國有經(jīng)濟(jì)是我國國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，而國有企業(yè)是實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的“領(lǐng)頭雁”、“壓艙石”。改革開放四十年來，國有企業(yè)改革始終是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要主題，黨和國家為了推動(dòng)國有企業(yè)的深化發(fā)展，制定了一系列改革創(chuàng)新政策，其中一項(xiàng)至為重要的就是要激發(fā)國有企業(yè)管理層的積極性，使其能夠充分運(yùn)用發(fā)揮專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)智慧，高效開展經(jīng)營管理活動(dòng)，提升國有企業(yè)的經(jīng)營效率和競爭活力。

國企職業(yè)經(jīng)理人制度的

實(shí)踐挑戰(zhàn)問題

在改革開放之初，我國嘗試在原來的全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)中推行“廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制”改革，此后不斷嘗試探索引入國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度。黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院非常重視國有企業(yè)改革，并且把職業(yè)經(jīng)理人作為建設(shè)中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的重要內(nèi)容，通過制定一系列的政策文件，為發(fā)展職業(yè)經(jīng)理人制度確立了政策基礎(chǔ)，不斷推動(dòng)職業(yè)經(jīng)理人制度的具體實(shí)施落地并取得了一定的積極效果。

但就近年來的實(shí)踐情況來看，國企職業(yè)經(jīng)理人制度在體系構(gòu)造和實(shí)施操作層面依然有許多不盡如人意的地方。比如，職責(zé)權(quán)限定位不清，對(duì)職業(yè)經(jīng)理人的經(jīng)營管理權(quán)限缺乏明確的界定，未能在《公司法》一般規(guī)定之上結(jié)合國有企業(yè)特性就職業(yè)經(jīng)理人的權(quán)限作出更為準(zhǔn)確的規(guī)定，尤其是未能妥善處理與黨的領(lǐng)導(dǎo)、國有企業(yè)出資人、國有企業(yè)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)之間的關(guān)系，職業(yè)經(jīng)理人到崗之后有時(shí)難以獨(dú)立自主地開展經(jīng)營管理工作；選聘委任存在問題，缺乏科學(xué)民主的選聘程序，選聘過程不公開、不透明，暗箱操作、內(nèi)部控制的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；考核激勵(lì)不夠完善，職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營業(yè)績考核的標(biāo)準(zhǔn)、程序不夠明確，激勵(lì)的“合理性標(biāo)準(zhǔn)”和“正當(dāng)性程序”缺乏，激勵(lì)政策不夠市場化，對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力度有限，導(dǎo)致很多優(yōu)秀職業(yè)經(jīng)理人不愿進(jìn)入國企工作；法律責(zé)任追究機(jī)制有待完善，對(duì)職業(yè)經(jīng)理人的法律責(zé)任追究尚缺乏明確的法律規(guī)定，法律責(zé)任承擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)和形式等問題并沒有得以明確規(guī)定，實(shí)踐中存在“經(jīng)營虧損就追責(zé)”、“投資失敗就追責(zé)”的不當(dāng)傾向；監(jiān)督管理需要強(qiáng)化，目前尚未根據(jù)國企職業(yè)經(jīng)理人的特殊情況建立有針對(duì)性的監(jiān)督管理機(jī)制，這也在一定程度上影響了國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度的貫徹落實(shí)。

實(shí)踐中推行職業(yè)經(jīng)理人制度的國有企業(yè)依然面臨很多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)問題需要處理，比如在企業(yè)內(nèi)部推選的職業(yè)經(jīng)理人和外部聘用的職業(yè)經(jīng)理人之間的關(guān)系如何處理、職權(quán)如何分配？職業(yè)經(jīng)理人市場化的薪酬體系、激勵(lì)政策同國有企業(yè)原來行政化的薪酬體系、激勵(lì)政策如何平衡？職業(yè)經(jīng)理人的“市場化身份”與國有企業(yè)工作人員的“行政化身份”如何協(xié)調(diào)，國有企業(yè)工作人員的政治責(zé)任追究和監(jiān)督管理機(jī)制是否可以適用于國企職業(yè)經(jīng)理人？這些問題依然構(gòu)成當(dāng)下國企職業(yè)經(jīng)理人制度推行的體制性障礙和深層次挑戰(zhàn)，只有妥當(dāng)處理了這些問題才能推動(dòng)職業(yè)經(jīng)理人制度在我國的生根落地，才能有效發(fā)揮其制度效能。

我國國企職業(yè)經(jīng)理人制度的改革發(fā)展確實(shí)面臨諸多挑戰(zhàn)和許多問題，必須對(duì)之加以完善，而討論完善路徑可以從多個(gè)維度加以展開，其中最為重要的是：推動(dòng)國企職業(yè)經(jīng)理人制度的市場化改革和法制化完善。

