【摘要】明朝建立之后，廢除元朝行中書省地方建制，借鑒宋朝的路級行政機構分權并立的機構設置模式，將各省的行政機構一分為三，相互制衡。但三司分立也帶來了各自為政，難以協(xié)調的負面影響，督撫制度因此而逐漸建立，成為明清時期地方監(jiān)察制度重要組成部分，其在地方監(jiān)察中的權威性、獨立性、監(jiān)察權行使的規(guī)范性、以及對督撫監(jiān)察權的監(jiān)督與制約的嚴密性，對當時地方監(jiān)察和廉政建設發(fā)揮了重要作用。

【關鍵詞】明清 督撫 地方監(jiān)察 權力制衡 【中圖分類號】D691 【文獻標識碼】A

在中國古代地方監(jiān)察制度史上，明清督撫制度有著極為重要的地位。督撫監(jiān)察權行使的規(guī)范性以及督撫監(jiān)察權的監(jiān)督與制約的嚴密，對保持地方穩(wěn)定、維護中央集權制度發(fā)揮了重要作用。

督撫制度的形成和演進

明太祖吸取歷朝治亂經驗教訓，非常重視監(jiān)察制度的作用。洪武九年（1376年）廢除明初沿用元代的權力過大且對中央集權造成威脅的行中書省，借鑒宋朝的路級行政機構分權并立的機構設置模式，將各省的行政機構一分為三。設承宣布政使司管民政財政，設都指揮使司管軍政，設提刑按察使司管司法和監(jiān)察。三司并存，不相統(tǒng)屬，獨立行使各自權力，相互制衡。以加強中央對地方的控制。凡省內重大事務則須由三司共同議定，經朝廷批準后加以執(zhí)行，這與宋代的地方最高政府無單一行政長官，設置安撫使司（帥司）、轉運使司（漕司）、提點刑獄使司（憲司）、提舉常平使司（倉司），四司分立、各負其責、互監(jiān)互察的機構設置頗為相近。不同之處在于將宋代地方最高監(jiān)察權由漕司、倉司、憲司三司分領改為由提刑按察使行使，地方監(jiān)察權更為集中和獨立，強化了地方監(jiān)察權。但省級三司之間互不統(tǒng)屬，遇有重大事務，各司之間協(xié)調不易，難以決斷，影響施政效率。為了解決這一問題，總督巡撫制度遂逐漸產生。

巡撫制度在洪武、建文年間已經開始萌芽。永樂十九年（1421年），朝廷派遣尚書蹇義等八人分巡各省，標志著明代巡撫制度開始形成。宣德五年各省巡撫制度基本確立。景泰四年，巡撫加都察院副都御史或僉都御史等銜成為定制，以行使監(jiān)察職能，故其權力以“舉劾最重”。楊繼宗以僉都御史巡撫云南，“劾罷不職者八人”。廣西巡撫李實劾奏僉事黃潤玉“不諳刑律”，黃被左遷知縣。大同巡撫韓雍“劾總兵、參將貪財、弛備，皆逮于法”。

正統(tǒng)年間，因涉及跨省的動亂時有出現(xiàn)，而各省巡撫往往“不能振聯(lián)屬之策，興討罪之師。”于是，出現(xiàn)處理軍務的總督之設。其后總督權力逐漸涉及行政事務，掌控地方軍政。至正德、嘉靖年間，總督在各地先后設置。由于總督帶都察院都御史或副都御史銜，是朝廷監(jiān)察官，“督撫帶風憲之銜，不獨地方利弊可言，即朝廷大政無不可入告”。萬歷中，晉撫魏允貞、淮撫李三才“皆極論天下事，讀其奏疏，即科道亦不多見”?？偠脚c巡撫的關系上，巡撫受總督節(jié)制卻不隸屬于總督。督撫既屬地方的監(jiān)察系統(tǒng)，又掌控地方軍政事務，“統(tǒng)治兵民，刺舉司道，一方治亂，蓋所攸系”。對于明代政治產生了重要影響。但是督撫既無佐貳官、又無衙門內部的組織機構，在組織上尚不是省級最高行政長官，這是統(tǒng)治者在政治制度建設上的精心設計，以防范地方權力的擴張。

