摘 要:發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一，建設(shè)循環(huán)型城市對于保護生態(tài)環(huán)境、城市可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)人民城市意義重大。資源循環(huán)再利用、生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)體系、城市空間優(yōu)化與再利用是循環(huán)型城市建設(shè)的三項基本內(nèi)容。建設(shè)循環(huán)型城市，應(yīng)在城市廢舊物資循環(huán)利用、城市建設(shè)投融資機制、多層級多部門協(xié)同協(xié)作等方面，不斷推進城市治理體系創(chuàng)新，加強城市資源環(huán)境標準與準則制定，吸引全社會積極參與，推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:循環(huán)型城市 城市治理 多元協(xié)同 治理能力現(xiàn)代化

【中圖分類號】F205 【文獻標識碼】A

目前，綠色低碳循環(huán)發(fā)展成為全球共識，世界各大經(jīng)濟體普遍把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作為破解資源環(huán)境約束、應(yīng)對氣候變化、培育經(jīng)濟新增長點的基本手段。“十四五”時期，我國將著力構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，努力釋放內(nèi)需潛力，充分擴大居民消費。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略，是保障國家資源安全、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。循環(huán)型城市是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要載體，旨在重建城市與自然之間的循環(huán)與互動關(guān)系。循環(huán)型城市不是狹義的環(huán)境保護，不局限于城市經(jīng)濟系統(tǒng)，而是一個以人民為中心、以自然環(huán)境系統(tǒng)為依托、以資源循環(huán)流動為要義的經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一的復(fù)合體。循環(huán)型城市建設(shè)對現(xiàn)有城市治理體系提出了創(chuàng)新要求，在城市廢舊物資循環(huán)利用、城市建設(shè)投融資機制、城市空間再利用、多部門多主體協(xié)同協(xié)作等方面，都需要進行重構(gòu)與優(yōu)化，吸引全社會積極參與，推動城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

循環(huán)型城市建設(shè)的三項基本內(nèi)容

自20世紀90年代，循環(huán)經(jīng)濟理論引入我國后，逐步得到相關(guān)部門和學界的接受與認可。城市是人類生存和發(fā)展的重要載體，傳統(tǒng)城市的經(jīng)濟發(fā)展基于對能源物資的轉(zhuǎn)移性消耗，具有人口的高集聚性、能源的高消耗性、資源的不可再生性等特征。從生態(tài)足跡的視角來看，傳統(tǒng)城市經(jīng)濟發(fā)展模式是不可持續(xù)的。循環(huán)型城市是在市域范圍內(nèi)，遵循生態(tài)學規(guī)律重構(gòu)城市經(jīng)濟社會的運轉(zhuǎn)模式，將傳統(tǒng)意義上的“資源—產(chǎn)品—廢棄污染”發(fā)展模式，向“資源—產(chǎn)品—資源再生”的循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，城市生產(chǎn)生活中涉及的物資和能量，都在資源再生循環(huán)過程中得到充分利用。通過以上分析可以得出，循環(huán)型城市的建設(shè)涉及三項基本內(nèi)容。

第一，廢舊物資資源循環(huán)利用。循環(huán)型城市中廢舊物資資源的循環(huán)利用，需要“三化”，即資源利用的高效化、物資資源的循環(huán)化、廢舊物資處理的服務(wù)化。這三方面的實現(xiàn)離不開城市治理體制機制與技術(shù)的變革，正如《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》（下文簡稱《規(guī)劃》）中提到的，將廢舊物資回收相關(guān)設(shè)施納入國土空間總體規(guī)劃，保障用地需求，合理布局、規(guī)范建設(shè)回收網(wǎng)絡(luò)體系，統(tǒng)籌推進廢舊物資回收網(wǎng)點與生活垃圾分類網(wǎng)點“兩網(wǎng)融合”。《規(guī)劃》還提出要完善二手商品流通法規(guī)，為城市二手商品交易提供標準化、規(guī)范化的服務(wù)，構(gòu)建廢舊物資循環(huán)利用體系，建設(shè)資源循環(huán)型社會。

第二，城市生態(tài)循環(huán)體系。循環(huán)型城市生態(tài)循環(huán)體系的核心在于，構(gòu)建城市與其周邊區(qū)域之間互惠互利的生態(tài)共生關(guān)系。在城市內(nèi)部及城市內(nèi)外部形成與自然界相仿的循環(huán)代謝系統(tǒng)。傳統(tǒng)的城市生態(tài)系統(tǒng)只是把外部環(huán)境作為排放廢棄物的空間，沒有形成有機循環(huán)，系統(tǒng)內(nèi)無法完成物質(zhì)循環(huán)和能量轉(zhuǎn)換。在傳統(tǒng)城市生態(tài)系統(tǒng)中的物質(zhì)與能量的運動，是線性單項而不是環(huán)狀循環(huán)。循環(huán)型城市是對城市的生產(chǎn)生活所涉及到的產(chǎn)品、廢棄物、能源等形成完整的生態(tài)循環(huán)閉合。構(gòu)建城市生態(tài)循環(huán)體系，積極利用太陽能、風能等清潔能源，發(fā)展城市立體農(nóng)業(yè)、建設(shè)雨水公園等，使城市從能源、水資源的消費者，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)者。更為重要的是，循環(huán)型城市的生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)再生過程，可以直接減少能源資源的消耗量，是實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的重要保障。

