【摘要】村級組織作為國家治理體系的末端部分，既具有“國家性”又具有“社會性”。村級組織由基層黨組織、群眾自治組織和農村集體經濟組織構成，“一肩挑”在強化黨組織在農村基層治理中的領導地位的同時，對于群眾主體性的發(fā)揮和村民自治的運行也會產生影響。推進基層治理體系現代化，關鍵在于厘清鄉(xiāng)村發(fā)展目標和村級治理定位，在此基礎上完善村級組織與村級制度。

【關鍵詞】村級治理 “一肩挑” 基層治理現代化 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

村級組織負責人“一肩挑”是指在農村換屆中村支部書記通過法定程序擔任村委會主任、農村集體經濟組織與農民合作社負責人。農村基層治理具有國家與社會的雙重屬性，村級組織由基層黨組織、群眾自治組織和農村集體經濟組織構成，“一肩挑”在強化黨組織在農村基層治理中的領導地位的同時，對于群眾主體性的發(fā)揮和村民自治的運行也會產生影響。

村級組織架構與村干部任職

村級組織作為國家治理體系的末端部分，既具有“國家性”又具有“社會性”。村級治理需要直接回應農民的訴求，彰顯群眾的主體性。國家治理以及國家對“三農”工作的定位，構成村級治理與基層組織轉變的前提。

新中國成立后，我國建立了政社合一的農村基層組織。黨組織嵌入村莊社會，政權體系通過貫徹群眾路線，實現對億萬農民的高度組織動員，農民為社會主義建設事業(yè)作出了巨大貢獻。改革開放后，農村經營體制變革逐漸開展，人民公社體制逐步取消。針對改革后基層如何治理、農村合作社如何運行、農村公共產品如何供給等問題，部分地區(qū)自發(fā)探索出村民委員會這一基層組織形式，取得了很好的效果，成為延續(xù)至今的農村基層治理的基本模式。村民委員會屬于群眾性自治組織，有效地解決了人民公社解體之后的農村基層組織形式問題。村民委員會在基層黨組織的領導下開展農村工作，一方面堅持農民“自我管理、自我教育、自我服務”原則，另一方面是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的“指導、支持和幫助”下開展工作，正式的行政組織建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，形成“鄉(xiāng)政村治”的二元一體治理格局。

村級組織運行的關鍵在于處理“鄉(xiāng)政”與“村治”的關系。村級組織主要由三部分構成，一是農村黨組織，二是村民委員會組織，三是農村集體經濟組織。農村黨支部在上級黨委的領導下開展工作。村民委員會由農民按照法定程序選舉產生，“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。在農村集體產權制度改革之前，大部分村莊的集體經濟組織與村委會組織合二為一。從制度設計上看，村民委員會負責村莊內部公共事務，主要對群眾負責，而基層黨組織則較多地受到上級黨委政府的工作指導。如此一來，“鄉(xiāng)政”與“村治”的關系在實踐中就表現為村“兩委”的關系。由于不同時期“三農”工作重點與基層治理任務不同，則不同時期的鄉(xiāng)村關系和村“兩委”關系也隨之不同。

農村稅費改革之前，基層工作主要是圍繞著向農民“收取”展開的，這一時期還存在著計劃生育政策執(zhí)行任務，村干部就成為國家與農民的紐帶。取消農業(yè)稅費之后國家向農村投入大量的資源，鄉(xiāng)村關系結構性緊張隨之消失，農村工作向服務農民轉變，村級組織轉型為服務性組織。這一時期的村“兩委”關系主要受到村莊內部因素的影響。村莊利益密度是影響“兩委”關系的關鍵變量，村莊利益密度越高，資金流量越大，村級組織所控制的資源流量也就越多，村干部掌握的權力因此越大。村莊利益密度越高，村級政治生態(tài)越是復雜，村級權力博弈通常表現為村書記與村主任兩個“一把手”之間的競爭。

進入鄉(xiāng)村治理現代化階段之后，“三農”工作又發(fā)生了新的變化。2013年國家啟動精準扶貧攻堅工作，黨的十九大確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，精準扶貧以全面實現脫貧為目標，鄉(xiāng)村振興定位于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這兩項工作推動鄉(xiāng)村治理向更加積極的方向發(fā)展。實施精準扶貧與鄉(xiāng)村振興，一方面依賴于國家資源投入，另一方面需要激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內生動力。更加積極的鄉(xiāng)村治理目標推動基層組織變化，要求村級組織具有更強的政策執(zhí)行能力、服務群眾能力和經營村莊的能力。為了達到這一點，國家通過強化基層黨組織的領導能力來提升基層治理能力，具體做法包括向部分貧困村派駐“駐村第一書記”“駐村第一書記”常態(tài)化以及推行村書記主任“一肩挑”等。實施村級組織負責人“一肩挑”的初衷是提升基層治理能力，以此來實現國家積極治理鄉(xiāng)村的目標。