國企職業(yè)經(jīng)理人制度的

市場化改革

“市場化改革”強(qiáng)調(diào)充分尊重職業(yè)經(jīng)理人制度的市場經(jīng)濟(jì)邏輯，強(qiáng)化職業(yè)經(jīng)理人的市場化選聘、契約化管理、專業(yè)化競爭和權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，充分強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)體制下職業(yè)經(jīng)理人的相對(duì)獨(dú)立性且賦予其較為寬泛的經(jīng)營管理權(quán)限，使得他們能夠在權(quán)限范圍之內(nèi)獨(dú)立自主地開展經(jīng)營管理活動(dòng)而不受到其他主體任意干預(yù)。

國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的選聘委任必須公開透明，強(qiáng)調(diào)在同等條件基礎(chǔ)之上申請人之間的平等競爭，通過合理的競聘機(jī)制擇優(yōu)選擇優(yōu)秀人才擔(dān)任職業(yè)經(jīng)理人，而相應(yīng)的薪酬激勵(lì)必須符合市場化政策，給予職業(yè)經(jīng)理人足夠的激勵(lì)去為國有企業(yè)整體利益積極主動(dòng)開展經(jīng)營管理工作。

同時(shí)，強(qiáng)化職業(yè)經(jīng)理人的法律責(zé)任約束和市場聲譽(yù)評(píng)價(jià)，當(dāng)其違反法定權(quán)限或約定權(quán)限從事了損害國有企業(yè)利益的行為時(shí)，必須就相應(yīng)行為所造成的損害承擔(dān)法律責(zé)任，并承受相應(yīng)的市場聲譽(yù)評(píng)估。當(dāng)然，如果國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人在職權(quán)范圍之內(nèi)勤勉盡責(zé)地從事經(jīng)營管理行為，即便是給企業(yè)造成虧損或?qū)е缕髽I(yè)投資失敗，不必然要對(duì)上述虧損或失敗承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，其市場聲譽(yù)也不會(huì)因此受到影響。市場經(jīng)濟(jì)的基本精神是要求職業(yè)經(jīng)理人在其權(quán)限范圍之內(nèi)大膽進(jìn)行決策，而不必為合理的、謹(jǐn)慎的投資決策承擔(dān)法律責(zé)任。

強(qiáng)化職業(yè)經(jīng)理人制度的市場化改革方向，是為了尊重社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基本邏輯，也是深化國有企業(yè)改革、增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力的內(nèi)在要求。

國企職業(yè)經(jīng)理人制度的

法制化完善

國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度的法制化完善，對(duì)于全面解決處理當(dāng)下國企職業(yè)經(jīng)理人改革面臨的深層次難題和根本性挑戰(zhàn)具有至關(guān)重要的意義。

當(dāng)然，“法制化”首先強(qiáng)調(diào)國企職業(yè)經(jīng)理人制度改革必須“于法有據(jù)”、“有法可依”，也就是說必須將國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度所涉及的各個(gè)方面問題加以規(guī)范化、規(guī)則化，通過成文立法為國企職業(yè)經(jīng)理人制度的實(shí)施提供具體而明確的法律規(guī)則。這不僅能為各級(jí)國有企業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定相應(yīng)的實(shí)施辦法提供合法性依據(jù)，同時(shí)也能給各類國有企業(yè)具體實(shí)施職業(yè)經(jīng)理人制度提供規(guī)范指引。

同時(shí)，也要意識(shí)到立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)則往往是抽象的、靜態(tài)的，如果欲使法律規(guī)范能夠充分地發(fā)揮其規(guī)范功能，必須要將其具體化、動(dòng)態(tài)化，尤其是通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)法和人民法院的司法裁判將相關(guān)的法律規(guī)則加以實(shí)質(zhì)化，使得國企職業(yè)經(jīng)理人的法律規(guī)則在國有企業(yè)改革語境下變成“活法”，進(jìn)而能夠有效地處理實(shí)踐中發(fā)生的疑難問題和面臨的理論爭議。

