摘 要:弄虛作假現(xiàn)象同不良的政績(jī)觀、形式主義官僚主義、壓力型管理體制和不周全的考核機(jī)制密切相關(guān)。治理基層弄虛作假問題，需要樹立科學(xué)的政績(jī)觀，擺正“顯績(jī)”與“潛績(jī)”的關(guān)系；要構(gòu)建科學(xué)合理的考核機(jī)制，改進(jìn)完善考核指標(biāo)和考核方式；同時(shí)，要把解決問責(zé)異化的問題作為破解基層弄虛作假的重要突破口，形成權(quán)責(zé)匹配的協(xié)同管理機(jī)制；最后，以有效監(jiān)督倒逼基層政權(quán)規(guī)范運(yùn)行。

關(guān)鍵詞:基層治理 弄虛作假 形式主義

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層弄虛作假并不是一個(gè)新問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層干部對(duì)于弄虛作假的問題呈現(xiàn)出一種矛盾態(tài)度：一方面對(duì)弄虛作假深惡痛絕，另一方面又被裹挾到弄虛作假的行列之中、個(gè)別干部甚至樂此不疲。要根治基層弄虛作假問題，要從深層次解析基層弄虛作假的主要病灶，進(jìn)而探尋其解決之道。

四重因素誘發(fā)弄虛作假問題

馬克思主義經(jīng)典作家在分析事物存在的原因與結(jié)果時(shí)認(rèn)為，“原因和結(jié)果是各種事件的世界性的相互依存、（普遍）聯(lián)系和相互聯(lián)結(jié)的環(huán)節(jié)。”[1]弄虛作假問題亦如此，它是多重因素誘發(fā)的結(jié)果。

不良的政績(jī)觀。政績(jī)就是干部在任職期間創(chuàng)造的業(yè)績(jī)、取得的成績(jī)。按照當(dāng)前的干部選拔機(jī)制，政績(jī)是組織部門在考察、選用干部過程中的重要參照因素。對(duì)于干部本人而言，顯著的政績(jī)會(huì)使其從眾多的競(jìng)爭(zhēng)者中脫穎而出，進(jìn)而獲得晉升的機(jī)會(huì)；對(duì)于組織部門而言，政績(jī)會(huì)成為“賽場(chǎng)選馬”、甄選優(yōu)秀人才的重要工具。既然政績(jī)?nèi)绱酥匾切┰噲D獲得提拔的干部便想方設(shè)法創(chuàng)造政績(jī)。政績(jī)及創(chuàng)造政績(jī)的過程本身并無不妥，問題是一些干部出現(xiàn)了不良甚至錯(cuò)誤的政績(jī)觀，其中就包括通過弄虛作假等方式制造政績(jī)。比如，有的干部奉行“三分做，七分湊”的工作態(tài)度，有的干部通過現(xiàn)場(chǎng)作秀或PS構(gòu)圖的方式敷衍了事，有的干部甚至通過編造子虛烏有的材料應(yīng)付檢查……虛假的信息和工作本身就難以持續(xù)，由此而成的政績(jī)更不會(huì)持久。比如，有些地方為了應(yīng)付上級(jí)考核和檢查，在公路兩旁砌上統(tǒng)一顏色的圍墻，以遮擋背后破敗的民房。這是一種典型的弄虛作假，其主要目的就是試圖在上級(jí)檢查中蒙混過關(guān)，進(jìn)而不影響其政績(jī)考核。但是，隨著各種督查的逐漸增多、日漸深入和群眾法治意識(shí)的日益增強(qiáng)，這種弄虛作假的政績(jī)創(chuàng)造行為最終都會(huì)被曝光。