村級組織負責人“一肩挑”的制度內涵

推行村級組織負責人“一肩挑”，目的是強化黨組織在基層工作中的領導地位，一些地區(qū)不僅推行村書記與村主任“一肩挑”，而且推行村委委員與支部委員交叉任職。各地村級組織換屆選舉操作程序不同，“一肩挑”的具體做法也有所不同。結合一些地區(qū)的實例分析：

一是浙江省。2020年浙江省完成村“兩委”換屆工作，全面推行“一肩挑”做法。換屆之后，浙江全省的“一肩挑”率從12.23%提高到98.43%，并對354個確無合適人選村社下派書記，同時推進村社“兩委”班子交叉任職，全面推行村社黨組織副書記或紀委書記擔任村（居）監(jiān)委主任。浙江地區(qū)民營經濟發(fā)達，2000年之后，在經濟快速發(fā)展的背景下，浙江一些地區(qū)農村開始進行集體土地的大規(guī)模開發(fā)，村莊內部產生密集利益，吸引一些民營企業(yè)家參與村莊治理，形成“富人治村”形態(tài)。民營企業(yè)家參與村“兩委”換屆選舉，引發(fā)村莊內部矛盾，降低基層治理效能。黨的十八大以來，從嚴治黨向基層延伸，黨委政府加強對村級組織的規(guī)范化管理，推行村級組織負責人“一肩挑”可避免村委會競爭性選舉所引發(fā)的基層治理混亂，避免“富人治村”引發(fā)的基層治理風險。

二是廣東省。廣東省是全國較早推行村級組織負責人“一肩挑”的地區(qū)。這與廣東部分地區(qū)面臨的基層治理矛盾有關。以珠三角為代表的部分地區(qū)，一直存在著基層黨組織與村委會組織關系緊張的問題。這一問題與珠三角地區(qū)利用“三來一補”政策率先進行工業(yè)化，推動大規(guī)模的非農建設開發(fā)有關。工業(yè)化推動土地非農開發(fā)，產生級差地租并帶來土地升值，進而催生了土地開發(fā)權力分配及土地增值收益分配問題。改革開放后特別是20世紀90年代后，國家調整土地政策，全面實施“先征后用”制度，與珠三角地區(qū)較早形成的集體開發(fā)土地的做法存在沖突。農民以集體組織的形式自主開發(fā)土地，存在零散、無規(guī)劃和低效等問題，與產業(yè)升級和現代城市建設理念相悖。珠三角地區(qū)農村治理的基本矛盾是行政下鄉(xiāng)與村民自治的關系協(xié)調問題，這一矛盾衍生出基層黨組織與村委會自治的矛盾。推行“一肩挑”有利于加強黨對農村工作的全面領導，避免村民自治失控。

三是湖北省。近年來，湖北省一些地區(qū)也廣泛推行村書記與村主任“一肩挑”。湖北省代表中西部地區(qū)的一般情況。中西部地區(qū)基層治理以服務農民和農業(yè)為主，村莊利益稀薄，地方政府財力不足。一些地區(qū)要求村干部“專職化”和“坐班化”，待遇低卻壓力大，以至于出現了部分村莊無合適人選當村干部的問題。為了強化基層班子，湖北省各級組織部門出臺政策要求提高村干部待遇，并規(guī)定村主職干部待遇達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級干部工資水平。這給基層政府帶來巨大的財政壓力。為了降低支出，基層政府通過推行“一肩挑”來減少干部職數，從而降低工資支出。另外，中西部一些省份還大力推行行政村合并的做法，將小村合并為大村，通過減少村組織數量來降低財政支出壓力。對于大部分中西部地區(qū)來說，推行“一肩挑”的直接動機是降低基層治理成本。

村級組織負責人“一肩挑”的制度優(yōu)勢和實踐短板

上述所列舉的三個省份的實踐表明，同樣的制度形式所發(fā)揮的實際作用不同。“一肩挑”的制度價值需要放在具體環(huán)節(jié)中分析。從積極的方面看，村級組織負責人“一肩挑”具有如下優(yōu)勢：

