摘 要:技術賦能城市治理是都市圈城市群的未來發(fā)展方向，通過高新技術賦能，城市之間突破了外部行政區(qū)劃界限，改變了城市內(nèi)部結(jié)構功能，有效引導公民參與城市治理，并強化了城市風險防控。但是也不應忽視技術賦能城市治理帶來的一系列挑戰(zhàn)，要從健全技術制度體系、加快推動數(shù)據(jù)開放、規(guī)范算法應用、平衡技術理性和價值理性等方面入手，把握發(fā)展機遇，更好化解風險挑戰(zhàn)，推動都市圈城市群高質(zhì)量發(fā)展。

關鍵詞:技術賦能 城市群治理 以人為本 智慧城市

【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

城市群是城市化發(fā)展的高級階段，是以中心城市為核心，協(xié)同周邊多個都市圈所構成的集合體。“十三五”期間規(guī)劃建設的19個城市群，以25%土地集聚了75%人口，創(chuàng)造了88%GDP，成為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要平臺。城市群和都市圈的發(fā)展是未來中國城市發(fā)展的必然趨勢和戰(zhàn)略選擇。然而高速發(fā)展的超大型城市群在帶來規(guī)模經(jīng)濟效益和技術溢出效應外的同時，也引發(fā)了各種各樣的問題。

新冠肺炎疫情期間，超大型城市群面對風險和不確定性因素的脆弱性被凸顯出來。超大型城市群以及都市圈發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)已成為學術界和社會各界關注的焦點。通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能技術賦能城市治理，發(fā)展新型數(shù)字政府被認為是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑之一。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規(guī)劃綱要）指出，要“將數(shù)字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化”。 技術賦能城市治理是未來中國城市群發(fā)展的方向，然而高科技是把雙刃劍，技術賦能城市治理的關鍵在于人和管理。因此，我們應當全面審視技術賦能城市群發(fā)展的新形勢、新特點、新問題，積極迎接挑戰(zhàn)，揚長避短，從而更好地實現(xiàn)城市戰(zhàn)略發(fā)展目標。

技術賦能都市圈城市群發(fā)展

突破外部行政區(qū)劃界限

在城市發(fā)展的早期階段，城市以獨立發(fā)展為主。城市群的出現(xiàn)和發(fā)展，則要求各城市之間盡可能實現(xiàn)最大化融合。高新技術的飛速發(fā)展有助于打破傳統(tǒng)城市層級間的行政壁壘，彌補城市產(chǎn)業(yè)斷層，助力城市群發(fā)展壯大。以粵港澳地區(qū)為例，由于地理區(qū)位特殊，存在制度性差異，以往行政審批手續(xù)繁瑣、涉及層級多，使得港澳地區(qū)居民往來內(nèi)地營商、生活存在諸多不便?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出，要建設國際科技創(chuàng)新中心，“優(yōu)化創(chuàng)新制度和政策環(huán)境，著力提升科技成果轉(zhuǎn)化能力，建設全球科技創(chuàng)新高地和新興產(chǎn)業(yè)重要策源地”。粵港澳大灣區(qū)城市群正在多措并舉推動人才、信息、資本跨區(qū)域流動，助力構建區(qū)域產(chǎn)學研合作創(chuàng)新網(wǎng)絡，以解決不同區(qū)域“條塊分割”問題，使得生產(chǎn)要素一體化發(fā)展成為可能，充分發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用。

改變城市內(nèi)部結(jié)構功能

城市群的發(fā)展壯大也引發(fā)諸多“城市病”。大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等新技術的興起，極大推動了城市治理轉(zhuǎn)型，并作為新興政府治理工具改變了傳統(tǒng)管理思維模式。其中，以智慧城市為代表的新城市發(fā)展理念，因其同時具備技術理性和價值理性雙重屬性，被稱作是治理“城市病”的良藥。智慧城市運用新一代信息通信技術（ICT）來解決現(xiàn)代城市發(fā)展中存在的問題，城市開始由“數(shù)字化”邁向“智慧化”加速發(fā)展，實時傳感器數(shù)據(jù)嵌入城市交通監(jiān)控和移動安全系統(tǒng)，城市內(nèi)部功能結(jié)構也因此改變。如杭州建設“城市大腦”、上海建成“一網(wǎng)通辦”等，通過建立大數(shù)據(jù)信息平臺，提升城市間的信息處理效率，改善都市圈內(nèi)部城市運行效率，公民獲取信息的渠道也更加暢通。

引導公民參與治理過程

傳統(tǒng)城市空間格局相對穩(wěn)定，內(nèi)部環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構、公共設施等邊界較為清晰。由于要素結(jié)構單一，政府對城市治理采取自上而下權威式的行政命令管理模式，有著高度集約化的治理路徑依賴，而且也未能真正做到讓公民有效參與城市規(guī)劃發(fā)展，往往容易使地方政府的管理造成公民不滿。而伴隨城市群的興起，城市內(nèi)部結(jié)構和利益變得更加多元化，社會治理結(jié)構更加復雜，政府單一管理難以有效涉及社會方方面面，迫切需要多方參與協(xié)作治理。智慧城市所倡導的城市人文主義價值觀開始受到重視，伴隨著公民參與意識的覺醒，政府開始關注公民參與對城市可持續(xù)發(fā)展的影響。如北京市海淀區(qū)推行“接訴即辦”工作機制，運用“城市大腦”，從智能派單、分析、反饋到問題解決全流程賦能城市治理，讓公民能夠通過政務熱線積極參與到城市治理當中。