形式主義、官僚主義病根依然存在。形式主義、官僚主義并不是一個(gè)新問題。早在延安時(shí)期，毛澤東同志就警醒人們：“形式主義是一種幼稚的、低級(jí)的、不動(dòng)腦子的東西。”新中國(guó)成立初期，黨中央再次提出要警惕形式主義、官僚主義問題，1953年黨中央就針對(duì)區(qū)鄉(xiāng)工作中“任務(wù)多、會(huì)議集訓(xùn)多、公文報(bào)告表冊(cè)多、組織多、積極分子兼職多”等形式主義問題進(jìn)行集中整治。進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)反對(duì)形式主義、官僚主義。我們黨一直重視解決形式主義、官僚主義問題，但是它并沒有根絕。在一些人看來，形式主義、官僚主義雖然耗費(fèi)人力、財(cái)力、物力，但是能制造“表面文章”，繼而吸引外界的注意力和關(guān)注度。因此，一些人便不遺余力地以官僚主義作風(fēng)制造形式主義。如果發(fā)現(xiàn)填表、開會(huì)、督查、作秀等方式還不能達(dá)到目的，有些人便采取編造材料、捏造事實(shí)、夸大其詞等方式應(yīng)付工作或制造政績(jī)，弄虛作假的行為就此滋生。因此，很大程度上講，形式主義、官僚主義是弄虛作假行為的“溫床”。

壓力型管理體制的異化。如果說政績(jī)觀的偏頗和形式主義官僚主義頑疾，蘊(yùn)含了弄虛作假的主觀動(dòng)因，那么壓力型體制則映射出弄虛作假的客觀誘因。壓力型管理體制是榮敬本教授在分析上下級(jí)之間關(guān)系時(shí)提出的一個(gè)概念。在他看來，上級(jí)憑借對(duì)下級(jí)職務(wù)晉升的決定權(quán)和工作考核的裁判權(quán)，將多種任務(wù)委派給下級(jí)并輔之以嚴(yán)格的督查、考核和獎(jiǎng)懲。出于對(duì)上級(jí)考核的顧慮特別是職務(wù)晉升的現(xiàn)實(shí)考量，下級(jí)往往會(huì)不遺余力、竭盡全力地完成上級(jí)布置的各項(xiàng)工作任務(wù)。從政府管理的角度看，這并無不妥并且符合科層制的內(nèi)在邏輯，但問題是下級(jí)在完成上級(jí)布置的工作任務(wù)時(shí)也面臨多重困境：一方面囿于資源要素、外部條件特別是所處層級(jí)等因素的制約，下級(jí)并不一定能保質(zhì)保量地完成每項(xiàng)工作任務(wù)。一旦面臨多重因素的制約，下級(jí)便可能按“經(jīng)濟(jì)人”的理性算計(jì)，采取弄虛作假的方式來敷衍。另一方面，由于信息交流的不對(duì)稱和現(xiàn)實(shí)物理空間的時(shí)空距離，即便沒有其他因素限制下級(jí)也可能會(huì)主動(dòng)弄虛作假來應(yīng)付上級(jí)。這就是壓力型管理體制客觀上隱藏的弄虛作假的體制誘因。“在各種錯(cuò)綜復(fù)雜的工作任務(wù)面前，基層的精力極為有限。有時(shí)為了完成這些考核任務(wù)，不得不弄虛作假。否則，就會(huì)受到處罰。”

考核機(jī)制的不周全。古往今來，對(duì)官員實(shí)行考核是官僚系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自我管理和組織更新的重要方式。必要的考核不僅能讓上級(jí)最大化地掌握官僚系統(tǒng)的運(yùn)行狀態(tài)，而且能通過獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的方式激發(fā)官僚系統(tǒng)的工作動(dòng)能。新中國(guó)成立之初，考核機(jī)制就被提上議事日程并逐漸應(yīng)用。囿于多重原因，當(dāng)前的考核機(jī)制仍不夠周全。其一，考核方式單一。大多數(shù)考核主要采取聽匯報(bào)、查看臺(tái)賬等方式。這種方式固然成本低、易于操作，但是并不能全面準(zhǔn)確地了解各方面的真實(shí)情況，一些弄虛作假的行為就在“眼皮底”下滋生。其二，參與主體單一。目前，在考核過程中，大多數(shù)參與者是推動(dòng)某項(xiàng)工作的具體承辦人，與其有關(guān)的公眾參與度有限。此時(shí)，如果有弄虛作假的情況存在，要想讓具體承辦人來“自我揭發(fā)”顯然是不可能的。其三，考核結(jié)果反饋不透明。從理想狀態(tài)看，一個(gè)周全的考核機(jī)制應(yīng)該包含“考核啟動(dòng)—調(diào)研了解—作出意見—結(jié)果反饋”等環(huán)節(jié)。但是，目前大多數(shù)地方的考核都缺少公開透明的結(jié)果反饋。結(jié)果反饋的不透明，恰恰給弄虛作假行為遺留了空間。

