摘 要:完善基層水治理體系，是夯實(shí)國(guó)家整體水安全、水生態(tài)和水文明底座的基礎(chǔ)之策。然而，目前存在基層水政綜合執(zhí)法改革下的組織運(yùn)行困境、階段性任務(wù)完成后的治水長(zhǎng)效機(jī)制缺位、過(guò)度依賴(lài)體制內(nèi)治水力量而新制度創(chuàng)設(shè)疲軟、技術(shù)賦能基層政策執(zhí)行存在局限等短板。未來(lái)，應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)、行政機(jī)制、制度創(chuàng)設(shè)和技術(shù)賦能等方面共同發(fā)力，推動(dòng)基層水環(huán)境治理的規(guī)范化、長(zhǎng)效化、大眾化和智能化。
關(guān)鍵詞:基層水環(huán)境 治理體系 水治理
【中圖分類(lèi)號(hào)】X52 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
中國(guó)是一個(gè)治水大國(guó)，治水即治國(guó)的古訓(xùn)，昭示著我國(guó)正視治水這一關(guān)涉國(guó)計(jì)民生的治理活動(dòng)。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承擔(dān)了水環(huán)境治理執(zhí)行的具體任務(wù)，但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與生態(tài)發(fā)展需要交織交替，環(huán)境治理績(jī)效的緩慢性和長(zhǎng)期性兼具，基層治理現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性與政策統(tǒng)一性存在矛盾等原因，基層水環(huán)境治理面臨重重阻礙。新發(fā)展階段對(duì)水治理提出了新要求，必須將水治理提升至國(guó)家安全、健康中國(guó)以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的高度。
新發(fā)展階段對(duì)水治理提出新要求
水治理與國(guó)家安全
總體國(guó)家安全觀是新發(fā)展階段保障國(guó)家安全的基本方略。水資源作為重要的基礎(chǔ)資源和生態(tài)環(huán)境要素，是資源安全、生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第三十條規(guī)定，“國(guó)家完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系，加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)力度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防控，妥善處置突發(fā)環(huán)境事件，保障人民賴(lài)以生存發(fā)展的大氣、水、土壤等自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。”治水事關(guān)人類(lèi)生存、社會(huì)進(jìn)步，歷來(lái)是治國(guó)安邦、保障國(guó)家安全的大事。
水治理與健康中國(guó)建設(shè)
人民健康是開(kāi)創(chuàng)新發(fā)展局面的現(xiàn)實(shí)根基，是促進(jìn)人的全面發(fā)展的必然要求，是國(guó)家富強(qiáng)、民族振興的重要標(biāo)志?！?ldquo;健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》提出，“加強(qiáng)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生綜合整治”，具體包括“實(shí)施農(nóng)村生活污水治理工程，大力推廣清潔能源”，“實(shí)施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，推動(dòng)城鎮(zhèn)供水設(shè)施向農(nóng)村延伸”，“到2030年，努力把我國(guó)農(nóng)村建設(shè)成人居環(huán)境干凈整潔、適合居民生活養(yǎng)老的美麗家園，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展”，“深入開(kāi)展大氣、水、土壤等污染防治”，“推進(jìn)飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)，強(qiáng)化地下水管理和保護(hù)，推進(jìn)地下水超采區(qū)治理與污染綜合防治，通過(guò)治水切實(shí)解決影響廣大人民群眾健康的突出水環(huán)境問(wèn)題”。治水關(guān)系到人民健康水平和人的綜合發(fā)展，是健康中國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)工程和重要支柱。
水治理與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略