國企職業(yè)經(jīng)理人制度的法制化是當(dāng)下最為關(guān)鍵的問題。從目前國有企業(yè)改革的實(shí)踐情況來看，國企職業(yè)經(jīng)理人的改革措施主要規(guī)定于黨中央、國務(wù)院制定的重要政策文件以及國資委和各地國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)所制定的政策文件當(dāng)中，尚沒有明確的立法對(duì)國企職業(yè)經(jīng)理人制度做出具體規(guī)定。對(duì)于職業(yè)經(jīng)理人未做出明確規(guī)定，對(duì)于職業(yè)經(jīng)理人如何進(jìn)入市場、融入企業(yè)，如何對(duì)職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行規(guī)范管理，均沒有明確的規(guī)定，使得職業(yè)經(jīng)理人制度作為行為指導(dǎo)缺乏法律依據(jù)，職業(yè)經(jīng)理人成為了缺乏約束和監(jiān)督的群體。基本法律規(guī)則的缺失不僅使國企職業(yè)經(jīng)理人制度在實(shí)踐中經(jīng)常面臨“合法性難題”，更使理論界和實(shí)務(wù)界不能就國企職業(yè)經(jīng)理人的體系構(gòu)造和制度規(guī)范形成一致性理解，這就導(dǎo)致各地制定的政策性文件和各類國企的創(chuàng)新實(shí)踐不夠一致，常會(huì)出現(xiàn)矛盾的改革舉措，影響國企職業(yè)經(jīng)理人制度的實(shí)踐效果。

推動(dòng)國企職業(yè)經(jīng)理人制度的法制化，從根本上確認(rèn)國企職業(yè)經(jīng)理人制度的合法性并就國企職業(yè)經(jīng)理人的地位、權(quán)限、選聘、考核、監(jiān)督、法律責(zé)任等基本問題作出一般性規(guī)定，進(jìn)而有效地引導(dǎo)各地監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定國企職業(yè)經(jīng)理人的具體實(shí)施辦法以及各類國企合法有效地實(shí)施職業(yè)經(jīng)理人制度，應(yīng)當(dāng)成為未來我國國有企業(yè)改革法制化進(jìn)程的重要方面。

國企職業(yè)經(jīng)理人制度法制化的

研究路徑

基于以上考量，需要從法制化的維度對(duì)國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度改革進(jìn)行深入研討。

從法制化角度開展研究，首先離不開對(duì)國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人本身所涉及的基本法律問題進(jìn)行探討，尤其是對(duì)經(jīng)理人的法律地位和經(jīng)理權(quán)的法律屬性加以分析并闡釋在國有企業(yè)的背景下所呈現(xiàn)的特殊性。此時(shí)需要基于公司法的一般原理和國有企業(yè)的一般屬性對(duì)國企職業(yè)經(jīng)理人涉及的基本法理問題進(jìn)行探討。其次，國企職業(yè)經(jīng)理人制度的改革完善，不能脫離我國國有企業(yè)整體改革歷程。改革開放四十年來國有企業(yè)改革的整體歷程是探討職業(yè)經(jīng)理人制度“走不出的背景”，必須在這種歷史語境下分析國企職業(yè)經(jīng)理人改革所涉及的基本法律問題以及既往的改革嘗試，分析它們成功或失敗的原因，并從法律角度探尋相應(yīng)的問題解決之道和制度完善方向。這一問題此前并沒有得到充分的重視，但這是討論當(dāng)下國企職業(yè)經(jīng)理人制度改革尤其是法制化完善的一個(gè)重要方面。再次，在上述討論基礎(chǔ)上需要對(duì)當(dāng)下國企職業(yè)經(jīng)理人的既有法律規(guī)則進(jìn)行體系性的檢討，分析所存在的基本問題，并就未來國企職業(yè)經(jīng)理人專門立法進(jìn)行探討，分析專門立法可以發(fā)揮的功能、應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則以及如何進(jìn)行具體規(guī)范設(shè)計(jì)。最后，在探討國企職業(yè)經(jīng)理人專門立法的時(shí)候，還需要從理論角度檢討國企職業(yè)經(jīng)理人的體系構(gòu)造和制度優(yōu)化，例如對(duì)國企職業(yè)經(jīng)理人的地位、權(quán)限、選聘、激勵(lì)、監(jiān)督、法律責(zé)任等問題進(jìn)行更為詳盡的實(shí)踐探討。在抽象的、靜態(tài)的立法規(guī)范之外，這一層面的探討可以為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)處理相應(yīng)的爭議問題提供更為具體的、動(dòng)態(tài)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并將各個(gè)問題背后所應(yīng)優(yōu)先保護(hù)的法律價(jià)值和法律利益，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管目的，具體可行的法律解釋方案以及可能造成的社會(huì)效果影響都進(jìn)行系統(tǒng)的分析，進(jìn)而為各個(gè)實(shí)踐問題的處理提供相對(duì)較為完善的法律解釋適用方案，為國企職業(yè)經(jīng)理人制度的法制化建構(gòu)提供理論上的支持。

（作者單位，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所；本文系中國社會(huì)科學(xué)院國有經(jīng)濟(jì)研究智庫2020-2021重點(diǎn)課題“國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人法律制度研究”階段性研究成果）