社會主義革命和建設(shè)時期：經(jīng)濟(jì)社會條件約束下的二元民生保障。中華人民共和國成立以后，中國共產(chǎn)黨基于計劃經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)劃要求和國家經(jīng)濟(jì)實力尚不發(fā)達(dá)的現(xiàn)實，采取了城鄉(xiāng)二元的民生保障方式。

對于城市居民而言，勞動保險、公費醫(yī)療構(gòu)成了民生保障的核心。1951年2月，以《東北公營企業(yè)戰(zhàn)時暫行勞動保險條例》為藍(lán)本的《中華人民共和國勞動保險條例》正式出臺，條例對全國范圍內(nèi)職工百人以上的國營、公私合營、私營和合作社營企業(yè)及鐵路、航運、郵電等企業(yè)單位職工及其直系親屬的醫(yī)療、生育、年老、疾病、傷殘、死亡等待遇及職工福利問題作了明文規(guī)定。作為中華人民共和國第一部社會保險法規(guī)，《中華人民共和國勞動保險條例》標(biāo)志著社會保險體系的初步構(gòu)建。1952年6月，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實行公費醫(yī)療預(yù)防的指示》，公費醫(yī)療制度開始建立。[9]此后幾年里，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國出臺了一系列法律法規(guī)，進(jìn)一步完善了勞動保險與公費醫(yī)療制度，增加了覆蓋人數(shù)。同一時期，中央政府及其職能部門還就職工福利、社會福利事業(yè)、福利工廠、生活困難補助等發(fā)布了一系列政策性文件，內(nèi)容涵蓋發(fā)放職工生活困難補助、冬季取暖補貼、探親補貼、交通補貼、休假療養(yǎng)等福利性補貼，設(shè)立托兒所、幼兒園、食堂、洗澡堂、醫(yī)務(wù)室、閱覽室、體育場等福利性設(shè)施，以及在大型國有企業(yè)設(shè)置職工子弟學(xué)校，等等。至此，以勞動保險與公費醫(yī)療制度為核心、職工福利為補充的城市居民民生保障體系趨于完善。

考慮到國家財力與農(nóng)民通過地權(quán)分配所獲得的民生保障，對于農(nóng)村居民的民生保障以社區(qū)互濟(jì)共助式的“五保”制度和合作醫(yī)療制度為主。1956年1月，中國共產(chǎn)黨中央委員會在《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》中提出“農(nóng)業(yè)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一籌劃……在生活上給予適當(dāng)照顧，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們生養(yǎng)死葬都有指靠”[10]，“五保”制度正是以此為起點逐步開始探索與發(fā)展。然而，“五保”制度僅僅是針對農(nóng)村最困難群體的兜底性救濟(jì)，農(nóng)村居民所面臨的民生困境依舊巨大，尤其是在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域。為解決諸如農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件惡劣等相關(guān)問題，中國共產(chǎn)黨采取了社區(qū)互濟(jì)式的合作醫(yī)療制度，通過培養(yǎng)“半農(nóng)半醫(yī)”的衛(wèi)生員，充分利用“兩根手指、一根針、一把草”滿足農(nóng)村居民的醫(yī)療衛(wèi)生需求。農(nóng)村合作醫(yī)療的相關(guān)經(jīng)驗受到了毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)同志的充分肯定，稱贊“合作醫(yī)療好”。伴隨著合作醫(yī)療經(jīng)驗在全國的迅速推廣，該制度也被世界銀行和世界衛(wèi)生組織譽為“發(fā)展中國家解決衛(wèi)生經(jīng)費的唯一典范”。除此之外，中國共產(chǎn)黨還在農(nóng)村建立了免費的基礎(chǔ)教育制度與救災(zāi)制度，與“五保”制度和合作醫(yī)療制度相輔相成，構(gòu)建起中國農(nóng)村居民的民生保障體系。

改革開放以來：以民生治理促經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開放以來，民生政策成為市場經(jīng)濟(jì)改革的重要輔助手段，社會保險、社會救助制度的建立，社會福利事業(yè)的發(fā)展，緩解了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制變革的陣痛，體現(xiàn)了民生政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動。1978年，中國共產(chǎn)黨在第十一屆三中全會上提出了對內(nèi)改革、對外開放的主張，改革開放偉大戰(zhàn)略的核心之一就是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)。而過去幾十年的民生保障政策，絕大部分是依托公有制經(jīng)濟(jì)與計劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)構(gòu)建起來的，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革，中國共產(chǎn)黨開始領(lǐng)導(dǎo)中國民生保障政策的改革。