進(jìn)入新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，要面向未來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其標(biāo)志就是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，達(dá)到資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的不斷改善。治水是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。“十四五”規(guī)劃《綱要》指出，深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。落實(shí)到水治理層面，就是要將水治理推向長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，延伸到公眾參與、技術(shù)嵌入等制度外領(lǐng)域，以系統(tǒng)觀、大局觀來(lái)看待治水活動(dòng)。
目前基層水環(huán)境治理體系存在的問(wèn)題
水環(huán)境治理是水治理的重要組成部分，基層是水環(huán)境治理體系的最后一道防線和沖鋒在前的排頭兵。切實(shí)完善基層水環(huán)境治理體系，是完成新發(fā)展階段的水治理任務(wù)，夯實(shí)整體國(guó)家水安全、水生態(tài)和水文明底座的基礎(chǔ)之策。截至2018年6月底，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已全面建立河長(zhǎng)制，目前河長(zhǎng)制的組織體系、制度體系、責(zé)任體系已逐步形成，水環(huán)境治理的攻堅(jiān)戰(zhàn)也取得了階段性的勝利。但從近期對(duì)基層的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前基層水環(huán)境治理在組織體系、機(jī)制體系、制度體系以及技術(shù)體系還存在一些問(wèn)題，亟待重視并予以解決。
組織體系：基層水政綜合執(zhí)法改革下的組織運(yùn)行困境
組織體系是基層水環(huán)境治理的運(yùn)行框架。作為組織體系變革的新探索，基層水政綜合執(zhí)法改革深刻影響了基層與外界環(huán)境的權(quán)力交換關(guān)系和組織互動(dòng)格局，有利于推動(dòng)執(zhí)法重心下沉，充分發(fā)揮鎮(zhèn)街屬地管理優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)基層執(zhí)法能力。然而，基層“接不住、接不到、接不穩(wěn)”等問(wèn)題也接踵而來(lái)。
一是組織資源束縛下基層“接不住”。水務(wù)行政執(zhí)法職權(quán)事項(xiàng)下放至各街道，統(tǒng)一開(kāi)展綜合行政執(zhí)法工作，但受到鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)數(shù)量、行政級(jí)別和收入待遇等因素的限制，沒(méi)有遵循“人隨事調(diào)”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，人員、編制、經(jīng)費(fèi)與執(zhí)法權(quán)責(zé)往往沒(méi)有同步下移，導(dǎo)致基層空有權(quán)威性資源但缺乏配置性資源，基層綜合執(zhí)法出現(xiàn)空擋、模糊以及疲軟等現(xiàn)象，有的地方甚至因?yàn)槿鄙僮銐?ldquo;持證（行政執(zhí)法資格證）上崗”的執(zhí)法人員而出現(xiàn)“不敢執(zhí)法”的現(xiàn)象。此外，部分水行業(yè)主管部門(mén)會(huì)甩開(kāi)執(zhí)法重任，遇到問(wèn)題以一句“我們已經(jīng)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)了”為由不履行監(jiān)管責(zé)任，將問(wèn)題和矛盾推給基層綜合執(zhí)法部門(mén)，在缺乏行業(yè)部門(mén)專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)下，基層水政執(zhí)法困難重重。
二是組織層級(jí)局限下基層“接不到”。由于水政綜合執(zhí)法改革的試點(diǎn)都是在市縣級(jí)以下進(jìn)行，下改上不改，因而在改革試點(diǎn)過(guò)程中常會(huì)遇到上級(jí)無(wú)法精準(zhǔn)找到下級(jí)，責(zé)任派發(fā)沒(méi)人接手的情況。