第三，城市空間的優(yōu)化與再利用。循環(huán)型城市的建設(shè)不僅意味著城市運行中的物質(zhì)與能量實現(xiàn)循環(huán)閉合，還需要城市空間的優(yōu)化與再利用。具體體現(xiàn)在三個方面：首先，循環(huán)型城市的空間結(jié)構(gòu)是城市循環(huán)生態(tài)運行的必要載體，“攤大餅”式的城市空間發(fā)展，將逐步被更加高效緊湊的城市空間布局所替代，城市的空間利用效率將得以提高。城市循環(huán)生態(tài)的運轉(zhuǎn)將基于更加集約、結(jié)構(gòu)緊湊的城市空間布局。其次，循環(huán)型城市的空間布局體現(xiàn)“人民城市”“以人為本”的宗旨，以市民生產(chǎn)生活的便利舒適為出發(fā)點，更加具有安全性、包容性、韌性與可持續(xù)性。最后，發(fā)展綠色建筑與空間的集約利用。在循環(huán)型城市建設(shè)中大力推廣綠色建筑可以有效節(jié)能減排、降低能耗，還可以帶來更加集約可循環(huán)利用的城市空間配置，增強城市作為生態(tài)系統(tǒng)的自我循環(huán)能力。

建設(shè)循環(huán)型城市要求推動城市治理體系的優(yōu)化與重構(gòu)

中國特色社會主義進入新時代，我國開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展成為主旋律。按照黨中央、國務(wù)院決策部署，立足新發(fā)展階段、構(gòu)建新發(fā)展格局，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，遵循“減量化、再利用、資源化”原則，著力建設(shè)循環(huán)型城市，全面提高資源利用效率，提升再生資源利用水平。循環(huán)型城市建設(shè)的三項基本內(nèi)容，對城市治理體系和治理能力提出了新的要求。

第一，更加高效的資源利用和回收再利用。循環(huán)型城市的物質(zhì)與能量流動要求從原有的線性代謝轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)循環(huán)代謝。這對城市治理提出了新的要求：實現(xiàn)更加高效的資源利用和減量回收，形成閉合的城市資源利用系統(tǒng)。具體而言，城市治理所涉及的廢棄物回收再利用，需要提升能級，實現(xiàn)更加高效的資源利用效率。例如，提升生活垃圾分類管理的量級和水平，將有機垃圾轉(zhuǎn)化為能源或肥料；提升建筑垃圾的回收利用率，最大程度地將從建筑垃圾中回收的鋼鐵、塑料、玻璃等用于再生產(chǎn)；積極發(fā)展和利用分布式可再生能源技術(shù)，將能源布局分散化，增強能源利用效率、降低傳輸損耗。

第二，實現(xiàn)“微循環(huán)”的城市生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)。通過循環(huán)型城市的建設(shè)，實現(xiàn)城市能源自給能力的提升、生態(tài)資源的保護以及受損生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)，需要在城市治理上打造城市生態(tài)的“微循環(huán)”，與城市所依賴的生態(tài)系統(tǒng)形成良性循環(huán)。具體而言，首先，城市的糧食供應(yīng)可以由都市農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)進行補充，鼓勵小規(guī)模分散式屋頂農(nóng)業(yè)發(fā)展，提升在地糧食供應(yīng)能力；其次，充分借鑒海綿城市的理念，通過區(qū)域性雨洪收集存儲或城市綠地設(shè)施加強雨洪的循環(huán)利用；最后，在能源供應(yīng)與回收利用方面，城市治理需要搭建多級聯(lián)動的能源體系，以減少污染物、提升能源利用效率，此外，城市的工業(yè)、商業(yè)以及居民生活領(lǐng)域也需加強探索生態(tài)系統(tǒng)的“微循環(huán)”模式，引導(dǎo)城市與其周邊區(qū)域之間，建立更為有機緊密的生態(tài)循環(huán)關(guān)系。