一是強化國家政策的貫徹落實。當前，國家對農村以扶持性、輸入性和補助性政策為主，政府幫助農民改善農村生產生活秩序。此外，國家對基層社會發(fā)展具有規(guī)劃性。以土地開發(fā)為例，地方政府不僅要按照土地利用總體規(guī)劃來實施耕地保護和土地資源開發(fā)，而且要提高土地資源利用效率和解決土地增值收益分配問題。在珠三角地區(qū)部分村莊，對于國家征地和土地利用總體規(guī)劃出現了一些村民不認同，認為國家行使土地管制權力是“與民爭利”，甚至國家治理在基層遇到阻力，不僅影響區(qū)域經濟發(fā)展，而且造成社會不穩(wěn)定。解決這一問題的關鍵是將村民自治納入政策范圍內，將村委會工作納入基層組織的領導下，實現基層治理“國家性”與“社會性”的協(xié)調。因此，推行村書記與村主任“一肩挑”可避免村民自治變成“土圍子”。

二是構建村莊內部的政治秩序。村莊構成基層基本治理單元，村莊是權力博弈的舞臺。無序的村莊政治博弈，不僅降低公共事務治理效率，而且撕裂村莊熟人社會，形成村莊派系，引發(fā)農民上訪。尤其是在村莊利益密集的地區(qū)，村干部控制的資源較多，引發(fā)村委會換屆選舉時的拉票競爭，甚至出現賄選現象。單純的競爭性選舉不構成村莊善治的充分條件。推行“一肩挑”可減少村委會票選制度的負面效應，以基層黨組織領導下的實質民主來彌補投票選舉制度的不足之處。

三是精簡基層組織。村級組織有三套班子組成，包括黨支部、村委會與集體經濟組織（合作社）。村莊屬于熟人社會，村莊規(guī)模較小，村級治理事物具有非常規(guī)性、靈活性等特點。目前一些地區(qū)推動村級治理走向行政化，基層形式化、文字性的工作越來越多。大部分中西部地區(qū)呈現人財物流出趨勢，在此背景下推動基層組織復雜化，容易出現制度“空轉”問題。村級組織“疊床架屋”，實際作用卻不大。推行“一肩挑”有利于精簡基層組織。

“一肩挑”可以有效解決當前基層治理問題，提升我國鄉(xiāng)村治理效率，推動基層治理現代化水平，但同時也暴露了一些亟待補齊的短板，具體如下：

一是加劇了村級組織行政化。近年來，在基層治理現代化的背景下，一些地區(qū)推進鄉(xiāng)村治理改革。在此過程中，存在一種片面化的觀點，即將鄉(xiāng)村治理現代化簡單地理解為基層組織正規(guī)化、規(guī)范化和科層化。受這種觀點的影響，一些地區(qū)大力推行村級組織正規(guī)化改造，將不脫產的村干部變成類似公務員事業(yè)編制的脫產干部，按照機關制度來管理村級組織，推行村干部坐班制，要求村干部“朝九晚五”在村辦公，對村級制定細致的量化考核指標。這一系列改革做法，造成村級組織從群眾自治性組織演變成半行政化組織，村級治理的邏輯因此而發(fā)生變化。

二是誘發(fā)基層治理出現體制性過熱。村級治理體系改造服務于基層治理目標的實現。稅費改革之前，政府完成農業(yè)稅費收取和計劃生育政策執(zhí)行，大部分基層事務如農田水利和農業(yè)統(tǒng)籌經營等，是由村級組織自主完成。進入鄉(xiāng)村治理現代化階段之后，隨著精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等工作目標的提出，鄉(xiāng)村工作進入積極狀態(tài)。國家不僅投入資源改變農村基層設施，而且出臺政策支持鄉(xiāng)村產業(yè)振興；不僅通過政策兜底保障農村困難群體的基本生活，而且?guī)头鋈罕姲l(fā)展產業(yè)和參與市場競爭；不僅通過政策手段來補齊鄉(xiāng)村短板，而且通過鄉(xiāng)村建設行動來實現農業(yè)農村現代化。國家計劃推動鄉(xiāng)村全面振興，因此采用了更加全面積極的手段，并需要全面動員基層組織。“一肩挑”強化了政府對村級組織的動員能力的同時，也造成基層出現體制性過熱，導致一些地區(qū)舉債發(fā)展，或是不切實際地發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，甚至出現諸如在“合村并居”的過程中的亂象和激進行為。