三是權(quán)責(zé)邊界未清下基層“接不穩(wěn)”。在水政綜合執(zhí)法下，一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中了幾個(gè)政府職能部門(mén)的執(zhí)法權(quán)。由于各部門(mén)都有各自的執(zhí)法條例，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于“眾多”條例擁有了選擇權(quán)。例如在某市N區(qū)河長(zhǎng)辦調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，面對(duì)臨河建筑拆遷問(wèn)題，基層綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中，水務(wù)和城管的條例“哪個(gè)好用用哪個(gè)”，只考慮執(zhí)法效果不考慮程序正義，影響了行政執(zhí)法嚴(yán)肅性，不利于法制統(tǒng)一，有違執(zhí)法權(quán)力下放的初衷。
機(jī)制體系：階段性任務(wù)完成后的治水長(zhǎng)效機(jī)制缺位
在全面河長(zhǎng)制推行初期，采用運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制開(kāi)展整肅運(yùn)動(dòng)具有一定合理性。由于水環(huán)境治理歷史遺留問(wèn)題多、相關(guān)制度機(jī)制不健全、監(jiān)督落實(shí)不到位等原因，河長(zhǎng)制在基層的政策執(zhí)行出現(xiàn)“最后一公里”難以打通的現(xiàn)象，一些地方的河長(zhǎng)履職積極性不高、專(zhuān)業(yè)水平弱、效率低。為了打好河湖管理攻堅(jiān)戰(zhàn)，部分地區(qū)以強(qiáng)化監(jiān)管為切入點(diǎn)，采用高度集權(quán)的運(yùn)作方式，把資源大量投入環(huán)境治理中，以促進(jìn)調(diào)整河長(zhǎng)履職的行為、糾正河長(zhǎng)的錯(cuò)誤行為作為河湖監(jiān)管的重點(diǎn)，切實(shí)解決河湖監(jiān)管松、治理資源不足、責(zé)任履行不到位等問(wèn)題。在這個(gè)階段，運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制以其高位驅(qū)動(dòng)的特點(diǎn)有利于壓實(shí)基層河長(zhǎng)的治水責(zé)任與意識(shí)。然而階段性任務(wù)完成之后，面對(duì)疫情防控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等新一輪的政治任務(wù)，新的治水機(jī)制尚未補(bǔ)充，治水機(jī)制“空窗期”下出現(xiàn)新的問(wèn)題。
一是機(jī)構(gòu)上河長(zhǎng)辦虛化。首先，河長(zhǎng)辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，權(quán)責(zé)不匹配。雖然中央和地方都明確了河長(zhǎng)辦的存在，但是對(duì)河長(zhǎng)辦的地位及職責(zé)界定尚未明確，河長(zhǎng)辦的成立既無(wú)法律法規(guī)的授權(quán)，也未定人員、定編制、定機(jī)構(gòu)，臨時(shí)性的色彩比較濃厚。在實(shí)踐中河長(zhǎng)辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不夠明顯，容易出現(xiàn)代替職能部門(mén)推動(dòng)工作落實(shí)的現(xiàn)象。鎮(zhèn)（街）基層河長(zhǎng)辦問(wèn)題更為突出，多數(shù)只是在城管科簡(jiǎn)單掛牌，相當(dāng)于城管部門(mén)的內(nèi)設(shè)科室，在人員、經(jīng)費(fèi)等方面缺乏基本保障，在日常運(yùn)作層面存在“小馬拉大車(chē)”問(wèn)題。其次，河長(zhǎng)辦合法性權(quán)威不足，過(guò)于依賴(lài)一把手權(quán)威。一方面，河長(zhǎng)辦作為協(xié)調(diào)性綜合機(jī)構(gòu)，常常遭到部門(mén)“專(zhuān)業(yè)主義”的挑戰(zhàn)。另一方面，在黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制下，河長(zhǎng)辦需要依靠一把手權(quán)威才能強(qiáng)有力推動(dòng)河長(zhǎng)制工作。在河長(zhǎng)制建立初期，臨時(shí)性機(jī)構(gòu)設(shè)置和一把手權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)在治水初期顯示出靈活和有力的優(yōu)勢(shì)，但其“運(yùn)動(dòng)式治理”特性難以維持長(zhǎng)久，不適應(yīng)未來(lái)治水長(zhǎng)效機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)。
二是人員上基層河長(zhǎng)松懈。在疫情防控成為重要政治任務(wù)的當(dāng)下，作為擔(dān)任當(dāng)?shù)攸h政主管的基層河長(zhǎng)，其工作重心逐漸轉(zhuǎn)移到疫情防控中，對(duì)于河湖治理略有松懈。
