摘 要:目前，我國針對生態(tài)環(huán)境保護與治理已然形成了較為健全的法律法規(guī)政策體系，也逐漸健全了以市場化機制為主、多種主體治理機制相輔的環(huán)境治理機制。實踐表明，只有在黨的領導下打造出一個符合中國特色社會主義制度的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，不斷推進法治保障、多方共治、督查問責，才能牢牢守住綠水青山、打造金山銀山，才能更好地助力實現(xiàn)碳達峰和碳中和，才能為新時代的中國特色社會主義建設鋪設出一條生態(tài)文明的康莊大道。

關鍵詞:現(xiàn)代環(huán)境治理體系 碳達峰 碳中和 生態(tài)文明建設 黨的領導

【中圖分類號】F062.2 【文獻標識碼】A

碳達峰和碳中和于2021年全國兩會首次被寫進政府工作報告，中央財經(jīng)委員會第九次會議強調(diào)要“如期實現(xiàn)2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標”，“堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路”。在“十四五”這一落實碳達峰行動方案和推進生態(tài)文明建設的關鍵時期，我國亟需探索和構建一個具有中國特色、遵循人與自然和諧共生理念、適應中國國情和助推生態(tài)文明建設的環(huán)境治理體系。

全方位構建以碳排放等污染物防治為核心的法規(guī)體系

有法可依、依法治理是構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的基礎。目前，我國針對生態(tài)環(huán)境保護與治理已然形成了較為健全的法律法規(guī)政策體系，從不同的效力級別上看，主要包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等。在環(huán)境保護與治理法律方面，全國人大常委會從1979年開始依次頒布了環(huán)境保護法（試行）（1979年原則通過，1989年正式頒布，經(jīng)歷1次修訂）、海洋環(huán)境保護法（1982年通過，經(jīng)歷4次修正或修訂）、水污染防治法（1984年通過，經(jīng)歷3次修正或修訂）、大氣污染防治法（1987年通過，經(jīng)歷4次修正或修訂）、固體廢物污染環(huán)境防治法（1995年通過，經(jīng)歷5次修正或修訂）、環(huán)境噪聲污染防治法（1996年通過，經(jīng)歷1次修正）、節(jié)約能源法（1997年通過，經(jīng)歷3次修正或修訂）、清潔生產(chǎn)促進法（2002年通過，經(jīng)歷1次修正）、循環(huán)經(jīng)濟促進法（2008年通過，經(jīng)歷1次修正）、環(huán)境保護稅法（2016年通過）、土壤污染防治法（2018年通過）、長江保護法（2020年通過）?？梢钥吹?，上述法律中修正或修訂次數(shù)較多的主要涉及固體廢物污染、大氣污染和水污染等，這不僅凸顯出國家對這些污染物治理的重視程度和治理力度與決心，也反映出在經(jīng)濟發(fā)展中降低污染物排放等問題的嚴峻性。而當前尤為重要的，是針對碳達峰和碳中和的目標優(yōu)化大氣污染防治和清潔生產(chǎn)等法律的行動方案。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)文明建設作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要工作，中共中央、國務院等印發(fā)了一系列關于生態(tài)環(huán)境治理的指導意見、工作規(guī)定、行動方案或改革方案等。自2015年以來，對生態(tài)治理影響較為深遠的黨內(nèi)法規(guī)主要有《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《中共中央 國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》等。行政法規(guī)主要是國務院制定的一些管理條例或?qū)嵤l例等，涉及大氣污染防治法實施細則、全國污染源普查條例、排污費征收使用管理條例、環(huán)境保護稅法實施條例、排污許可管理條例等。部門規(guī)章主要是生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護部）制定的一些管理規(guī)定或管理辦法等，包括碳排放權交易管理辦法（試行）、生態(tài)環(huán)境標準管理辦法、突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法、環(huán)境監(jiān)察辦法、環(huán)保舉報熱線工作管理辦法等。而司法解釋則是最高人民法院和最高人民檢察院針對環(huán)境污染賠償或糾紛事件等典型案例發(fā)布的司法解釋性質(zhì)文件或工作規(guī)定?？傊ㄟ^構建全方位的環(huán)境治理法規(guī)體系，并嚴格執(zhí)法、強化監(jiān)督，既在一定程度上化解了碳排放等污染防治與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，也盡可能地填補了環(huán)境治理體系的短板，為實現(xiàn)碳達峰和碳中和、加快生態(tài)文明建設提供了強有力的制度保障。