村級治理定位與村級制度優(yōu)化

鄉(xiāng)村現代化構成我國現代化的一部分，現代化進程一定伴隨著城市與鄉(xiāng)村關系的動態(tài)調整。在現代化推進階段，農村人口流入城市，鄉(xiāng)村人口減少，城鎮(zhèn)化率提高，是全世界的規(guī)律。這就決定了在未來較長一段時期內，農村人財物流出的趨勢不會改變。國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并不是扭轉城鎮(zhèn)化趨勢，也不是將當下的城鄉(xiāng)關系固定下來，更不是實施逆城鎮(zhèn)化，而是在正視城鄉(xiāng)差距的前提下，通過政策手段緩和鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)化過程中的陣痛，縮小城鄉(xiāng)相對差距?，F代化的動力主要來自于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)村在我國現代化進程中主要扮演著大后方角色，只有通過鄉(xiāng)村振興來消除城鎮(zhèn)化風險，才能為現代化提供安全閥。因此，鄉(xiāng)村治理服從于鄉(xiāng)村振興目標不宜過于激進。在具體工作中，鄉(xiāng)村工作還存在顯著的地區(qū)差異。推進基層治理體系現代化，關鍵在于厘清鄉(xiāng)村發(fā)展目標和村級治理定位，在此基礎上完善村級組織與村級制度。

首先，村級組織負責人“一肩挑”的做法要聚焦鄉(xiāng)村治理的體制問題。改革開放后我國逐步完善村民自治制度，形成了“鄉(xiāng)政村治”這一基本穩(wěn)定的鄉(xiāng)村治理體制。“鄉(xiāng)政村治”體制有效運轉的關鍵在于，通過國家行政組織與群眾自治組織的配合，在基層形成一個相互合作而又相對獨立的彈性組織空間，既為國家權力下鄉(xiāng)提供組織載體，也保障農民在基層公共事務中的主體性。當前正在推進的鄉(xiāng)村治理體系改革，逐步壓縮了鄉(xiāng)村之間的彈性空間，強化了國家對村莊內部事務的干預，弱化了農民的自我組織能力。鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興必須要發(fā)揮農民的主體性。因此，在實踐過程中協(xié)調好“鄉(xiāng)政村治”和“一肩挑”，村民自治要加強而非弱化，避免村級組織行政化至關重要。

其次，村級組織負責人“一肩挑”的做法要因地制宜推行。“一肩挑”做法強調村書記的個人能力，一些地區(qū)因此鼓勵和引導能人返鄉(xiāng)治村，造成村級治理出現“私人化”趨勢。一些地區(qū)在村“兩委”換屆選舉時，設置“一肩挑”的量化指標，強行推動“一肩挑”，不符合當地情況。還有一些地區(qū)將“一肩挑”片面理解為挑選出“帶領致富”的當家人，忽視當地經濟社會條件上的不足，造成村級債務。因此，在基層黨組織的領導下，尊重群眾意見并將選擇權交給群眾是推選農村干部必不可少的環(huán)節(jié)。

再次，村級組織負責人“一肩挑”在具體實施過程中應注意局部與全局的差異。一些地區(qū)因解決具體問題的需要，自發(fā)探索出“一肩挑”的做法，帶來當地基層治理面貌的改善。需要注意的是，這些局部經驗不一定適用于其他地區(qū)。近年來，東部地區(qū)基于地方政府財力雄厚和基層治理體系健全等條件，進行了較多的鄉(xiāng)村治理做法創(chuàng)新。這些做法被提煉為成功經驗后，推廣到中西部地區(qū)學習。但是，中西部地區(qū)鄉(xiāng)村治理需要解決的問題、基礎條件等，與東部地區(qū)存在很大差異，機械地照搬東部地區(qū)的做法，不僅效果不佳，而且會擾亂當地既有治理體系。因此，中西部地區(qū)要立足當地的實際條件來推行鄉(xiāng)村治理現代化。

最后，村級組織負責人“一肩挑”在具體實施過程中需給村莊“經營”降溫。在實施鄉(xiāng)村振興過程中，不少地區(qū)將產業(yè)振興當做主要工作來抓，基層政府層層設置集體經濟發(fā)展指標，鼓勵村干部盤活集體資源，搞投資搞創(chuàng)業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，打造一二三產業(yè)融合等。這些面向市場的經營性做法，存在很大風險。無論是農業(yè)產業(yè)結構調整還是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，都存在激烈的市場競爭。在市場體系中，村集體組織相對于私人企業(yè)組織并無天然優(yōu)勢。農村產業(yè)發(fā)展要尊重市場規(guī)律，地方政府尤其要避免層層下達村級發(fā)展經濟的行政指標。

（作者為武漢大學社會學院教授、博導）

【參考文獻】

①仝志輝：《村委會選舉的村莊治理本位：從戶內委托辯難走向選舉權利祛魅》，《中國農村觀察》，2016年第1期。

②賀雪峰：《論利益密集型農村地區(qū)的治理——以河南周口市郊農村調研為討論基礎》，《政治學研究》，2011年第6期。

③賀雪峰、何包鋼：《民主化村級治理的兩種類型——村集體經濟狀況對村民自治的影響》，《中國農村觀察》，2002年第6期。

責編/韓拓 美編/楊玲玲

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