作為市場經(jīng)濟(jì)改革和國企改革的配套措施，城鎮(zhèn)職工社會保險制度是改革開放時期民生保障政策的核心。20世紀(jì)90年代，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國依次建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險與失業(yè)保險，形成城鎮(zhèn)職工“五險并行”的格局。此后，歷經(jīng)十?dāng)?shù)年的探索，中國政府以全民醫(yī)保和人人享有養(yǎng)老金為目標(biāo)，于2009年頒布并實施“三年醫(yī)改”方案，同時啟動農(nóng)村居民養(yǎng)老保險試點[11]，在隨后的幾年里逐步構(gòu)建起適用于全體城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險制度。至此，社會保險成為“制度性全覆蓋”的中國共產(chǎn)黨民生保障政策的核心。

社會救助方面，面對改革開放以來的城市貧困問題，中國以上海市最低生活保障制度為范本構(gòu)建起最低生活保障制度。1999年9月，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著城市居民低保制度正式確立；2007年，頒布《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，由此建立起農(nóng)村低保制度；與此同時，為了進(jìn)一步發(fā)揮社會救助的積極作用，在城市和農(nóng)村的最低生活保障之外又確立了特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助等制度，最終形成了以最低生活保障制度為主體的綜合性社會救助體系。

社會福利方面，隨著改革開放與國企改革的深入，原本由單位提供的社會福利無力延續(xù)，轉(zhuǎn)而以社會化的方式實現(xiàn)。1984年3月，民政部在福建漳州舉辦的經(jīng)驗交流會上提出“社會福利社會辦”的觀點，鼓勵社會各界力量創(chuàng)辦社會福利事業(yè)。從此，社會福利的供給模式開始從國家包辦向國家、集體、個人合辦轉(zhuǎn)變，中國社會福利也開始引入社會資源，朝著多元化供給的方向發(fā)展。[12]

義務(wù)教育方面，改革開放之初，中國文盲、半文盲人數(shù)高達(dá)2.3億。為了提升國民素質(zhì)，增強國際競爭力，教育部于1986年正式頒布《中華人民共和國義務(wù)教育法》，明文規(guī)定了“國家實行九年制義務(wù)教育”的方案，提出“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)”，從此確立了九年義務(wù)教育制度的法律地位。[13]

中國特色社會主義新時代：從民生之制走向民生善治。中國特色社會主義進(jìn)入新時代以來，隨著國家經(jīng)濟(jì)實力的日漸增強，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民生治理水平亦隨之不斷提高，并逐漸擺脫了服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)改革的從屬地位，轉(zhuǎn)而成為人民不斷提升獲得感、幸福感、安全感的制度保障，民生善治的目標(biāo)正在漸次實現(xiàn)。

第一，民生制度的公平性、互濟(jì)性不斷提升，碎片化的制度逐步整合。從2014年起，經(jīng)濟(jì)支撐能力的增強和社會管理水平的提高，促使從城鄉(xiāng)分別推進(jìn)生活救助制度、養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度的思路，轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌整合的城鄉(xiāng)居民社會救助制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)了企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的并軌，強化了民生保障不同制度項目的整合程度及協(xié)同程度。除此之外，基本養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度、基本醫(yī)療保險跨省異地就醫(yī)住院、醫(yī)療費用直接結(jié)算以及社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策的完善，進(jìn)一步提升了民生保障項目省際的系統(tǒng)性協(xié)同化程度，使民生保障制度逐步從碎片走向整合。

第二，民生領(lǐng)域的政府支出水平不斷提升。當(dāng)前，民生領(lǐng)域的支出隨著經(jīng)濟(jì)實力的提高逐年提升，甚至一躍成為全國一般公共支出中規(guī)模最大、比例最高的項目。據(jù)財政部《2020年財政收支情況》顯示，以2020年全國一般公共預(yù)算支出為例，2020年全國一般公共預(yù)算支出245588億元，其中教育支出36337億元，社會保障和就業(yè)支出32581億元，衛(wèi)生健康支出19201億元[14]，分別位列全國一般公共預(yù)算支出項目的第一位、第二位和第四位，僅這三項民生支出就占到全國一般公共預(yù)算支出的35.9%，足見民生支出規(guī)模之宏大、地位之重要。

第三，民生領(lǐng)域的保障項目逐步完善。中國特色社會主義進(jìn)入新時代以來，民生保障項目的數(shù)量逐步攀升，服務(wù)質(zhì)量同步提高。2017年1月23日，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中提出的民生保障項目涵蓋公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、衛(wèi)生醫(yī)療、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等8個領(lǐng)域81項公共服務(wù)；今年3月30日最新頒布的《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》重新梳理了基本公共服務(wù)項目，包含幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務(wù)保障、文體服務(wù)保障等9個方面、22大類、80個服務(wù)項目[15]，服務(wù)內(nèi)容更加清晰，服務(wù)頻次和服務(wù)規(guī)范更加明確，更有利于提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

