摘 要:以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的形成依賴于更加協(xié)調(diào)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，要正確認(rèn)識(shí)影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，立足城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，以人口流動(dòng)為載體重塑新的區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢(shì)；同時(shí)建立標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域制度體系，進(jìn)一步明確區(qū)域政策的目標(biāo)對(duì)象，逐步完善促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀政策調(diào)控機(jī)制。

關(guān)鍵詞:新發(fā)展格局 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 優(yōu)勢(shì)互補(bǔ) 標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域

【中圖分類號(hào)】F127 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

步入新發(fā)展階段，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)推進(jìn)“十四五”及未來(lái)更長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展作出重大戰(zhàn)略謀劃，要求深入貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題變得尤為突出，圍繞實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)?shù)葏^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，需要遵循客觀規(guī)律，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和人的發(fā)展，形成助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

正確認(rèn)識(shí)和把握影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題

近年來(lái)，雖然全球經(jīng)濟(jì)不確定性持續(xù)加劇，但中國(guó)經(jīng)濟(jì)逆勢(shì)增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)新的變化，與此同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國(guó)區(qū)域發(fā)展差距仍然較大，區(qū)域分化現(xiàn)象逐步凸顯，為此，需要正確認(rèn)識(shí)和把握影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

區(qū)域是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間載體，平衡充分的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)必也要求平衡充分的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。區(qū)域發(fā)展分化最直觀地表現(xiàn)為人口集聚的空間極化和人口流動(dòng)的持續(xù)性空間失衡。近些年來(lái)，人口向大城市集聚的趨勢(shì)日益明顯，超大、特大城市成為區(qū)域內(nèi)重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。根據(jù)《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2019年我國(guó)已形成6個(gè)人口超1000萬(wàn)的超大城市和10個(gè)人口在500萬(wàn)至1000萬(wàn)之間的特大城市，2021年第七次人口普查數(shù)據(jù)表明流動(dòng)人口規(guī)模還在進(jìn)一步擴(kuò)大，這意味著超大和特大城市數(shù)目還有增多趨勢(shì)。作為區(qū)域性中心城市，這些超大和特大城市大都位于京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝地區(qū)、中原地區(qū)、關(guān)中地區(qū)等主要經(jīng)濟(jì)區(qū)，與周邊中小城市共同形成了聯(lián)系緊密的城市體系，并不斷發(fā)揮自身“以大帶小”的作用，帶動(dòng)周邊中小城市協(xié)同發(fā)展。

勞動(dòng)力前往收入回報(bào)率和公共服務(wù)質(zhì)量都較高的地區(qū)或城市工作和生活，是人口流動(dòng)的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但人口集聚也意味著部分地區(qū)存在人口外流現(xiàn)象。大規(guī)模人口持續(xù)外流將引發(fā)負(fù)面問(wèn)題，具體包括：直接改變本地勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)和消費(fèi)規(guī)模，進(jìn)一步放大人口老齡化問(wèn)題，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，進(jìn)而造成區(qū)域發(fā)展動(dòng)力分化；減小財(cái)政稅基，加大人口凈流出地區(qū)財(cái)政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)；制約人力資本的形成，導(dǎo)致人口凈流出地區(qū)喪失轉(zhuǎn)型發(fā)展的可能；促使產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步單一化，在本地產(chǎn)業(yè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)本地人口充分就業(yè)的情況下，勞動(dòng)力外流趨勢(shì)又會(huì)進(jìn)一步加劇，導(dǎo)致人口凈流出地區(qū)逐步衰退和“城市收縮”，從而陷入累積循環(huán)的被動(dòng)局面。

引起人口流動(dòng)空間失衡的核心問(wèn)題在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期，工業(yè)和服務(wù)業(yè)并存發(fā)展，但二者呈現(xiàn)出較大的空間差異性。由于集聚效應(yīng)顯著，超大、特大城市服務(wù)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，尤其是區(qū)域性中心大城市的創(chuàng)新、教育、醫(yī)療等資源聚集優(yōu)勢(shì)明顯，但部分大城市、中小城市制造業(yè)呈現(xiàn)出空間衰退或過(guò)度服務(wù)業(yè)化的傾向，這是造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展動(dòng)力缺失的關(guān)鍵原因。這種情況在資源枯竭型地區(qū)和制造業(yè)衰退地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯，這類地區(qū)多集中在北方，南方中西部也存在這樣的問(wèn)題。

