構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的一個重要任務(wù)是提高我國產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)從對全球價值鏈“低端嵌入”向“高端嵌入”的轉(zhuǎn)變。這意味著，未來我國要下大力氣加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的國內(nèi)價值鏈（NVC）建設(shè)，在強(qiáng)化核心環(huán)節(jié)的同時，提升產(chǎn)業(yè)鏈本地化水平。而推進(jìn)都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是完成上述任務(wù)的重要突破口。

都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是構(gòu)建新發(fā)展格局的突破口

進(jìn)入新時代以來，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了60%，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝等一批都市圈快速發(fā)展壯大，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中扮演著越來越重要的角色。以京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)三個都市圈為例，2012-2020年間，三大都市圈合計(jì)占全國經(jīng)濟(jì)總量和專利授權(quán)總量比重年均分別約為40%和60%。其中，粵港澳大灣區(qū)都市圈所占比重分別約為12%和15%。都市圈已經(jīng)成為我國新興產(chǎn)業(yè)集聚和技術(shù)創(chuàng)新中心，更是承載發(fā)展要素、對接全球價值鏈的主要空間載體。加強(qiáng)都市圈產(chǎn)業(yè)國內(nèi)價值鏈建設(shè)，提升其產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，至關(guān)重要。

都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵。經(jīng)過多年發(fā)展，我國中心城市經(jīng)濟(jì)和人口集中度快速提高，土地、房租和通勤等生產(chǎn)和生活成本快速上升，對人才、資本等要素形成擠出效應(yīng)，越來越多的要素資源被耗費(fèi)在非生產(chǎn)性領(lǐng)域，創(chuàng)新等生產(chǎn)性領(lǐng)域所獲得的資源支撐下降，對中心城市的技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級過程產(chǎn)生了較大的不利影響。而都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展有利于引導(dǎo)要素資源有序地向中心城市周邊地區(qū)擴(kuò)散，可以降低擁擠給中心城市帶來的不利影響，增強(qiáng)對高端資源要素的吸引力，促使更多資源用于創(chuàng)新等生產(chǎn)性領(lǐng)域，從而有助于強(qiáng)化中心大城市的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級功能，加快在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破的步伐。同時，都市圈產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平的提升不僅要強(qiáng)化中心大城市作為技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級引擎的功能，而且還要促進(jìn)中心大城市與周邊其他地區(qū)進(jìn)行高效的分工協(xié)作，提高本地產(chǎn)業(yè)鏈的迂回程度，構(gòu)建完善的區(qū)域產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，通過產(chǎn)業(yè)跨地區(qū)協(xié)同集聚提高參與全球競爭的能力。

體制機(jī)制創(chuàng)新是都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的保障。在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國地方政府之間不僅存在平行并立的競爭關(guān)系，還要統(tǒng)一接受來自中央和上級政府強(qiáng)有力的縱向統(tǒng)籌，因而更容易為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體發(fā)展目標(biāo)而進(jìn)行高效協(xié)同，這是我國區(qū)域發(fā)展制度固有的獨(dú)特優(yōu)勢。但是，長期以來在地方政績目標(biāo)和財政利益等的驅(qū)使下，不同地方之間存在著較為激烈的發(fā)展競爭。這種地方競爭在推動各自轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的同時，也在一定程度上阻礙了跨區(qū)域的市場整合與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。因此，在新發(fā)展階段構(gòu)建新發(fā)展格局的一個重要任務(wù)就是要著力解決“行政區(qū)邊界分割經(jīng)濟(jì)區(qū)”的難題，推動新一輪更具實(shí)質(zhì)性的體制機(jī)制創(chuàng)新，為都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供必要的保障。

都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的對策建議

加強(qiáng)都市圈發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌。推動都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展首先要從都市圈整體發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，統(tǒng)籌各成員發(fā)展規(guī)劃，明確各地區(qū)功能分工，促使各成員各類專項(xiàng)規(guī)劃相互銜接、相互協(xié)調(diào)。特別是要加強(qiáng)都市圈規(guī)劃立法工作，全面提升規(guī)劃工作的法治化水平，強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃的剛性約束。

推動都市圈地方財政利益共享。未來要從建立財政利益共享機(jī)制入手打造區(qū)域利益共同體，強(qiáng)化都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的內(nèi)生動力。以都市圈為基本空間單元建立區(qū)域財政收支平衡機(jī)制，加大都市圈各地區(qū)之間財政收入能力與支出水平均衡的力度。在收入方面，探索建立都市圈地方稅收共享機(jī)制，緩解都市圈內(nèi)部的稅源競爭，在更大程度上平衡都市圈內(nèi)部各地區(qū)之間財力差距，推進(jìn)橫向財政均等化。在支出方面，建立都市圈公共產(chǎn)品聯(lián)合供給機(jī)制，突破行政區(qū)劃界限，統(tǒng)籌都市圈范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的投融資活動。

推動都市圈地方政績聯(lián)合考核。要進(jìn)一步科學(xué)精準(zhǔn)地細(xì)化針對都市圈不同成員的考評指標(biāo)設(shè)計(jì)，一方面適當(dāng)減少對單個成員經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)的考評，增加對都市圈整體技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、生態(tài)建設(shè)、公共服務(wù)等指標(biāo)的考評；另一方面要根據(jù)各地區(qū)在都市圈發(fā)展中的角色定位和功能分工，差別化地設(shè)置指標(biāo)及其權(quán)重。對于中心城市，加強(qiáng)對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新等方面的考評，以充分體現(xiàn)其在都市圈發(fā)展過程中的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能。而對于周邊中小城市，則加強(qiáng)在農(nóng)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級等方面的考評，以更好地體現(xiàn)中小城市所扮演的初級產(chǎn)品生產(chǎn)和制造加工基地等角色。同時，將都市圈整體區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)性、基本公共服務(wù)供給和生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平等指標(biāo)納入到對全部成員的考核中去，以促使各地區(qū)更好地圍繞都市圈整體目標(biāo)形成發(fā)展合力。

建立都市圈跨區(qū)管理組織機(jī)構(gòu)。都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展必然要求打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的邊界效應(yīng)對都市圈整體發(fā)展的負(fù)面影響，這需要建立專門的都市圈跨區(qū)管理職能部門。考慮到我國都市圈地區(qū)的人口規(guī)模和地域面積，可以參考?xì)W洲國家單一制區(qū)域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，對于省域范圍內(nèi)的都市圈可在省級政府層面設(shè)立專門的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理都市圈發(fā)展規(guī)劃、公共設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)保等活動；對于跨省域范圍的都市圈，則可以在中央層面設(shè)立專門的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。同時，在明確都市圈跨區(qū)管理機(jī)構(gòu)職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順其與都市圈各地區(qū)對口業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)之間的工作關(guān)系和業(yè)務(wù)流程，形成以為跨區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)、各地區(qū)對口機(jī)構(gòu)為支撐的都市圈協(xié)同工作機(jī)制。

（作者系中共廣東省委黨校管理學(xué)部主任、教授，廣東經(jīng)濟(jì)學(xué)會常務(wù)副會長；本文系國家社科基金課題“都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚與中國特色社會主義先行示范區(qū)建設(shè)研究”階段性成果）