任何一方都難以發(fā)揮主導(dǎo)作用。中國(guó)的傳統(tǒng)影響主要在政治和經(jīng)濟(jì)層面，安全方面的影響較弱。美國(guó)對(duì)東盟國(guó)家的安全影響很大，但政治經(jīng)濟(jì)影響相對(duì)較弱。東盟國(guó)家強(qiáng)調(diào)其自身中心地位，希望作為一個(gè)整體在地區(qū)秩序中發(fā)揮重要作用。但鑒于“東盟方式”（ASEANWay）協(xié)商一致的特點(diǎn)，東盟內(nèi)部關(guān)于規(guī)則的共識(shí)暫時(shí)很難建立，因此其整體作用的發(fā)展很受限制。
與此同時(shí)，無(wú)論中國(guó)、美國(guó)，抑或東盟國(guó)家，都在同時(shí)通過(guò)雙邊和多邊方式推進(jìn)地區(qū)秩序的塑造。
美國(guó)認(rèn)為南海攸關(guān)其首要利益，意圖維護(hù)和鞏固對(duì)其有利的地區(qū)秩序，將中國(guó)的海上崛起視為頭號(hào)挑戰(zhàn)。[13]一方面，美國(guó)繼續(xù)加大與東盟各國(guó)的各類合作，特別是軍事安全合作，積極在東盟主導(dǎo)的各類機(jī)制中設(shè)置反對(duì)中國(guó)的議題；另一方面，美國(guó)推動(dòng)其亞太盟國(guó)和伙伴，如日本、澳大利亞甚至印度介入南海問(wèn)題，力圖在包括南海的整個(gè)印太地區(qū)構(gòu)筑排擠中國(guó)的海上安全秩序。
南海之爭(zhēng)一直被西方主流媒體解讀為海洋規(guī)則和秩序之爭(zhēng)，甚至有人將此種爭(zhēng)議上升為“國(guó)際制度之爭(zhēng)”。這在某種程度上是中美兩種權(quán)威體系政治意志較量的表現(xiàn)。[14]中美有關(guān)海洋規(guī)則和《公約》部分條款的解釋確實(shí)存在許多分歧，但是這些分歧顯然被政治化或夸大了。根本的問(wèn)題在于，一方是否能接受另一方在南海的強(qiáng)大存在。
東盟內(nèi)部，大部分國(guó)家不愿意在中美間“選邊站”，始終強(qiáng)調(diào)南海對(duì)于所有國(guó)家的開放性。[15]即便部分南海爭(zhēng)議方希望美國(guó)支持其南海主張并對(duì)中國(guó)進(jìn)行制衡，卻也不希望被卷入中美間的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。幾乎所有國(guó)家仍同時(shí)保持與中美雙方的聯(lián)系和接觸，相較而言，與中國(guó)的關(guān)系側(cè)重政治經(jīng)濟(jì)，與美國(guó)的關(guān)系側(cè)重政治和軍事安全。
東盟中心地位是東盟國(guó)家參與秩序構(gòu)建的基礎(chǔ)和共識(shí)。東盟構(gòu)建了東盟地區(qū)論壇（1994年7月）、東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議（2010年10月）、東盟海事論壇擴(kuò)大會(huì)議（2012年10月）等多邊機(jī)制，試圖在這些機(jī)制中扮演中心角色。東盟各國(guó)信奉“大國(guó)平衡”原則，一方面同時(shí)與中國(guó)、美國(guó)、日本、澳大利亞、印度等大國(guó)開展海洋安全合作，防止任何大國(guó)主導(dǎo)該地區(qū)秩序；另一方面借助這些大國(guó)發(fā)展其海上能力建設(shè)，但對(duì)“選邊站”十分謹(jǐn)慎。
面對(duì)美國(guó)發(fā)起的“印太戰(zhàn)略”和印太“海洋安全合作倡議”，多數(shù)東南亞國(guó)家明確表示不愿意參加排他性的安全機(jī)制，但對(duì)借助美國(guó)資源加強(qiáng)自身能力建設(shè)并未拒絕。美國(guó)與東南亞國(guó)家的軍事安全合作正在不斷加深。
中國(guó)和東盟國(guó)家正在進(jìn)行的“南海行為準(zhǔn)則”（COC，以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”）磋商是構(gòu)建開放型區(qū)域秩序的積極嘗試，目前已經(jīng)進(jìn)行到第二輪審讀，進(jìn)入實(shí)質(zhì)性磋商階段。因?yàn)閷?shí)質(zhì)條款涉及談判各方的切身利益，討價(jià)還價(jià)的難度和復(fù)雜程度直線上升，且由于新冠肺炎疫情的影響，爭(zhēng)取三年內(nèi)（2021年）完成磋商的愿景恐怕難以達(dá)成。
中國(guó)雖然對(duì)外宣布了COC磋商的3年期限，但這僅僅是中國(guó)的愿望和決心，具體能否實(shí)現(xiàn)和完成，還取決于東盟各國(guó)的意愿是否能達(dá)成一致和同步。目前，越南等部分相關(guān)方面態(tài)度較為激進(jìn)，提出很多不切實(shí)際的方案，談判誠(chéng)意值得懷疑。