三是社會(huì)上民間治水淺層參與。局部地方存在“政府熱、民眾冷”的現(xiàn)象。盡管各級(jí)黨委政府高度重視河長(zhǎng)制工作，營(yíng)造濃厚的愛(ài)水、護(hù)水、管水氛圍。但部分當(dāng)?shù)厝嗣鎸?duì)與自己有利害關(guān)系的河流，仍認(rèn)為事不關(guān)己，參與熱情不高。此外，在公眾參與廣泛的城市，盡管有較濃厚的社會(huì)治水氛圍，但公眾參與仍停留在以舉報(bào)和巡河為主的淺層和末端參與。各方精英治水力量如專(zhuān)業(yè)治水公司技術(shù)人員、民間治水代表等散落各地，缺乏良好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
制度體系：過(guò)度依賴(lài)體制內(nèi)治水力量，新制度創(chuàng)設(shè)疲軟
河長(zhǎng)制整合和吸納的更多是體制資源，通過(guò)建立縱向的“省—市—區(qū)（縣）—街（鎮(zhèn)）—村”五級(jí)河長(zhǎng)體系，依托“第一把手”權(quán)威資源將上級(jí)黨政組織的觸角向基層延伸。然而，體制內(nèi)資源是有限的，隨著2020年水污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官，制度性動(dòng)力稍顯疲軟之態(tài)，水污染防治動(dòng)力來(lái)源不足。
一方面，基層治水過(guò)度依賴(lài)體制內(nèi)力量。我國(guó)流域公共管理模式最顯著的特征就是政府作為治理主體，集流域水污染防治的規(guī)則制定者、政策執(zhí)行者和監(jiān)督檢查者于一身。然而，水環(huán)境治理非一日之功，長(zhǎng)效治水無(wú)法一直依靠“長(zhǎng)官意志”。
另一方面，體制外資源重視不足，缺乏民間專(zhuān)業(yè)治水力量。水環(huán)境治理是一項(xiàng)具有長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性的工程，這需要水利工程、水污染防治、宣傳、教育、管理等多方面的人才共同參與，更需要將這些人才凝聚為一個(gè)整體，才能真正發(fā)揮其作用。民間河長(zhǎng)作為河長(zhǎng)制的有力補(bǔ)充，不但可以緩解信息過(guò)濾和政府失靈問(wèn)題，還可以帶動(dòng)更多的社會(huì)資本和公眾參與其中。當(dāng)前多數(shù)地區(qū)僅將民間河長(zhǎng)定位于宣講、巡河、問(wèn)題上報(bào)等一般性事務(wù)處理層面，尚未形成系統(tǒng)化的招募選聘、培訓(xùn)考核、能力提升與服務(wù)保障機(jī)制，也未能培育出以民間河長(zhǎng)為紐帶的專(zhuān)業(yè)化團(tuán)隊(duì)。這不僅使得民間河長(zhǎng)缺乏參與決策的權(quán)能，也未能發(fā)揮其在社會(huì)組織、企業(yè)與公眾之間的橋梁作用。
技術(shù)體系：技術(shù)賦能基層政策執(zhí)行的局限
在現(xiàn)代基層公共治理任務(wù)日益繁重的當(dāng)下，政府自身的資源和精力難免捉襟見(jiàn)肘。體制外的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)技術(shù)賦能基層治理，已成為現(xiàn)實(shí)之需和未來(lái)之勢(shì)。但是由于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的整體性與協(xié)同性的內(nèi)在要求與傳統(tǒng)科層體制及運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性張力，數(shù)據(jù)技術(shù)與基層治理現(xiàn)狀和治理能力存在不相匹配等障礙。
一是基層運(yùn)用技術(shù)平臺(tái)上報(bào)問(wèn)題存在極大自由裁量空間。技術(shù)本身只是一種手段，其協(xié)同互動(dòng)機(jī)制還需要人來(lái)動(dòng)員和維系。一方面，鎮(zhèn)街和村居河長(zhǎng)往往抱團(tuán)共謀，為了減少鎮(zhèn)街河長(zhǎng)的工作負(fù)擔(dān)，村居河長(zhǎng)有時(shí)會(huì)忽視實(shí)際治理問(wèn)題。另一方面，村居河長(zhǎng)往往由村長(zhǎng)和村支書(shū)擔(dān)任，與村民打交道頗多，與村里的利益剪不斷理還亂。在熟人社會(huì)的情境下，部分基層河長(zhǎng)對(duì)村里水污染問(wèn)題坐視不管，水污染問(wèn)題無(wú)法經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)系統(tǒng)上報(bào)到處理單位，技術(shù)平臺(tái)成為擺設(shè)。