清初地方監(jiān)察基本沿襲明朝制度，督撫在清代已經成為地方最高軍政長官。清朝規(guī)定，總督例兼都察院右都御史銜，總督為正二品官，加右都御史銜升格為從一品；巡撫例兼都察院右副都御史銜。巡撫為從二品，加右副督御史升格為正二品。總督管轄一省或二至三省的行政，“綜治軍民，統(tǒng)轄文武，考核官吏，修傷封疆”。巡撫總管一省地方政務，“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核官吏，會總督以詔廢置。標下有參將、游擊等官。其三年大比充監(jiān)臨官，武科充主試官，督、撫同。”無總督省份，則由巡撫代行總督職權?？偠胶脱矒嵊捎诩鎽椼暎瑢儆谥醒氡O(jiān)察系統(tǒng)的一部分，有權監(jiān)察和考核地方各級官員，“以整飭官方為己任，遇有不肖屬員劣跡昭著，一經訪聞，即當隨時參劾”。在明朝地方監(jiān)察方面起了重要作用的御史巡按制度只是在順治時期實行了十四年，順治末年即被廢止。巡按制停罷以后，督撫對地方的監(jiān)察權進一步加強。其后雖然在康熙、雍正、乾隆年間巡按制度曾經幾度廢置，但其作用已經不及明代顯赫，仁宗嘉靖以后，巡按制度再沒有設置。督撫身為封疆大吏，但督撫衙門的正式官員只有總督或巡撫一人。這樣一種體制設計也意味著督撫雖然號稱對地方事務無所不統(tǒng)，然而實際并不處理具體事務，地方具體事務則由布按二司執(zhí)行。在清朝前期，督撫任期也較短，一般只有二、三年或三、四年。這些措施限制了督撫形成地方利益集團抗衡朝廷的可能性。

督撫制度的特點

一是統(tǒng)治者對督撫監(jiān)察體制的高度重視。明清統(tǒng)治者對督撫制度給予了高度重視，在制度上賦予督撫很大的權力，雍正朝《大清會典》規(guī)定，“督撫之設，統(tǒng)治文武，董理庶職，糾察考核，其專任也。”乾隆十二年規(guī)定“督撫總制百官，布按二司皆其屬吏”。中國古代作為官僚制的行政國，官僚系統(tǒng)上等級森嚴，上官對屬吏有很大的權威。清代總督和巡撫作為地方最高行政首長，同時兼銜憲職?？偠揭詮囊黄返亩疾煸河叶接返墓巽暎矒嵋杂腋倍接返墓巽?，長駐各省對地方政府進行監(jiān)察，這高過歷史上任何一個時代地方監(jiān)察官的品秩地位，在地方有極高的權威。督撫監(jiān)察司道，司道監(jiān)察府州縣，總督、巡撫又互監(jiān)互察，各級地方官吏都受到嚴密的監(jiān)察。正是統(tǒng)治者的高度重視，督撫制度才能夠在地方監(jiān)察中發(fā)揮積極作用。

二是督撫在處理地方事務中隨事監(jiān)督。督撫作為地方最高行政首長的身份坐鎮(zhèn)地方，總督有“綜治軍民，統(tǒng)轄文武，考核官吏，修傷封疆”之權。巡撫是總管一省地方政務的長官，“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核官。”其職權涉及到地方政務的各個方面。督撫在對地方政務的處理中進行監(jiān)督，更加有利于提高監(jiān)察地方的效力。

三是督撫權力受到制度的制衡。從制度的表面來看，督撫行政權和監(jiān)察權合一，容易造成地方長官權力壟斷，與中央集權產生矛盾，不利于中央和地方關系的協(xié)調發(fā)展。但是需要著重注意的是，盡管督撫在制度上擁有地方最高行政權，但督撫權力的實際運行過程中，以下兩點大大地削弱了其影響力。第一，地方重大事務的處理，最后的決定權不在督撫，而在朝廷和皇帝，督撫的權力是有限的。第二，督撫作為地方最高長官，但是督撫并無佐貳官，具體政務是由布按二司按照制度的規(guī)定處理，督撫并不插手。所以其地方事務的處置權受到很大限制，防止了督撫權力的過分集中。

督撫制度的作用

首先，強化地方監(jiān)察機構的權威性。漢唐地方最高行政機構是一元的，由獨任制的行政長官掌控其轄區(qū)內所有行政、財政、司法權，缺乏分權制衡機制，沒有地方常設監(jiān)察機構（漢朝刺史、唐朝采訪使均非地方常設機構，與明朝的巡按御史性質接近），地方監(jiān)察機構權威性不夠。宋代汲取漢唐教訓，在地方最高層級的路級分設安撫使、轉運使司、提點刑獄使司、提舉常平使司四個行政機構，分權并立，相互制衡，無單一的行政長官。其中的轉運、提刑、提舉常平使還負有對州縣政府的監(jiān)察職能，每年定期州縣進行監(jiān)察巡視。明太祖吸取歷朝治亂經驗教訓，建立了一套規(guī)?？涨暗胤奖O(jiān)察體制。在中央將隋唐宋元的御史臺改為都察院，根據(jù)十三個行省的建制，設立十三道監(jiān)察御史，共110人，均為正七品，以監(jiān)察十三行省的地方官，監(jiān)察機構規(guī)模宏大，監(jiān)察官人數(shù)眾多，而唐宋御史臺官員僅僅二十人左右，對地方官進行監(jiān)察的監(jiān)察御史僅僅為八品官，人數(shù)只有十來位，二者完全沒有可比性。在地方監(jiān)察體制方面仿照宋朝制度將地方行政機構劃分為三司，以提刑按察使司為專職的司法監(jiān)察機構，監(jiān)察權集中權威性加強。其后由于明初所定的地方三司制難以整合力量應對非常情況，為了解決這一問題，督撫制度應運而生。發(fā)展到清代，總督作為地方官本來是正二品，由于兼銜右都御史，成為從一品，巡撫的從二品提升為正二品。這在中國古代地方監(jiān)察和地方行政建制中地位是最高的，加強了地方監(jiān)察機制的權威性。