第三，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)與交通通達性。在空間結(jié)構(gòu)和城市肌理上，循環(huán)型城市需要從傳統(tǒng)的擴張性布局向功能性布局轉(zhuǎn)變，凸顯城市治理空間結(jié)構(gòu)重組和優(yōu)化的必要性。首先，明確城市增長的剛性邊界，轉(zhuǎn)變城市鋪張式發(fā)展路徑，激勵集約化和高效率的空間利用形式；其次，通過優(yōu)化交通設(shè)計，突出公共交通重要性，優(yōu)化公交系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)布局，實現(xiàn)循環(huán)型城市的交通通達性、便利性和社會包容性；最后，推進循環(huán)型城市組團式、廊道化的城市布局更新，根據(jù)功能性集約化發(fā)展的要求，優(yōu)化重組城市功能，打造城市通風廊道與綠道，實現(xiàn)城市肌理的“血脈連通”。

優(yōu)化城市治理體系的重點任務(wù)

區(qū)別于傳統(tǒng)城市管理，城市治理的重要特征就是涉及政府、私營部門、社會組織等多元治理主體，進而形成相互依賴的多元主體治理網(wǎng)絡(luò)。推進循環(huán)型城市建設(shè)，優(yōu)化城市治理體系的重點任務(wù)有如下幾個方面。

第一，針對循環(huán)型城市建設(shè)，構(gòu)建城市部門及區(qū)域間合作網(wǎng)絡(luò)。良好的城市治理績效的核心，是在多層級多部門之間形成協(xié)作連通的合作治理網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)循環(huán)型城市過程中的生態(tài)資源問題往往會超越行政邊界，必須通過政府間合作、跨部門協(xié)作的方式加以應(yīng)對。針對循環(huán)型城市建設(shè)的痛點難點問題，建立專門的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)進行組織間的協(xié)調(diào)與合作，促進跨部門的生態(tài)循環(huán)規(guī)劃與統(tǒng)一行動的實施。此外，城市治理的不斷創(chuàng)新，通常是基于多部門間的伙伴關(guān)系而形成的跨界合作與創(chuàng)新方案。由多元主體形成的城市治理網(wǎng)絡(luò)，也意味著政府將循環(huán)型城市治理過程中的部分權(quán)力和職責，下放至最有效的管轄層。因此，應(yīng)適當推動循環(huán)型城市治理的權(quán)力下移與分散化管理。

第二，創(chuàng)新循環(huán)型城市建設(shè)的投融資機制。循環(huán)型城市的建設(shè)與發(fā)展所涉及的海量資金，應(yīng)通過多種投融資渠道加以籌集，亟需創(chuàng)新投融資機制?？舍槍ρh(huán)型城市涉及的公共服務(wù)、生態(tài)資源循環(huán)、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域，適時放開市場準入，積極引入公私合作伙伴關(guān)系，大力推進投資主體多元化。此外，也可以適時在市域范圍內(nèi)采用創(chuàng)新性和地方性的稅收制度試點，如碳稅、污染稅等，以及其他以財稅為基礎(chǔ)的稅收調(diào)節(jié)機制。

第三，加快循環(huán)型城市生態(tài)環(huán)境標準的制定。建立具有實踐性和可操作性的循環(huán)型城市建設(shè)標準或指南，明確建設(shè)的具體內(nèi)容、職責分工、評價標準、程序和方法等，使循環(huán)型城市建設(shè)制度化、規(guī)范化，有章可循。嘗試建立循環(huán)型城市生態(tài)環(huán)境評價制度，對城市的水、大氣、土壤、固體廢棄物循環(huán)利用情況加以評估，形成綜合的循環(huán)型城市生態(tài)環(huán)境評價體系，通過全面評估，不斷改進和提升城市生態(tài)循環(huán)績效。

最后，吸引全社會積極參與，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。城市居民不只是循環(huán)型城市建設(shè)的受益者，更是參與者與實踐者。循環(huán)型城市建設(shè)的全過程應(yīng)實施開放發(fā)展戰(zhàn)略，吸引全社會積極參與，在公眾參與和循環(huán)型城市建設(shè)之間構(gòu)建正反饋系統(tǒng)，設(shè)計多種機制和制度安排，積極動員市域內(nèi)多元主體以多種方式，參與到循環(huán)型城市建設(shè)中來，不斷提升城市治理水平、不斷推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【本文作者為華東政法大學政治學與公共管理學院教授；本文系國家自然科學基金項目“智慧城市建設(shè)中的多元主體協(xié)同、治理網(wǎng)絡(luò)與演化機理研究”（項目編號：71974057）與上海市哲學社會科學規(guī)劃項目“大數(shù)據(jù)驅(qū)動的大氣污染跨區(qū)域協(xié)同治理機制研究”（項目編號：2018BGL008）階段性成果】

參考文獻

[1]《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》,中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會，2021年7月1日。

[2]楊亮、陳波平：《建設(shè)循環(huán)城市,推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展》，《全球化》，2016年12期。

[3]李智超、譚西涵：《府際合作可以縮小城市經(jīng)濟增長差距嗎——基于我國三大城市群的比較分析》，《甘肅行政學院學報》，2021年第2期。

責編：程靜靜

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標明來源及作者，否則追究法律責任。