二是基層技術(shù)使用和問(wèn)題識(shí)別能力有限?；鶎雍娱L(zhǎng)作為鎮(zhèn)街和村居一把手，往往年紀(jì)較大，技術(shù)學(xué)習(xí)成本高。隨著專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的技術(shù)工作從市級(jí)向基層滲透，出現(xiàn)了負(fù)責(zé)人員素質(zhì)與工作要求不匹配的問(wèn)題。與此同時(shí)，河長(zhǎng)辦關(guān)于如何開(kāi)展協(xié)作、如何正確定位與規(guī)范上傳圖片、相應(yīng)問(wèn)題應(yīng)流轉(zhuǎn)至何部門(mén)等跨部門(mén)協(xié)同的培訓(xùn)相對(duì)不足，導(dǎo)致基層上報(bào)出現(xiàn)較多“指鹿為馬”的現(xiàn)象，加劇了情境的復(fù)雜性。這不僅增加了流轉(zhuǎn)的成本，造成了一定的資源浪費(fèi)，也消磨了相關(guān)部門(mén)處理問(wèn)題的耐心與積極性，不利于效率的提升與問(wèn)題的解決。
如何進(jìn)一步完善基層水環(huán)境治理體系
從我國(guó)水環(huán)境整體治理體系來(lái)看，基層水環(huán)境治理?yè)?dān)負(fù)著重大責(zé)任。同時(shí)，也存在一些痼疾，需要引起充分的重視。未來(lái)應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)、行政機(jī)制、制度創(chuàng)設(shè)和技術(shù)賦能等方面，進(jìn)一步完善基層水環(huán)境治理體系。
應(yīng)對(duì)基層水政綜合執(zhí)法改革困境
一是提高基層資源整合量和利用率，破解基層組織資源束縛。一方面堅(jiān)持資源整合和治理重心下沉同步。推進(jìn)改革時(shí)必須堅(jiān)持權(quán)責(zé)改革與編制劃轉(zhuǎn)同步、執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)立與人員移交同步、事權(quán)下移和專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)下放同步，防止部門(mén)放責(zé)不放權(quán)、給事不給人、交差不交錢(qián)，努力解決基層水政執(zhí)法力量分散和基層“接不住”等問(wèn)題。另一方面整合現(xiàn)有基層資源，提高資源轉(zhuǎn)化效能。在人員管理方面，應(yīng)加強(qiáng)水政綜合執(zhí)法人員的法律知識(shí)培訓(xùn)和實(shí)踐訓(xùn)練，完善持證上崗制度，提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和執(zhí)法能力。此外，應(yīng)抓緊建立扁平化執(zhí)法體系，加速執(zhí)法隊(duì)伍由散到綜、執(zhí)法力量由分到合，形成執(zhí)法資源整合合力。
二是加強(qiáng)水政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和主管部門(mén)之間的溝通，建立規(guī)范的公務(wù)合作制度。為了解決基層“接不到”問(wèn)題，應(yīng)建立起專(zhuān)業(yè)而規(guī)范的公務(wù)合作制度。主要包括：河長(zhǎng)會(huì)議制度、信息共享制度、工作督查制度、行政聯(lián)合執(zhí)法制度等，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，及時(shí)解決問(wèn)題。在現(xiàn)行水政法律中，上述制度只有碎片化的規(guī)定。例如在甘肅石羊河流域，各級(jí)水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和分管流域管理局之間缺乏有效的溝通，相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制和管控措施難以符合全域治理標(biāo)準(zhǔn)。因此，建立部門(mén)間運(yùn)行規(guī)范、行之有效的公務(wù)合作制度，加強(qiáng)層級(jí)間的溝通合作，是建章立制、完善綜合執(zhí)法的一項(xiàng)重要任務(wù)。
三是摸清水政執(zhí)法權(quán)力底數(shù)，建立水政執(zhí)法權(quán)力基準(zhǔn)庫(kù)。由于我國(guó)水政法律體系相對(duì)復(fù)雜，法律法規(guī)層級(jí)跨度大，特別是在部門(mén)主導(dǎo)立法的情況下，不同部門(mén)法之間交叉、沖突多，這往往導(dǎo)致基層“接不穩(wěn)”。應(yīng)做好三方面工作：第一，摸清水政執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)底數(shù)。通過(guò)厘清水政執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單，認(rèn)真梳理沿河涉水違建、污水偷排亂排和假造排污許可證等執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)。第二，建立水政執(zhí)法權(quán)力基準(zhǔn)庫(kù)。這要求水政執(zhí)法權(quán)力清單編制規(guī)范化和行政執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)編碼規(guī)則化，將基層涉水機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)力名稱(chēng)、編碼和法定依據(jù)與上級(jí)相統(tǒng)一，改變執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)狀。