強化城市風險防控

不同于傳統(tǒng)城市整體結(jié)構功能相對穩(wěn)定，現(xiàn)代城市群是一個結(jié)構復雜、風險脆弱的巨大系統(tǒng)，不同要素大規(guī)模集聚使得城市生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構被人為改變，生態(tài)環(huán)境和資源承載力變得更加脆弱，產(chǎn)生一系列區(qū)域性生態(tài)污染、自然災害等問題，增加了城市治理難度，帶來了新的嚴峻挑戰(zhàn)。黨的十九屆五中全會提出，要建設“韌性城市”，旨在強調(diào)要加強特大城市的風險防控能力。因此，新興技術嵌入城市治理過程中，對于應對突發(fā)危機事件發(fā)揮了積極作用，例如新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，健康碼作為杭州技術賦能城市治理的重要實踐項目，從2020年2月4號在余杭區(qū)先行先試，到2月11日杭州健康碼正式上線，僅用了短短一周時間，不僅在很大程度上彌補了城市內(nèi)部治理結(jié)構中的薄弱環(huán)節(jié)，而且對化解災害溢出效應、強化城市間聯(lián)動協(xié)作提供了必要的技術支持。

新階段技術賦能城市群治理的挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)開放共享不足

數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略發(fā)展核心資源，對城市資源配置起著至關重要的作用，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確指出，數(shù)據(jù)是繼土地、勞動力、資本、技術后的第五大新型生產(chǎn)要素。城市治理領域的技術運用必須要以大數(shù)據(jù)作為核心支撐，然而現(xiàn)階段數(shù)據(jù)開放與共享機制還較為不足。雖然各級政府掌握了80%以上的信息數(shù)據(jù)資源，但是政府部門出于各自利益考量，在涉及到數(shù)據(jù)權屬、開放標準等問題時，為避免承擔開放后的責任，城市部門對數(shù)據(jù)開放建設不積極，難以有效破解信息孤島局面。此外，就現(xiàn)有已開放的數(shù)據(jù)情況來看，數(shù)據(jù)使用渠道和應用形式還較為單一，數(shù)據(jù)僅僅停留在表面可視化操作，難以轉(zhuǎn)換為有效的決策支撐。

算法歧視

算法最早源自數(shù)學概念，是一系列解決問題的清晰指令。當人工智能技術嵌入城市治理后，算法作為人工智能技術的核心，其初衷是為了實現(xiàn)技術深度賦能，應用于緩解城市交通運行狀況、預測環(huán)境污染發(fā)生等領域，旨在為公眾提供更加精準的服務，提高城市運行效率，加強對城市運行的實時規(guī)劃。然而算法如何執(zhí)行反映的是設計者的價值取向，受到主體差異和價值偏好的影響，這就使得算法不是價值中立的，在實際運行過程中必然產(chǎn)生偏好運算法則，容易產(chǎn)生算法黑箱，進而成為一些利益集團的權力工具。算法一旦脫離了受眾的真實偏好，形成固化路徑，便會不斷強化負面規(guī)模效應，進而產(chǎn)生一大批“數(shù)字難民”，這不僅對弱勢群體造成巨大傷害， 而且會給城市運行帶來潛在風險隱患。

信息技術安全性

當城市被技術賦能時，新興技術全面滲透城市空間，公共空間和私人空間的邊界開始淡化，而人們在把焦點關注于智慧醫(yī)療、智慧交通、智慧教育等為生活帶來便利的同時，卻忽視了技術對于城市安全造成的危害，產(chǎn)生了數(shù)據(jù)盜取、隱私泄露等諸多安全問題。新興信息技術的運行基于虛擬網(wǎng)絡，城市空間內(nèi)布滿傳感器和監(jiān)控設備，所有信息要素匯聚到“城市大腦”平臺中，經(jīng)過一系列算法處理轉(zhuǎn)換后，再傳輸?shù)礁鱾€子系統(tǒng)。正是由于平臺匯聚了大量公共和個人隱私信息，在信息存儲和傳輸過程中就容易給不法分子造成可乘之機。因此，當信息技術在城市治理中形成過高的工具依賴時，城市發(fā)展很容易陷入?？鹿P下的“全景敞視主義”中，技術城市也變成了“監(jiān)控城市”。