回顧這類地區(qū)主要省市以往經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式（工業(yè)增加值/服務(wù)業(yè)增加值）可以發(fā)現(xiàn)，2010年以前北方大多數(shù)省市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠工業(yè)，如鋼鐵冶煉、煤炭采掘加工等，后來(lái)面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要求時(shí)，這些省市因?yàn)闆](méi)有及時(shí)延伸制造業(yè)價(jià)值鏈，加上污染性開(kāi)采冶煉又被限制，制造業(yè)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。而發(fā)展服務(wù)業(yè)又需要較高的人力資本累積水平和市場(chǎng)潛能優(yōu)勢(shì)，尤其是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對(duì)本地高技能勞動(dòng)力、創(chuàng)新投入等要求較高。這樣一來(lái)，這些地區(qū)實(shí)際上陷入了“被去工業(yè)化”導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失速和制造業(yè)增加值相對(duì)降低而引起的“被服務(wù)業(yè)化”的困境中，服務(wù)業(yè)水平自然不高。

除區(qū)域間發(fā)展差距較大外，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在的突出問(wèn)題。主要體現(xiàn)為農(nóng)村發(fā)展滯后于城市、城鄉(xiāng)收入差距較大，其中的關(guān)鍵原因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然存在，農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與制造業(yè)和服務(wù)業(yè)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效的融合發(fā)展。第七次人口普查數(shù)據(jù)表明，2020年中國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模已達(dá)3.76億人，較2010年增加69.73%。而一直以來(lái)，農(nóng)村流動(dòng)人口（外出農(nóng)民工）在總流動(dòng)人口中都占據(jù)較大的比重，這造成了一定程度上的農(nóng)村“人—地”分離現(xiàn)象，使得城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)呈現(xiàn)單向、分割的流動(dòng)模式，埋下了城鎮(zhèn)化進(jìn)程失速、人口流動(dòng)空間失衡的隱患。從世界城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律來(lái)看，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率63.89%意味著我國(guó)城市化進(jìn)程還位于“快速階段”，而戶籍城鎮(zhèn)化率45.40%則表明雖然大量農(nóng)村人口在城市工作、生活，但他們并未有效融入城市。為此，亟需加快深化戶籍制度改革，破解影響“城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)”的制度性壁壘。

構(gòu)建新發(fā)展格局要求更高水平和更高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

早在2018年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》，要求以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，以“四大板塊”為基礎(chǔ)，促進(jìn)區(qū)域間相互融通補(bǔ)充。如今，構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了更高要求，為此，要把握好以下幾個(gè)方向：

第一，更好地處理“兩個(gè)統(tǒng)籌”關(guān)系，即統(tǒng)籌發(fā)展和安全、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和人的發(fā)展。形成新發(fā)展格局的前提是統(tǒng)籌好發(fā)展和安全。都市圈和城市群具有天然的經(jīng)濟(jì)韌性，當(dāng)面臨外部沖擊時(shí)，其可以通過(guò)城市體系和產(chǎn)業(yè)體系的空間匹配來(lái)化解外部風(fēng)險(xiǎn)。另外，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心在于統(tǒng)籌好區(qū)域發(fā)展和人的發(fā)展間的關(guān)系，人口數(shù)量和人力資本直接影響著消費(fèi)規(guī)模和區(qū)域生產(chǎn)效率，區(qū)域間要實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，離不開(kāi)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。同時(shí)，擴(kuò)大內(nèi)需是構(gòu)建新發(fā)展格局的重中之重，而內(nèi)需的形成又與人口規(guī)模效應(yīng)和人力資本效應(yīng)緊密相關(guān)。為此，要把握好人口規(guī)模和人力資本這兩個(gè)構(gòu)建新發(fā)展格局的基本變量，切實(shí)提高區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平，尤其是城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平。

第二，更好地通過(guò)因地制宜和“以大帶小”來(lái)推進(jìn)更高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，在構(gòu)建新發(fā)展格局背景下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要更好地立足城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，穩(wěn)定有效地推動(dòng)農(nóng)村人口，特別是生態(tài)功能區(qū)內(nèi)人口自愿遷入城市，成為新的城市居民。另一方面，目前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略從以往“兩頭在外”的對(duì)外貿(mào)易逐步向內(nèi)需和外需相互協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，在這一過(guò)程中，新技術(shù)的研發(fā)和引進(jìn)、實(shí)現(xiàn)全球產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈的攀升至關(guān)重要。大城市作為區(qū)域發(fā)展中具有較高對(duì)外開(kāi)放程度和人力資本水平的中心城市，應(yīng)積極轉(zhuǎn)變自身發(fā)展方式，努力打造科技創(chuàng)新中心和對(duì)外交流中心，并充分發(fā)揮自身“以大帶小”的作用，帶動(dòng)邊緣區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。

第三，更好地找準(zhǔn)政策目標(biāo)對(duì)象，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。在歷史、地理等因素的影響下，各地區(qū)呈現(xiàn)出較大的自然資源稟賦差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不相同。在構(gòu)建新發(fā)展格局背景下，為促進(jìn)高水平的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要在主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)屬性空間單元，通過(guò)區(qū)分不同區(qū)域類型、明確“問(wèn)題區(qū)域”來(lái)構(gòu)建空間治理的政策基礎(chǔ)。此外，還要進(jìn)一步細(xì)化“問(wèn)題區(qū)域”，明確區(qū)域質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革的空間對(duì)象。