另外，美國(guó)等域外大國(guó)的態(tài)度發(fā)生了較大變化，特別是美國(guó)將“準(zhǔn)則”的磋商和成功看作中國(guó)影響力的上升，而這并非美國(guó)所期望。因此，美國(guó)對(duì)“準(zhǔn)則”磋商的態(tài)度發(fā)生了嚴(yán)重倒退，從原來(lái)的“積極支持”“消極觀望”到“直接反對(duì)”。美國(guó)通過(guò)公開表態(tài)和雙邊與多邊平臺(tái)，不斷渲染“中國(guó)控制磋商進(jìn)程、建立排他性秩序”。[16]美國(guó)一方面質(zhì)疑中國(guó)試圖向東盟國(guó)家施壓，增加關(guān)于和非COC磋商國(guó)進(jìn)行演習(xí)和油氣勘探的限制性條件；[17]另一方面擔(dān)心中國(guó)通過(guò)談判增強(qiáng)影響力，敦促東盟不能允許中國(guó)操控“南海行為準(zhǔn)則”，給磋商帶來(lái)了新的變數(shù)。
需要指出的是，即便“準(zhǔn)則”磋商順利完成，我們也不宜對(duì)其寄予過(guò)高期望。中國(guó)多次重申，“準(zhǔn)則”并不是旨在解決南海爭(zhēng)議，而是為了增進(jìn)各方互信，深化各方合作，共同維護(hù)南海的和平與穩(wěn)定。“準(zhǔn)則”能夠一定程度上規(guī)范各國(guó)行為、增進(jìn)互信和管控分歧，但確有其自身的局限性。
當(dāng)前，美國(guó)致力于在南海地區(qū)搞大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，并圖謀建立不包括中國(guó)的排他性海洋安全秩序。受此影響，圍繞南海規(guī)則與秩序的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)日益激烈，雙邊和多邊范式雜糅，三方或更多方間的折沖將使該地區(qū)長(zhǎng)期處于“亞秩序狀態(tài)”，即該地區(qū)缺乏一種公認(rèn)的或有效的強(qiáng)有力秩序。在總體和平競(jìng)賽的前提下，各方動(dòng)作都會(huì)受到較大限制，加之都有興趣加強(qiáng)危機(jī)管控，因此南海地區(qū)不會(huì)是完全的“無(wú)政府狀態(tài)”。很大程度上，今后一段時(shí)期的南海秩序既不會(huì)遵循“叢林法則”，也將遠(yuǎn)達(dá)不到“共同的家園”的水平。
南海局勢(shì)走向的影響因素越來(lái)越多，未來(lái)一段時(shí)期，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、海域劃界摩擦和秩序博弈都會(huì)不同程度地加劇，談判和妥協(xié)都會(huì)變得更加困難。雖然這種競(jìng)爭(zhēng)和博弈有望保持總體和平可控，但不確定因素正在增多。中國(guó)和大部分東南亞國(guó)家想“穩(wěn)”，希望繼續(xù)擱置爭(zhēng)議和維持現(xiàn)狀；其他聲索國(guó)想“變”，希望以南海仲裁案的“裁決”為基礎(chǔ)進(jìn)行秩序調(diào)整；美國(guó)想“亂”，希望爭(zhēng)議問(wèn)題繼續(xù)發(fā)酵并維持必要的緊張，以利于其自身的戰(zhàn)略調(diào)整和布局?？梢灶A(yù)見，南海作為一個(gè)區(qū)域熱點(diǎn)，將繼續(xù)大量消耗相關(guān)國(guó)家的軍事、政治和外交資源。中國(guó)在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)和平穩(wěn)定和擱置爭(zhēng)議的同時(shí)，也需要對(duì)南海形勢(shì)的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性有充分的估計(jì)——上述三大矛盾的解決即便不是遙遙無(wú)期，也不是可以預(yù)見的結(jié)果，更非中國(guó)單方面讓步和妥協(xié)可以換來(lái)。因此，中國(guó)應(yīng)保持必要的戰(zhàn)略定力，做好斗爭(zhēng)、談判和合作的各方面準(zhǔn)備，以積極的心態(tài)推動(dòng)矛盾的緩解，力求實(shí)現(xiàn)一個(gè)相對(duì)可控、相對(duì)穩(wěn)定的南海局面。
注釋
[1]Wu Shicun, "US-China Competition Will Heat up the South China Sea", The Diplomat, Nov.8, 2019, https://thediplomat.com/2019/11/us-china-competition-will-heat-up-the-south-china-sea/.