技術與價值結(jié)構失衡

技術理性強調(diào)的是工具性，是作為一種外在的方法手段，旨在通過改變外部環(huán)境來實現(xiàn)其最終目標。而價值理性更重視人本價值，強調(diào)對于社會公平、倫理等內(nèi)在要素的思考。因此，從本質(zhì)上說，技術在一定程度上整合了城市多元外在價值，并且，城市建設快速發(fā)展需要依靠技術理性的工具優(yōu)勢，突破傳統(tǒng)空間區(qū)劃，更快調(diào)動要素資源、發(fā)揮信息時效優(yōu)勢，從而提升城市群地位。地方政府在這個過程當中享受到技術所帶來的經(jīng)濟理性效應，容易忽視內(nèi)在的人本價值，一些地方過于追求技術手段的“唯一性”，使人的主體性缺失，對城市的歸屬感降低，將人淪為技術的附屬品。

如何應對未來技術賦能挑戰(zhàn)

“治大國如烹小鮮。”城市治理是國家治理的縮影，城市治理能力影響著國家治理能力現(xiàn)代化的水平。城市群猶如巨大的生命體，只有其內(nèi)部要素融合有序發(fā)展，才能夠產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效能。習近平總書記指出，“當前我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)一些新情況新問題，要研究在國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化中，現(xiàn)有區(qū)域政策哪些要堅持、哪些應調(diào)整。要面向第二個百年目標，作些戰(zhàn)略性考慮”。技術賦能城市群發(fā)展過程所帶來的一系列問題，只有找準小切口，才能解決大問題，要想實現(xiàn)城市群的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，對技術的治理應該像繡花一樣精細，必須采取有針對性的精細化管理措施。因此，下一步應當從健全技術制度體系、加快推動數(shù)據(jù)開放、規(guī)范算法應用、平衡技術理性和價值理性等方面狠下功夫，才能有所成效。

健全技術制度體系

城市群發(fā)展是國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的核心環(huán)節(jié)。黨的十九屆五中全會強調(diào)，“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。實施城市更新行動，推進城市生態(tài)修復、功能完善工程，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。技術賦能城市發(fā)展建設，在帶給城市諸多新的發(fā)展機遇的同時，也凸顯諸多潛在弊端。技術發(fā)展水平與城市建設不僅僅是簡單的線性關系，更是社會空間關系的統(tǒng)合，為此，應當完善頂層設計，強調(diào)規(guī)劃先行理念，以全局性視角謀劃城市群建設，不以行政壁壘為限制，加強區(qū)域政府間、政府與市場、政府與非政府組織間的技術協(xié)作，建立健全相應制度規(guī)章體系，對治理技術的運用加以規(guī)范，才能夠確保系統(tǒng)內(nèi)部要素正常平穩(wěn)運行。

加快推動數(shù)據(jù)開放

智慧技術的發(fā)展推動了城市間的信息溝通，給城市精細化治理提供了外部條件。數(shù)據(jù)作為城市政府部門間技術合作的重要資源，信息孤島的存在使城市間無法展開更加密切的經(jīng)貿(mào)合作?，F(xiàn)階段《關于推進公共信息資源開放的若干意見》《公共信息資源開放試點工作方案》《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置的體制機制的意見》等政策文件陸續(xù)出臺，在一些地方試點取得積極成效，但是推廣依舊不足。因此，下一步要積極完善“城市大腦”功能建設，健全數(shù)據(jù)開放與信息共享機制，匯集信息數(shù)據(jù)資源，才能最大程度上優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構、推動要素流動、完善服務平臺建設。讓城市群的發(fā)展處在數(shù)據(jù)化、可視化情境下，發(fā)展才能更具競爭力。與此同時，防范新興技術利用信息差異產(chǎn)生不對稱風險，避免陷入“技術利維坦”的困境。

規(guī)范算法技術運行

為了享有更便捷的公共服務，更安全穩(wěn)定的社會環(huán)境，公民部分權利讓渡于算法模型，然而，算法歧視打破了事物運行的一般規(guī)律，讓城市運行處在“計算城市”的桎梏之中。算法黑箱是人為不透明操作的結(jié)果，消除算法歧視的本質(zhì)在于規(guī)范算法技術運行，因此，無論算法給城市經(jīng)濟發(fā)展帶來多少收益，都應當在確保公民利益不受侵害的前提下進行。下一步要明確算法責任主體，在源頭上優(yōu)化算法結(jié)構，加強算法運行審查，從信息輸入、模型推演、最終決策等全流程加以規(guī)制，最大程度上規(guī)避算法風險的產(chǎn)生，保障公民的合法利益。

平衡技術理性和價值理性

新階段城市發(fā)展對技術的運用，應當平衡技術理性和價值理性兩者間關系，強化以人為本的價值理念。習近平總書記強調(diào)，“做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民”。城市發(fā)展的核心主體是人，技術本身不會帶來社會變革，驅(qū)動變革更多取決于使用技術的人。技術賦能城市發(fā)展帶來巨大經(jīng)濟效益的同時，也應當及時回應公眾的合理訴求和價值需要，重視人的主體性作用，引導公眾參與到城市發(fā)展建設當中，只有人和空間相適應、相協(xié)調(diào)，才能激發(fā)城市群最大經(jīng)濟活力。

【本文作者為廈門大學公共政策研究院教授；本文系福建省社科研究基地重大項目階段性成果 （FJ2020MJDZ004）；廈門大學公共政策研究院研究生魏煒對本文亦有貢獻】

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責編：臧雪文

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