多措并舉破解部分地方弄虛作假問題

樹立科學(xué)的政績(jī)觀。思想觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)。弄虛作假問題首先源于一些基層干部政績(jī)觀的偏離。因此，矯正這個(gè)問題首要之處就是引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的政績(jī)觀。習(xí)近平總書記指出，“干事創(chuàng)業(yè)一定要樹立正確政績(jī)觀，做到‘民之所好好之，民之所惡惡之’。要求真務(wù)實(shí)、真抓實(shí)干，做工作自覺從人民利益出發(fā)，決不能為了樹立個(gè)人形象，搞華而不實(shí)、勞民傷財(cái)?shù)?lsquo;形象工程’、‘政績(jī)工程’。”[2]這對(duì)新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部如何樹立正確政績(jī)觀提出了基本要求和科學(xué)遵循。

樹立科學(xué)的政績(jī)觀首先要擺正潛績(jī)與顯績(jī)的關(guān)系。所謂潛績(jī)，就是隱藏在深處、當(dāng)前不能立即凸顯的政績(jī)；所謂顯績(jī)，就是展現(xiàn)在外表、能即時(shí)顯露的政績(jī)。從政績(jī)的內(nèi)部構(gòu)成看，“顯績(jī)”與“潛績(jī)”都是政績(jī)考核的重要內(nèi)容，二者并無好壞優(yōu)劣之分，在本質(zhì)上是辯證統(tǒng)一的。“潛績(jī)”是“顯績(jī)”的基礎(chǔ)，“顯績(jī)”則是“潛績(jī)”積累到一定程度的結(jié)果和外在反映。然而，囿于思維觀念和考核機(jī)制的不周全，當(dāng)前人們比較重視顯績(jī)，相對(duì)忽略了潛績(jī)。這在很大程度上會(huì)導(dǎo)致弄虛作假問題。因此，樹立科學(xué)的政績(jī)觀要從擺正潛績(jī)與顯績(jī)的關(guān)系入手。正如習(xí)近平總書記指出的，“必須樹立正確政績(jī)觀，解決好政績(jī)?yōu)檎l而樹、樹什么樣的政績(jī)、靠什么樹政績(jī)的問題，多做打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的事，不搞脫離實(shí)際的盲目攀比，不搞勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ獭⒄?jī)工程，真正做到對(duì)歷史和人民負(fù)責(zé)。”[3]要看到?jīng)]有“潛績(jī)”的不斷積累，“顯績(jī)”將無法彰顯；“潛績(jī)”積累多了，同樣可以轉(zhuǎn)化成“顯績(jī)”；如果只重視“顯績(jī)”，不注重“潛績(jī)”的積累，終有一天會(huì)“無績(jī)可顯”。

構(gòu)建科學(xué)合理的考核機(jī)制。在樹立正確的政績(jī)觀之后，還應(yīng)從操作技術(shù)層面構(gòu)建科學(xué)合理的考核機(jī)制。其一，要設(shè)計(jì)科學(xué)合理的考核指標(biāo)。如果說考核是“指揮棒”，那么考核指標(biāo)則是其“神經(jīng)中樞”。考核指標(biāo)的缺失將導(dǎo)致整個(gè)考核工作的偏離。因此，要把考核指標(biāo)的構(gòu)建擺在突出位置?？傮w來看，考核指標(biāo)既要有凸顯上級(jí)布置任務(wù)的完成情況、重大工程項(xiàng)目、生態(tài)環(huán)境改善等的彰顯，也要有謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)、夯實(shí)未來發(fā)展根基、體現(xiàn)群眾滿意度的工作。這樣，才能最大程度從源頭上避免弄虛作假的問題。其二，要改進(jìn)考核方式?？己朔绞椒椒ǖ木珳?zhǔn)度和合理性，對(duì)考核結(jié)果有直接影響作用。應(yīng)該糾正目前主要看材料、聽匯報(bào)等傳統(tǒng)方式，嘗試運(yùn)用民意調(diào)查法。比如，可以設(shè)計(jì)科學(xué)合理的調(diào)查問卷，選取一定范圍的調(diào)查對(duì)象，在領(lǐng)導(dǎo)干部任期屆滿或年度考核或某項(xiàng)工作完成之時(shí)，對(duì)干部的政績(jī)進(jìn)行調(diào)查考核。這樣既體現(xiàn)出以人民為中心的執(zhí)政理念，也能防止基層干部弄虛作假。

