摘 要:人口老齡化是21世紀中國人口發(fā)展不可逆轉的常態(tài)化社會現(xiàn)象，健康老齡化和積極老齡化成為老齡化時代謀劃社會經濟發(fā)展必須始終堅守的永恒主題。為了收獲和兌現(xiàn)人口“長壽紅利”，要通過抑制非正常的提前退休，改革退休年齡和養(yǎng)老金政策，全面建立終身學習、教育和技能培訓機制，加強全體勞動者的健康管理、改善工作條件等方式，構建積極老齡化就業(yè)政策體系。

關鍵詞:健康老齡化 積極老齡化 就業(yè)政策 長壽紅利

【中圖分類號】D669.6 【文獻標識碼】A

健康老齡化和積極老齡化：老齡化時代的永恒主題

為了積極應對人口老齡化，世界衛(wèi)生組織一直倡導健康老齡化和積極老齡化理念。1987年，健康老齡化概念在世界衛(wèi)生組織大會上首次提出，1990年在世界老齡大會上被作為應對人口老齡化的發(fā)展戰(zhàn)略之一。2002年，世界衛(wèi)生組織在健康老齡化的基礎上，提出積極老齡化的政策框架，將其定義為“為提高老年人生活質量而最優(yōu)化其健康、保障、參與等機會的過程”，這一概念既包含了健康老齡化的內涵，也包含了聯(lián)合國提出的“獨立、參與、尊嚴、照料和自我實現(xiàn)”原則。積極老齡化強調健康老年人仍是家庭、社區(qū)及經濟發(fā)展的寶貴資源，應繼續(xù)參與社會、經濟、文化和公共事務。

我國自2000年進入老齡化社會以來，人口年齡結構快速變遷，“七普”數(shù)據(jù)顯示，2020年我國65歲及以上人口總量為1.91億人，占總人口的比重為13.5%。隨著我國人口老齡化進程的不斷加深，政府和學術界對“健康老齡化”“積極老齡化”相關議題給予了高度關注。《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》等一系列政策文件出臺，積極應對人口老齡化已逐步納入國家整體戰(zhàn)略體系，健康老齡化和積極老齡化成為老齡化時代的永恒主題。

正確認識“人口紅利”的基本內涵

“人口紅利”是一個建立在人口轉變基礎上的經濟學概念。在人口轉變過程中，由于死亡率下降先于出生率下降發(fā)生，會形成一個有利于經濟發(fā)展的人口年齡結構，少兒撫養(yǎng)比與老年撫養(yǎng)比都比較低、總人口“中間大，兩頭小”，勞動力供給充足、社會負擔相對較輕，年齡結構的這種變化將帶來勞動力增加、儲蓄和投資增長、人力資本投資增加和婦女就業(yè)機會增加等，對社會經濟發(fā)展非常有利，這段時期稱為“人口機會窗口”或“人口紅利期”。中國的人口轉變與經濟發(fā)展高度契合。改革開放以來，良好的經濟發(fā)展環(huán)境和制度保障、較高的勞動參與率、不斷改善的勞動力質量，使得人口紅利成為中國經濟高速增長的重要源泉，對創(chuàng)造“中國經濟奇跡”做出了巨大貢獻。這個傳統(tǒng)的人口紅利也稱為“第一次人口紅利”，偏重于數(shù)量型人口紅利。

顯然，“第一次人口紅利”將老年人視為經濟社會發(fā)展的負擔，帶有“消極老齡化”色彩。伴隨撫養(yǎng)比特別是老年撫養(yǎng)比的上升，傳統(tǒng)的“第一次人口紅利”漸行漸遠，學界提出了“第二次人口紅利”概念，認為在其他條件不變的情況下，老齡化社會較高的撫養(yǎng)比不僅會提高人力資本存量，而且預期壽命延長會增加老年時期的消費需求，因此會激勵民眾以養(yǎng)老為目的的儲蓄、提高老年期的勞動參與率，如果政策環(huán)境與此匹配，這將對經濟增長具有促進作用。現(xiàn)代社會發(fā)展使得人口平均預期壽命不斷延長，老年人健康狀況的持續(xù)改進，以及受教育年限增加所帶來的人力資本提升等，都為第二次人口紅利的釋放提供了保障。