[2][13]Congressional Research Service, U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress, Autumn 2019, https://fas.org/sgp/crs/row/R42784.pdf.
[3]Hu Bo, "China-US Military Confrontation in the South China Sea: Fact and Fiction", The Diplomat, https://thediplomat.com/2020/06/china-us-military-confrontation-in-the-south-china-sea-fact-and-fiction/.
[4]Michael R. Pompeo, "U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea", July 13,2020, https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.
[5]胡波：《美國(guó)在南海的六類軍事行動(dòng)及其趨勢(shì)》，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1565712000，2019年8月14日更新。
[6]Harry B. Harris Jr., "U.S. Pacific Command before the House Armed Service Committee on U.S.Pacific Command Posture", Feb.14, 2018, https://docs.house.gov/meetings/AS/AS00/20180214/106847/HHRG-115-AS00-Wstate-HarrisJrH -20180214.pdf.
[7]"Advance Policy Questions for Admiral Philip Davidson, USN Expected Nominee for Commander, U.S. Pacific Command", https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Davidson_APQs_04-17-18.pdf, p. 18.
[8]Megan Eckstein, "CNO Richardson Calls for Tougher Actions in Gray Zone Conflicts with Russia, China", USNI News, Feb. 6, 2019, https://news.usni.org/2019/02/06/cno-richardson-calls-tougher-actions-gray-zone-conflicts-russiachina.
[9]《2020年10月國(guó)防部例行記者會(huì)文字實(shí)錄》，http://www.mod.gov.cn/big5/info/2020-10/29/content_4873482_2.htm。
[10]《2020中美兩軍人道主義救援減災(zāi)研討交流活動(dòng)》，https://www.chinanews.com/gn/2020/11-13/9337973.shtml。
[11]Malaysia Partial Submission, Part I: Executive Summary, MYS_ES_DOC-01_281117, November 2017, p. 4.
[12]Note Verbale from the Permanent Mission of the People's Republic of China to the UN to the Secretary-General of the United Nations, CML/14/2019, Sep.9, 2020, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/mys85_2019/CML_14_2019_E.pdf.
[14]Hunter Stires, "The South China Sea Needs a 'COIN' Toss", May 2019, https://www.usni.org/magazines/proceedings/2019/may/south-china-sea-needs-coin-toss.
[15]Lee Hsien Loong ,"The Endangered Asian Century:America, China, and the Perils of Confrontation", Foreign Affairs, July/August 2020, https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/2020-06-04/lee-hsien-loong-endangered-asian-century?utm_medium=social.
[16][17]Nike Ching, "South China Sea Code of Conduct Gains Momentum as China Moves to Complete Militarization", https://www.foreign.senate.gov/download/stilwell-testimony-101619.
責(zé) 編／桂 琰（見習(xí)）
Analysis of the Influencing Factors and Trend of the Current Situation in the South China Sea
Hu Bo
Abstract: The situation in the South China Sea has been fermenting in recent two years, and three kinds of contradictions or games are very obvious: the strategic competition between China and the United States, the dispute over the sovereignty and maritime rights and interests between China and some Southeast Asian countries, and the regional maritime rules and order competition. They are intertwined and influence each other. The China-U.S. strategic competition has gone beyond the traditional maritime disputes and become the primary contradiction affecting the situation in the South China Sea; and influence of the dispute over maritime rights and interests has exceeded the sovereignty dispute over islands and reefs. In the short term, these contradictions are difficult to be substantially alleviated and may continue to intensify. There is a real risk that the situation in the South China Sea will get out of control. In view of this, China should not only be aware of the severity and urgency of the situation, but also see the complexity and long-term nature of the contradictions. It should also maintain its strategic focus, set reasonable goals, adopt positive measures, and seek a feasible path to control and alleviate the three major contradictions in its active interaction with all parties.
Keywords: South China Sea, China-US strategic competition, maritime disputes, military conflicts, crisis management and control