協(xié)同推進碳排放權交易和用能權交易等生態(tài)資源環(huán)境權益市場交易

我國生態(tài)環(huán)境保護與治理經(jīng)歷了行政命令控制型、稅費機制約束型、資源環(huán)境權益交易市場化機制等多種治理形態(tài)，如今逐漸形成了市場化機制與多種主體治理機制相結合的環(huán)境治理機制，以充分發(fā)揮市場在配置生態(tài)資源、改善生態(tài)環(huán)境中的決定性作用。在行政命令控制型的環(huán)境治理中，我國對過度消耗資源、污染環(huán)境等行為主要通過法律法規(guī)等形式進行直接的行政控制，其中成效較為明顯的是針對三大污染物（污水、大氣和固體廢物）的防治攻堅保衛(wèi)戰(zhàn)。具體而言，通過探索建立污染物排放許可制度、關停小火電廠、北方地區(qū)冬季不得燃燒散煤等舉措，直接從生產(chǎn)末端對污染物排放進行了總量控制，同時對污染物的排放濃度等標準進行了限定，當然，國家五年規(guī)劃也對這些污染物排放降低強度進行了約束。另外，根據(jù)節(jié)約優(yōu)先的方針，對生態(tài)資源消耗總量和強度進行控制也間接促成了對生態(tài)環(huán)境的保護。例如，通過建立資源循環(huán)利用制度、用水總量和強度控制制度和能源消費總量與強度控制制度，以及建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制等，嚴格控制了水資源和能源等生態(tài)資源的消耗，進而達到低污染、低排放的標準。但是，以行政命令為主的環(huán)境治理手段難免會對生產(chǎn)活動產(chǎn)生較大的影響。鑒于此，我國推出了資源環(huán)境稅費征收、資源有償使用和生態(tài)補償制度，堅持誰污染誰付費的原則，激勵與約束并舉；環(huán)境保護稅法明確了大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲為應稅污染物，確定了計稅依據(jù)和應納稅額，以及稅收減免情形；開展生態(tài)綜合補償試點工作，推進跨區(qū)域和重點生態(tài)功能區(qū)的多元化補償機制，最大限度地發(fā)揮生態(tài)資金轉移支付對生態(tài)治理的激勵效應；依據(jù)市場的成本效益原則，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價格形成機制，推行差別化的垃圾費、水價和電價，把生態(tài)環(huán)境損害納入到產(chǎn)品價格之中。