從人口紅利的來源看，第一次人口紅利和第二次人口紅利有明顯不同，前者側重于“年齡結構效應”，即勞動適齡人口占比高、勞動力供給充裕；后者更側重于微觀個體的“行為效應”，個人或家庭基于老齡化預期進行的決策調整，包括收入與消費在整個生命周期的平滑處理，教育和健康投資帶來的人力資本提升，延遲退休增加的勞動力供給。微觀決策調整的結果，在宏觀層面上表現(xiàn)為老年群體的人力資本、投資和消費需求通過勞動參與和創(chuàng)新發(fā)展，為老齡化時代經濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供人口機會窗口。“長壽紅利”所提供的人口機會窗口，更偏重于質量型人口紅利。

“健康、參與、保障”是積極老齡化的三大要素，三者互構共生，“長壽紅利”的實現(xiàn)與“健康、參與、保障”緊密聯(lián)系。從這一點看，收獲和兌現(xiàn)“長壽紅利”與“積極老齡化”的核心要素相契合，促進老年人持續(xù)就業(yè)是積極老齡化戰(zhàn)略的重要內容。

找準“著力點”，構建積極老齡化就業(yè)政策體系

積極老齡化已成為國際社會應對21世紀人口老齡化問題的基本理念和發(fā)展戰(zhàn)略。官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年16—59歲的勞動適齡人口達到峰值（92543萬人），2012年以來，我國勞動年齡人口數(shù)量持續(xù)下降，勞動力減少且趨于年齡結構老化，這是不可逆轉的長期趨勢。為有效應對人口老齡化的挑戰(zhàn)，中國政府已將積極老齡化上升為國家戰(zhàn)略。由于第二次人口紅利更為偏重“行為效應”，因此，需要借助于一攬子政策手段以及相應的制度安排和機制設計。收獲和兌現(xiàn)“長壽紅利”是老年人就業(yè)和社會參與的問題，構建積極老齡化就業(yè)政策體系，需要找準“著力點”精準施策。

抑制非正常的提前退休

盡管延遲退休年齡已經提上議程，但具體方案尚未出臺且需要一定的適應期。在正式推行延遲退休之前，應嚴格控制非正常的提前退休。目前，我國平均退休年齡不足55歲，現(xiàn)實中多數(shù)提前退休并非員工個人意愿，企業(yè)經濟利益驅動以及地方政府出于對經濟發(fā)展活力的考慮，加之現(xiàn)行限制提前退休的相關政策缺乏權威性，政策嚴密性和操作性不強，地方勞動保障部門執(zhí)行困難等因素，提前退休仍具有普遍性。“未老先退”不僅造成人力資源的極大浪費，不利于消除年齡歧視和緩解養(yǎng)老金收支平衡壓力，也降低了準老年人的收入水平。在正式實施延遲退休政策之前，現(xiàn)階段務必強化政策權威、加強政策縫隙管理，執(zhí)行好現(xiàn)行退休年齡，嚴格控制非正常的提前退休。

改革退休年齡和養(yǎng)老金政策

“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要明確提出，“按照小步調整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧等原則，逐步延遲法定退休年齡”。目前，全國31個省區(qū)市相繼召開漸進式延遲法定退休年齡改革征求意見工作會議，改革退休年齡已經箭在弦上。但是，延遲退休年齡改革是一個系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。一方面，漸進式改革要經歷若干年的過渡期；另一方面，改革的推進依賴于一系列的配套政策，以保持政策延續(xù)性和政策調整前后的有序銜接和平穩(wěn)過渡。

第一，提高法定退休年齡，逐步建立依據(jù)預期壽命變化的退休年齡自動調整機制。“小步慢走、彈性實施、強化激勵”的政策思路已經定調，漸進式、彈性退休贏得了共識，并形成了諸多延退方案。中國發(fā)展研究基金會發(fā)布的《中國發(fā)展報告2020：中國人口老齡化的發(fā)展趨勢和政策》建議，實施延遲退休政策可以分為兩步：第一步，2020年到2025年，將女性職工退休年齡逐步提升至55歲，女性公務員退休年齡調整至60歲；第二步，自2025年開始，逐步實施彈性退休年齡制度，用5—10年時間將全額領取養(yǎng)老金的年齡逐步提升至65歲。大部分方案均按照“女快男慢、最后男女同齡退休”的思路進行設計。除了提高法定退休年齡外，還應逐步建立起根據(jù)預期壽命，特別是健康預期壽命變化，對退休年齡進行自動調整的機制。