形成權(quán)責(zé)匹配的協(xié)同管理機(jī)制。壓力型體制的主要癥結(jié)是權(quán)責(zé)不匹配，這為基層弄虛作假提供了溫床、制造了機(jī)會(huì)。因此，解決基層弄虛作假問題，要構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配的協(xié)同管理機(jī)制以破解權(quán)責(zé)不匹配的頑疾。一方面，要構(gòu)建“錢隨事走”的機(jī)制。不少弄虛作假問題之所以產(chǎn)生，一個(gè)重要原因就是基層在接到上級(jí)布置的任務(wù)后，陷入“無米下鍋”的尷尬境地，最終不得不弄虛作假以應(yīng)付上級(jí)檢查。因此，上級(jí)政府在給基層政府布置工作任務(wù)時(shí)，要輔之以相應(yīng)的資金等要素支持，避免出現(xiàn)“巧婦難為無米之炊”的困境。湖北、浙江等地的實(shí)踐探索表明，這種機(jī)制既能激發(fā)基層干事創(chuàng)業(yè)的積極性，也能避免滋生弄虛作假的問題。另一方面，要消除問責(zé)異化的問題。壓力型體制之所以暢通無阻，一個(gè)重要原因就是它伴隨著嚴(yán)厲問責(zé)。從責(zé)任政治的角度講，問責(zé)是現(xiàn)代政治的內(nèi)在要求。它有助于推動(dòng)公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)效能提升。但是，當(dāng)前需要注意的是問責(zé)異化問題。一些地方借著“層層傳導(dǎo)壓力”的旗號(hào)，在不開展認(rèn)真調(diào)研、全面準(zhǔn)確掌握來龍去脈的情況下，隨意將本不該納入問責(zé)范疇的行為予以問責(zé)。這雖然傳遞出強(qiáng)烈的震懾作用，但是給基層干部造成了較大的心理壓力。一些基層干部為了避免受到問責(zé)，就采取弄虛作假的方式應(yīng)付工作。因此，要把解決問責(zé)異化的問題作為破解基層弄虛作假的一個(gè)重要突破口。

以有效監(jiān)督倒逼基層政權(quán)規(guī)范運(yùn)行。陽光是最好的防腐劑，公開是最有效的監(jiān)督。很大程度上講，基層弄虛作假同缺乏公眾有效監(jiān)督密切相關(guān)。雖然在現(xiàn)代信息化社會(huì)，監(jiān)督的體系化、公開化、透明化問題逐漸解決，但是在基層還存在不會(huì)監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不能監(jiān)督的問題。為此，要從構(gòu)筑有效監(jiān)督機(jī)制入手，促進(jìn)基層政權(quán)規(guī)范運(yùn)行。解決不會(huì)監(jiān)督的問題，重點(diǎn)是要通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)相應(yīng)的軟件，讓公眾對(duì)基層政府日常運(yùn)行的基本信息有所了解。解決不愿監(jiān)督的問題，重點(diǎn)是要通過媒體宣傳等方式引導(dǎo)公眾認(rèn)識(shí)到，實(shí)施有效監(jiān)督既是其權(quán)利也是其責(zé)任。解決不能監(jiān)督的問題，重點(diǎn)是要解決基層政務(wù)信息不公開或公開難的癥結(jié)。

【本文作者為江蘇省社會(huì)科學(xué)院廉政與治理研究中心研究員；本文為江蘇省社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨廉政制度建設(shè)的百年探索及經(jīng)驗(yàn)啟示研究”（21ZD008）的階段性成果】

注釋

[1]《列寧全集》（第55卷），北京：人民出版社，1990年，第134頁。

[2]《習(xí)近平同中央黨?？h委書記研修班學(xué)員座談》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年1月13日，01版。

[3]習(xí)近平：《推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程要一以貫之》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2019-10/02/content_5435960.htm，2019年10月2日更新。

責(zé)編：董惠敏

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