第三，對(duì)執(zhí)法權(quán)行使進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和監(jiān)督檢查。要對(duì)行政執(zhí)法權(quán)力行使和執(zhí)法事項(xiàng)解決問(wèn)題次數(shù)、涉及隊(duì)伍和協(xié)調(diào)部門(mén)進(jìn)行留痕計(jì)算，并對(duì)數(shù)據(jù)間的內(nèi)在聯(lián)系等方面進(jìn)行定性和定量分析，掌握水政執(zhí)法事項(xiàng)的運(yùn)行規(guī)律，為研究調(diào)整執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)整合歸并提供數(shù)據(jù)支持。
構(gòu)建基層水環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制
在2020年階段性目標(biāo)完成之后，如何尋找新的治水力量增長(zhǎng)點(diǎn)，鞏固水環(huán)境治理成效，避免復(fù)黑復(fù)臭，是值得深入思考的問(wèn)題。
一是健全基層河長(zhǎng)辦的運(yùn)行保障機(jī)制，做實(shí)配強(qiáng)河長(zhǎng)辦。首先，將鎮(zhèn)（街）河長(zhǎng)辦從城管部門(mén)分離出來(lái)獨(dú)立辦公，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)辦實(shí)體化運(yùn)作，充分發(fā)揮河長(zhǎng)辦在河涌水環(huán)境治理中的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促、考核等統(tǒng)籌作用。其次，應(yīng)以立法的形式，加強(qiáng)各級(jí)河長(zhǎng)辦、流域管理機(jī)構(gòu)的編制、經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)等所需資源與權(quán)責(zé)的統(tǒng)籌與整合，改變目前從各職能部門(mén)抽調(diào)人員的做法，保證河長(zhǎng)辦人員隊(duì)伍穩(wěn)定性。
二是將治水與其他基層中心工作相結(jié)合。主要矛盾會(huì)隨著時(shí)勢(shì)而變化，但水環(huán)境脆弱，治水一旦放松就容易反彈，因此基層可以選擇中間路線，將治水與當(dāng)下的主要矛盾結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)治水、治產(chǎn)、治城的有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)事半功倍的效果。例如在廣州市大源村，水環(huán)境治理與掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)同步開(kāi)展，通過(guò)聯(lián)動(dòng)其他領(lǐng)域，共同發(fā)力、相互促進(jìn)，達(dá)到良性互動(dòng)的效果。
三是激發(fā)與統(tǒng)籌民間治水力量。首先，治水先治人心，政府應(yīng)形成輿論導(dǎo)向，在突發(fā)水污染事件中及時(shí)引導(dǎo)社會(huì)輿論，對(duì)河流整治效果和對(duì)人的發(fā)展影響進(jìn)行科普性宣傳，喚醒民間治水意識(shí)，營(yíng)造水文化氛圍，讓更多的人認(rèn)識(shí)到治水與每一個(gè)人都息息相關(guān)。其次，由政府治水職能部門(mén)牽頭統(tǒng)籌，吸納專(zhuān)業(yè)治水公司技術(shù)人員、民間治水代表等市場(chǎng)和社會(huì)力量一同開(kāi)展線下宣傳工作，負(fù)責(zé)政策宣講、水污染防治法制教育以及培訓(xùn)工作。
挖掘制度外資源，為民間河長(zhǎng)立規(guī)賦能
一是為民間河長(zhǎng)立規(guī)，以制度化力量保障民間隊(duì)伍發(fā)展。立規(guī)是賦予民間河長(zhǎng)相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，確立民間河長(zhǎng)合法性地位的前提。但是，目前各地對(duì)“民間河長(zhǎng)”的職責(zé)權(quán)限定位不一，如深圳市將之定位為一種志愿服務(wù)項(xiàng)目，潮州市將之定義為一種公益崗位。民間河長(zhǎng)地位不高、合法性不足導(dǎo)致“民間河長(zhǎng)”話(huà)語(yǔ)權(quán)不足，其意見(jiàn)不能及時(shí)通達(dá)相關(guān)部門(mén)和決策層，使“民間河長(zhǎng)”常處于“說(shuō)了也白說(shuō)”的狀態(tài)，成為治水的“配角”。因此，要以制度化的力量保障民間河長(zhǎng)隊(duì)伍的發(fā)展，強(qiáng)化亮明身份、透明監(jiān)督的職責(zé)，進(jìn)而發(fā)揮示范作用帶動(dòng)居民治水護(hù)水的熱情。