第二，運用經濟手段形成調節(jié)退休年齡的激勵和約束機制。從剛性的強制退休到彈性退休是大勢所趨。類似于多數(shù)國家的彈性退休制度，養(yǎng)老金待遇發(fā)放要體現(xiàn)“早減晚增”的獎懲機制，設定領取全額養(yǎng)老金的標準退休年齡，以及退出勞動力市場的最低和最高退休年齡，結合最低退休年齡，對提前退休政策進行調整。當條件成熟時，可以考慮將退休年齡與養(yǎng)老金領取年齡分離。

總之，退休年齡和養(yǎng)老金政策改革的目標就是消除勞動力市場的制度性障礙，為低齡老年勞動力在勞動力市場持續(xù)就業(yè)提供正向激勵。同時，為規(guī)避家庭照料對低齡老年群體延遲退休的影響，應進一步完善長期照護保障制度、托育服務體系建設。

全面建立終身學習、教育和技能培訓機制，加強年齡管理

人口年齡結構老化的結果就是勞動力市場上高齡員工的不斷涌現(xiàn)。盡管高齡員工在工作經驗、操作熟練程度等方面具有優(yōu)勢，但知識更新速度快，高齡員工的工作效能不盡人意，更長的工作年限需要員工和企業(yè)共同努力。年齡管理是近年來全球興起的企業(yè)人力資源管理工具，在歐洲企業(yè)管理實踐中得到了普遍應用。為應對人口老齡化、促進老年勞動力持續(xù)就業(yè)，歐盟各國普遍采取了促進和激勵企業(yè)實施年齡管理策略的公共政策，鼓勵企業(yè)留用和招聘老年勞動力，組建年齡互補的多元化團隊，提高組織績效和市場競爭力。

年齡管理應該是政府、企業(yè)和個人三大主體共同秉持的基本理念。伴隨快速的技術變革，高齡員工受教育水平低，對新知識和新技能的適應性不強，勞動力市場的“縱向錯位”越來越明顯，高從業(yè)技能的人才匱乏，對高齡員工的持續(xù)勞動參與造成嚴峻挑戰(zhàn)，也是延遲退休的一大障礙。我國政府部門和企業(yè)要充分認識到年齡管理在應對人口老齡化和勞動力老化中的重要作用，借鑒國外經驗做法，制定積極的勞動力市場政策。首先，要倡導終身學習理念，構建老有所學的終身學習體系。政府應根據(jù)勞動力市場變化，大力拓展職業(yè)教育的年齡范圍，針對技能培訓、勞動力市場反歧視、就業(yè)公共服務等制定專門政策，提高年齡偏大的勞動者的知識水平和就業(yè)技能，提高該群體的勞動參與率。其次，要促進和激勵企業(yè)實施有效的員工年齡管理策略。強化企業(yè)內部的員工年齡管理，鼓勵企業(yè)對勞動者進行職業(yè)教育和培訓，使他們保持工作能力，并能夠延長工作周期。此外，政府對企業(yè)及老年勞動力持續(xù)就業(yè)給予財政支持，禁止年齡歧視，推行彈性工作制。

加強全體勞動者的健康管理、改善工作條件

平均預期壽命延長為“長壽紅利”奠定了基礎，但長壽不等于健康。延長預期壽命，特別是延長健康預期壽命是促進老年人延長工作周期和提高工作效能的重要前提。根據(jù)世衛(wèi)組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年我國人口健康預期壽命為68.7 歲，與東歐國家大體相近。健康預期壽命的增加，為我國老年勞動力持續(xù)就業(yè)提供了有利條件。健康管理必須從全生命周期的角度進行綜合性和系統(tǒng)性的干預。具體到勞動領域，政府部門應促使企業(yè)制定和實施“有效提高健康和工作條件”的政策，為全體勞動者提供良好的公共健康和工作環(huán)境。

【本文作者為華東政法大學政治學與公共管理學院教授；本文系上海市社會科學規(guī)劃課題“‘雙降’背景下上海城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金的潛在缺口及財政風險研究”（項目編號：2019BGL006）研究成果】

責編：程靜靜

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。