推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新格局

在構(gòu)建新發(fā)展格局下推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要更加尊重客觀規(guī)律，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，提高要素空間配置效率，統(tǒng)籌好區(qū)域發(fā)展和人的發(fā)展，具體措施如下：

打造推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局的區(qū)域發(fā)展新優(yōu)勢(shì)。順應(yīng)人口流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，立足地區(qū)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化人口流入地和人口流出地的區(qū)域發(fā)展路徑。中心大城市、都市圈和城市群是構(gòu)建新發(fā)展格局的空間基礎(chǔ)，是承載經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口集聚的主要空間，應(yīng)優(yōu)化中心大城市發(fā)展方式，提升都市圈中心城市的創(chuàng)新和開(kāi)放功能。同時(shí)，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局，進(jìn)一步擴(kuò)大東部地區(qū)和中西部地區(qū)的中心城市開(kāi)放水平，強(qiáng)化東北和中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)承接能力。在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，打破城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分割局面，將農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融入城市產(chǎn)業(yè)分工體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在生態(tài)功能區(qū)，逐步完善資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、勞動(dòng)力就業(yè)、共建產(chǎn)業(yè)園等領(lǐng)域的多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；建立生態(tài)資源資產(chǎn)化的標(biāo)準(zhǔn)體系，拓寬生態(tài)產(chǎn)權(quán)及配額交易范圍；健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制，優(yōu)化河流、森林等自然資源關(guān)聯(lián)區(qū)域之間生態(tài)產(chǎn)權(quán)公平分配與交易機(jī)制。

促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，暢通不同尺度空間單元間的大循環(huán)。建立城市間分工體系，促進(jìn)中心大城市的一般制造業(yè)向周邊中小城市轉(zhuǎn)移；強(qiáng)化都市圈中心城市“以大帶小”作用，促進(jìn)城市建設(shè)用地與吸納流動(dòng)人口規(guī)模相協(xié)調(diào)，都市圈的基礎(chǔ)設(shè)施共建與人口市民化成本分擔(dān)相適應(yīng)，加大對(duì)人口凈流出重點(diǎn)衰退地區(qū)的專項(xiàng)扶持。推進(jìn)以區(qū)域性城市為中心的都市圈社保和落戶積分互認(rèn)、教育和醫(yī)療資源共享。統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，統(tǒng)一現(xiàn)行城市戶籍和居住證功能，在人口集中流入地區(qū)試點(diǎn)基于積分制的戶口登記制度。擴(kuò)大城市基本公共服務(wù)覆蓋范圍，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施向縣城集中，引導(dǎo)有條件的農(nóng)村老人在縣城居住養(yǎng)老。進(jìn)一步降低人口流動(dòng)門檻，有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，夯實(shí)城鎮(zhèn)化的擴(kuò)內(nèi)需基礎(chǔ)。

建立推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域體系?，F(xiàn)有區(qū)域政策形成、執(zhí)行和評(píng)估機(jī)制并不統(tǒng)一，應(yīng)加快建立區(qū)域類別的判定標(biāo)準(zhǔn)，即“正常區(qū)域”或“問(wèn)題區(qū)域”，以準(zhǔn)確識(shí)別區(qū)域類型為區(qū)域政策實(shí)施、評(píng)估工作提供有力抓手。“問(wèn)題區(qū)域”可進(jìn)一步劃分為蕭條區(qū)域、貧困區(qū)域、膨脹區(qū)域。蕭條區(qū)域?yàn)閭鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)；貧困區(qū)域?yàn)榈乩砦恢闷h(yuǎn)、自然條件較差、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)落后的地區(qū)；膨脹區(qū)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)空間承載過(guò)多功能導(dǎo)致人口過(guò)于集中的地區(qū)?；谏鲜隹紤]，可在現(xiàn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃和城鄉(xiāng)劃分代碼、主體功能區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步標(biāo)定不同空間尺度下區(qū)域單元，明確省、地級(jí)市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間尺度下的區(qū)域類型，尤其是“問(wèn)題區(qū)域”，將自然空間和經(jīng)濟(jì)空間合為“一張圖”，并成立區(qū)域類型標(biāo)定委員會(huì)，負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌區(qū)域空間單元識(shí)別工作，不斷完善針對(duì)不同類型區(qū)域單元的財(cái)政、產(chǎn)業(yè)等政策的宏觀調(diào)控機(jī)制。

【本文作者 張可云，中國(guó)人民大學(xué)書報(bào)資料中心主任、副書記，中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授； 鄧仲良，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員】 

參考文獻(xiàn)

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責(zé)編：羅 婷

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