對生態(tài)環(huán)境進行末端治理并非長久之計，以市場化手段為內(nèi)生動力的源頭治理已勢在必行。建設市場主導、政府培育的資源環(huán)境權益市場交易機制是我國生態(tài)環(huán)境保護與治理的制度創(chuàng)新，是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。目前我國已推行的排污權交易有二氧化硫排放權交易和碳排放權交易，生態(tài)資源權益交易主要有用能權交易和水權交易，這些資源環(huán)境權益交易大多是通過個別地區(qū)先行試點，然后逐步走向全國的路徑進行的。二氧化硫排放權交易是我國最先開展的排放權交易實踐，從2002年的6個試點城市到2007年擴大試點。碳排放權交易是國家發(fā)改委在2011年批準北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市率先開展試點的，目前已形成了較為完善的碳排放交易系統(tǒng)，這對推動碳達峰和碳中和目標的實現(xiàn)具有深遠意義。2016年國家發(fā)改委提出在浙江、福建、河南、四川開展用能權交易試點，以較低成本實現(xiàn)“十三五”能耗總量和強度“雙控”目標任務，推進綠色發(fā)展?？傮w而言，資源環(huán)境權益市場交易是基于有利于環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境資源配置優(yōu)化的原則，交易價格由市場決定，在市場中進行自由、公平的交易，旨在倒逼企業(yè)加快技術改造、技術創(chuàng)新、清潔生產(chǎn)，強化對生產(chǎn)資源的利用與環(huán)境污染的治理。在這一過程中，政府的關鍵作用是公平合理地分配初始的排污權或者資源使用權。除此之外，我國還積極探索建立綠色發(fā)展基金、綠色信貸、綠色債券等綠色金融體系，實行市場化運作機制，完善綠色低碳的配套政策和市場體系。未來，要進一步加快發(fā)展綠色金融，重點扶持綠色低碳技術的研發(fā)與應用，大力提升生態(tài)碳匯能力，以碳達峰和碳中和為階段性目標導向，持續(xù)推進生態(tài)文明建設。

強化黨政領導干部的考核評價與督察問責體系

過往的環(huán)境治理體系一般只強調(diào)企業(yè)責任體系，一旦出現(xiàn)環(huán)境污染問題，政府部門往往只會根據(jù)相關法律法規(guī)對排污企業(yè)采取罰款、停業(yè)整頓等措施，而忽略了黨政領導責任體系在生態(tài)治理中的作用。強化黨政同責，中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實的工作責任體系，嚴格環(huán)境治理的目標考核與強化問責機制，增強各級政府部門對生態(tài)文明建設的使命感和責任感在當前尤為重要。建立健全這種以黨政領導負責制為核心的責任體系主要有兩方面的工作：

一方面，健全該責任體系需要明確生態(tài)環(huán)境治理的考核評價辦法。中共中央、國務院在2015年出臺《生態(tài)文明體制改革總體方案》后，于2016年制定了《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》，主要是在資源利用、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護和綠色生活等方面進行目標考核并評定等級，實行年度評價與五年考核相結合的方式。而后中共中央、國務院接連在2016年、2018年、2021年發(fā)布關于全面推行河長制、湖長制和林長制的意見，明確了河、湖、森林草原的責任主體，進一步強化了屬地管理的責任體系，有助于開展水資源和森林草原資源的生態(tài)保護與生態(tài)修復工作，強化生態(tài)環(huán)境治理，切實踐行綠水青山就是金山銀山的理念。2020年，中共中央、國務院出臺了《?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核措施》，強調(diào)堅持結果導向、注重實效，制定了對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委、人大、政府污染防治攻堅戰(zhàn)成效的考核措施。今后，我國還需強化碳排放治理成效的考核評價結果在領導干部綜合評價和獎懲任免中的重要性。

另一方面，完善該責任體系需要壓實生態(tài)環(huán)境治理的責任追究機制。首先，以往各地對大氣污染等的治理都是獨立進行的，僅為當?shù)厣鷳B(tài)效益著想；而現(xiàn)在需要在重點區(qū)域建立大氣污染（尤其是碳排放）聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制，各地政府部門不能各自為政，要主動承擔聯(lián)防聯(lián)控的主體責任。其次，目前我國對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計和環(huán)境保護責任離任審計的“雙審”管理體制，在一定程度上壓實了領導干部在任期內(nèi)對生態(tài)資源利用與生態(tài)環(huán)境治理的全局責任。此外，為了進一步夯實生態(tài)環(huán)境保護與治理的政治責任，需要強化督察問責和責任追究，對此，我國分別在2015年和2019年制定了《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》和《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》。中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作領導小組采取例行督察、專項督察和“回頭看”等方式對黨政領導干部在生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設等方面的工作情況進行督察，堅定落實黨政同責，一旦出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害問題，依法依規(guī)追究相關黨政領導干部責任，促使領導干部以“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的歷史擔當嚴格落實生態(tài)環(huán)境治理工作。