二是為民間河長(zhǎng)賦能，建立全流程管理機(jī)制提升民間河長(zhǎng)履職能力。為進(jìn)一步發(fā)揮民間河長(zhǎng)的榜樣示范作用，更好引導(dǎo)社會(huì)資本與公眾有序參與水環(huán)境治理，應(yīng)當(dāng)建立民間河長(zhǎng)全流程管理機(jī)制，疏通民間河長(zhǎng)與官方河長(zhǎng)的溝通渠道，規(guī)范民間河長(zhǎng)招募選聘流程，健全民間河長(zhǎng)履職培訓(xùn)與考核制度，落實(shí)民間河長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，設(shè)立民間河長(zhǎng)險(xiǎn)，支持有條件的地區(qū)設(shè)立民間河長(zhǎng)基金，充分保障民間河長(zhǎng)的參與權(quán)、評(píng)議權(quán)與監(jiān)督權(quán)，大力提升民間河長(zhǎng)的履職能力。
推動(dòng)技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)、制度體系匯交，實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能基層治理
技術(shù)只能在基層組織和制度體系先定存在并積極作用的基礎(chǔ)上，才能發(fā)揮具有價(jià)值意義的賦能作用，離開(kāi)了結(jié)構(gòu)和制度為數(shù)據(jù)奠定的行動(dòng)架構(gòu)，技術(shù)不僅難以積極作為，還會(huì)導(dǎo)致治理混亂與治理功能的失靈。因此，一方面，應(yīng)推動(dòng)技術(shù)與組織機(jī)構(gòu)匯交，在層級(jí)監(jiān)督權(quán)力基礎(chǔ)上嵌入數(shù)據(jù)技術(shù)，壓縮基層的隨意裁量空間。另一方面，應(yīng)推動(dòng)技術(shù)與制度體系匯交。技術(shù)需要其他具有價(jià)值判斷能力和能動(dòng)性的手段來(lái)提供動(dòng)力和價(jià)值支撐，來(lái)激發(fā)基層工作者的內(nèi)在動(dòng)力，這種價(jià)值能動(dòng)的手段指向了制度。例如，通過(guò)培訓(xùn)制度確保河長(zhǎng)進(jìn)行系統(tǒng)性的治水技術(shù)學(xué)習(xí)，提升河長(zhǎng)對(duì)數(shù)據(jù)技術(shù)使用的熟練性和意識(shí)性，保障人“駕馭”技術(shù)。
結(jié)語(yǔ)
水環(huán)境治理是國(guó)家自然生態(tài)環(huán)境治理的重要內(nèi)容，關(guān)涉人民美好生活需要和國(guó)家總體生態(tài)安全。通過(guò)完善基層水環(huán)境治理組織體系、機(jī)制體系、制度體系和技術(shù)體系，可以構(gòu)筑起嚴(yán)密的污染防控網(wǎng)絡(luò)，助推實(shí)現(xiàn)親水宜居的治理目標(biāo)。然而，水環(huán)境治理只是水治理中的一環(huán)，水治理的各要素、各層面、各領(lǐng)域存在著相互關(guān)系和內(nèi)在聯(lián)系，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體。未來(lái)，要從系統(tǒng)工程和全局角度對(duì)水治理進(jìn)行綜合改革，將水環(huán)境治理與水資源保護(hù)、河湖水域岸線管理、水污染防治和水生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，從而打破長(zhǎng)期頑疾束縛，獲得持久長(zhǎng)效的生態(tài)效益。
【本文作者為華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授；本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“基于數(shù)據(jù)賦能的基層社會(huì)治理現(xiàn)代化研究”(項(xiàng)目編號(hào)：20AZD088）階段性成果；華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院學(xué)生王露寒對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
參考文獻(xiàn)
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[5]顏海娜、張雪帆、王露寒：《數(shù)據(jù)何以賦能水環(huán)境跨部門(mén)協(xié)同治理》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2021年第4期。
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責(zé)編：程靜靜
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