其次，地方監(jiān)察權的獨立性。明清督撫作為中央派駐地方的最高監(jiān)察官，位高權重，在機構設置及運行機制方面，沒有可以與之并行或更高地位的官員，可以對其掣肘或干預，巡撫雖然在體制上受總督節(jié)制，但并不是總督的屬官，也是獨立行使監(jiān)察權。甚至受督撫節(jié)制的地方監(jiān)察機構按察使也是獨立行使監(jiān)察權，而這正是監(jiān)察機制可以有效發(fā)揮作用的重要因素。

再次，監(jiān)察權行使的規(guī)范性。監(jiān)察制度的良性運行必須有完備的法律為保障。明清時期監(jiān)察立法已經從較為簡單的條款發(fā)展為比較完備的監(jiān)察法律體系，使得監(jiān)察活動有法可依。督撫作為國家監(jiān)察機構都察院的兼銜首長，其在地方上行使監(jiān)察權，必須遵照法律的規(guī)定，不得超越法律之外行使權力。清代總督盡管權力很大，但總督并無直轄的辦事機構和佐貳官。其下轄的布政使按察使才是具體行政辦事機構，必須按照國家法律和制度辦事。督撫主要權力為地方官將每年的政績報告?zhèn)浒?，無法解決的事務請督撫議決。對地方官進行考核是其最主要的職能之一，但考核必須按照國家法令進行，考核不公可以申訴，確實考核錯誤還要承擔相應的處罰，而且在考核的過程中有御史全程監(jiān)督，督撫的權力行使比較注重規(guī)范性。

最后，對督撫監(jiān)察權的監(jiān)督與制約。明清督撫在地方上位高權重，不受監(jiān)督的權力必然導致腐敗，為了防范督撫濫用監(jiān)察權貪贓枉法。明清統(tǒng)治者采取了以下措施對督撫監(jiān)察權進行監(jiān)督與制約。其一，來自都察院監(jiān)察御史的監(jiān)察。如明朝成化時，巡按御史王崇之奏劾遼東巡撫啟釁召敵且竭力欺蔽。嘉靖時的胡宗明巡撫遼東，因為監(jiān)察御史奏劾而被降職。其二，監(jiān)察機構及其官員之間互相監(jiān)督制約，如康熙時巡撫張伯行參劾總督噶禮，雍正時直隸總督李紱參劾河南巡撫田文鏡任上濫用參劾權，浙江巡撫李衛(wèi)與兩江總督范時繹等督撫互參案，即是地方監(jiān)察官的互相監(jiān)督的典型案例。其三，雖然督撫職在監(jiān)察下屬地方官，但是督撫如有違犯紀綱行為，下屬官員也有權監(jiān)督，如四川巡撫楊宗禮就因布政司官員張文魁的奏劾而被謫為左參政。其四，對地方監(jiān)察官嚴加考核?？己耸菍賳T重要制約措施和監(jiān)察手段。督撫雖然是地方行政長官，但由于督撫均帶憲衘，因此被納入與左都御史、副都御史同級的官員序列進行考核。明清時期加強對監(jiān)察官員的監(jiān)督，強化監(jiān)察系統(tǒng)互監(jiān)互察，有利于更好地發(fā)揮監(jiān)察權的預防和懲治腐敗的功能。

總之，明清是我國地方監(jiān)察制度史發(fā)展的重要階段，明清時期所創(chuàng)立的由皇權直接控制下的督撫監(jiān)察體制對地方治理、反腐倡廉、理順中央與地方關系起到了重要作用，使得明朝和清代前期皆出現(xiàn)過較長時期的吏治清明和社會穩(wěn)定。但是，作為君主制度下的產物，督撫體制有其固有的局限性，監(jiān)察機構職能的發(fā)揮，與君主意志以及時局的變化有著密不可分的關系。特別是道咸以降，由于國家動蕩，督撫勢力崛起，形成尾大不掉的局面。督撫監(jiān)察職能嚴重喪失，官場腐敗蔓延，成為促使清朝最終垮臺的原因之一。

（作者為中國政法大學政治與公共管理學院教授、博導）

【注：本文系中國政法大學科研創(chuàng)新項目“宋代地方治理機制研究”（項目編號：10818420）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①（清）張廷玉等：《明史》，北京：中華書局，1974年。

②趙爾巽等：《清史稿》，北京：中華書局，1976—1977年。

責編/韓拓 美編/楊玲玲

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