優(yōu)化環(huán)境信息監(jiān)測、公眾監(jiān)督與舉報機制

除了明晰政府主體的領導責任外，生態(tài)環(huán)境治理還需強化企業(yè)的環(huán)境信息公開等社會責任，健全公眾參與環(huán)境治理監(jiān)督舉報等制度。目前，我國生態(tài)環(huán)境治理與保護的公眾監(jiān)督有效性主要體現(xiàn)在環(huán)境信息監(jiān)測與公開機制、公眾參與監(jiān)督與舉報機制，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償與處罰機制上。在環(huán)境信息監(jiān)測與公開機制中，我國一方面需要強化生態(tài)環(huán)境信息監(jiān)測能力，尤其是針對二氧化碳排放的測算與監(jiān)測。2005年原環(huán)境保護總局施行的《污染源自動監(jiān)控管理辦法》就要求對重點污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)進行監(jiān)督管理，接著在2016年和2017年中共中央、國務院出臺了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制的若干意見》《關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，進一步增強環(huán)境信息監(jiān)測執(zhí)法權威、規(guī)范信息監(jiān)測預警機制和提高環(huán)境信息監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量。另一方面，我國還要建立健全環(huán)境信息公開制度，探索二氧化碳排放信息的公開機制。在2007年原環(huán)境保護總局發(fā)布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》基礎上，原環(huán)境保護部在2014年和2015年分別制定了《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》《建設項目環(huán)境影響評價信息公開機制方案》，不斷推動生態(tài)環(huán)境治理信息的全過程依法公開，為社會公眾依法行使環(huán)境治理與保護的知情權提供了保障。

在環(huán)境信息監(jiān)測與公開后的公眾參與監(jiān)督與舉報機制中，一方面，要根據(jù)《環(huán)境保護公眾參與辦法》和《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，依法暢通公眾參與和社會監(jiān)督渠道，規(guī)范公眾參與的范圍、時間、程序和方式等。另一方面，要依據(jù)《環(huán)境信訪辦法》和《環(huán)保舉報熱線工作管理辦法》，加強輿論引導，優(yōu)化環(huán)境信息舉報反饋機制，促使環(huán)境主管部門通過官方網(wǎng)站、微信公眾號等形式及時反饋和妥善解決公眾反映的環(huán)境治理問題。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償與處罰機制方面，2015年中共中央、國務院印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，明確了生態(tài)環(huán)境損害的修復和賠償范圍、責任主體和解決途徑，2016年吉林等七省市開始試點生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，而后2018年在全國范圍內(nèi)試行該制度。同時，我國還需要推進排污企業(yè)信用建設，建立環(huán)境治理政務失信記錄，適時在環(huán)境保護平臺等網(wǎng)站公開生態(tài)環(huán)境損害信息，進一步鞏固社會公眾參與監(jiān)督環(huán)境治理的成果，在全社會倡導綠色低碳的生活方式，倒逼多方責任主體更好服務于生態(tài)文明建設工作。

我國生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)文明建設的實踐表明，只有在黨的領導下打造出一個符合中國特色社會主義制度的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，不斷推進法治保障、多方共治、督查問責，才能牢牢守住綠水青山、打造金山銀山，才能更好地助力實現(xiàn)碳達峰和碳中和，才能為新時代的中國特色社會主義建設鋪設出一條生態(tài)文明的康莊大道。

【本文作者 王兵，暨南大學副校長，經(jīng)濟學院教授；陳中飛，暨南大學經(jīng)濟學院副教授、資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所副所長。本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“我國全要素生產(chǎn)率提升與測算研究”（項目編號：17JZD013）、廣東省自然科學杰出青年基金項目“粵港澳大灣區(qū)環(huán)境污染治理與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展研究”（項目編號：2021B1515020103）、粵港澳環(huán)境質(zhì)量協(xié)同創(chuàng)新實驗室項目（項目編號：GHML2021-701）階段性成果】

責編：羅 婷

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。