均地權(quán)、建政權(quán)與強治權(quán)：百年民生治理的政策邏輯

中國共產(chǎn)黨百年民生治理經(jīng)歷了從均地權(quán)到建政權(quán)再到強治權(quán)的邏輯演變，其背后所反映的是民生治理環(huán)境和主要矛盾的變遷。地權(quán)確立了民生治理的起點，政權(quán)落實了民生治理的內(nèi)容，治權(quán)強化了民生治理的維度和層次。

以均地權(quán)確立民生治理起點。人類歷史中任何國家的初始化，均是將土地作為政治活動的對象并賦予其主權(quán)意義。[16]近代中國，官僚資本主義、封建主義和帝國主義是壓在中國人民身上的三座大山，中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級政黨，以推翻資產(chǎn)階級政權(quán)、建立無產(chǎn)階級政權(quán)為綱領(lǐng)，故而在成立之初就盡可能地團(tuán)結(jié)一切無產(chǎn)階級者。其中，農(nóng)民階級作為受剝削和壓迫最深最重的階層，成為了革命戰(zhàn)爭時期最廣泛的支援力量。針對革命任務(wù)在不同時期的變化，中國共產(chǎn)黨基于時代環(huán)境的動態(tài)研判靈活地調(diào)整土地政策，有步驟地終結(jié)了封建地主階級對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的壟斷，盡最大可能團(tuán)結(jié)了一切可以團(tuán)結(jié)的力量，使農(nóng)民在政治和經(jīng)濟(jì)上翻了身，從而解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，一方面為革命戰(zhàn)爭支援必要的物資，另一方面動員人民群眾參與到革命戰(zhàn)爭隊伍之中。以土地政策為代表的民生治理使中國共產(chǎn)黨的革命事業(yè)獲得了最廣大人民的支持，依靠人民群眾成就了中華民族獨立解放這一歷史偉業(yè)。在土地革命的過程中，農(nóng)民對黨和新政權(quán)形成了政治認(rèn)同，構(gòu)成了中國現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的邏輯起點。[17]

以建政權(quán)落實民生治理內(nèi)容。中華人民共和國的成立，標(biāo)志著新政權(quán)的全面建立，中國共產(chǎn)黨依靠人民確立了政權(quán)的政治合法性。為進(jìn)一步鞏固政權(quán)，中國共產(chǎn)黨堅持“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念，將取之于民的權(quán)力用之于民，推動中國民生事業(yè)朝著長期性、動態(tài)性、綜合性的方向發(fā)展，這既是黨的執(zhí)政之基，也是黨的力量源泉。[18]通過建立經(jīng)濟(jì)體制、制定階段性發(fā)展計劃、明確社會基本矛盾，綜合研判各時期民生治理的重點難點，并通過體制性建設(shè)為人民提供符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會發(fā)展需要的民生服務(wù)，將社會公平正義、增進(jìn)人民福祉貫穿于社會建設(shè)的方方面面。黨和政府通過“為人民服務(wù)”將權(quán)力滲透于基層和各級治理機構(gòu)，構(gòu)建起規(guī)范運作的民生治理運行體系，保障了各類民生治理內(nèi)容在全國范圍內(nèi)的有效落實。

以強治權(quán)豐富民生治理層次。治權(quán)是政府治理國家的權(quán)力，作為主權(quán)的派生性權(quán)力[19]，其在數(shù)量上的增減變化并不會增強或弱化主權(quán)。[20]在民生治理的探索和建設(shè)過程中，國家治權(quán)的下沉和讓渡一方面促成了形式多樣、因地制宜的自治模式，另一方面也壯大和鼓勵了參與民生改善的社會力量，實現(xiàn)了政府治理和社會治理的有效銜接，彼此互相成就。民生治權(quán)的強化是實現(xiàn)民生善治的重要條件，特別是多元民生治權(quán)主體在民生治理領(lǐng)域中扮演了動員、協(xié)調(diào)、組織和保障的重要角色，發(fā)揮了補齊單一權(quán)力結(jié)構(gòu)下民生治理短板的作用，構(gòu)建了現(xiàn)代社會多元化、多層次的民生治理格局，民生治理的維度也因此更加豐富、立體。

從民生之制到民生善治：百年民生治理的實現(xiàn)路徑

民生治理是政府、社會和公眾在民生需求和民生政策之間達(dá)成均衡的善治行為，其實現(xiàn)路徑在于依據(jù)時代特性回應(yīng)民生需求，遵循規(guī)律性形成民生政策，重視適配性實現(xiàn)民生善治。

依據(jù)時代性回應(yīng)民生需求。民生政策的發(fā)展具有鮮明的歷史性，是不同時期民生治理的外在表現(xiàn)。五四運動時期，中國共產(chǎn)黨在繼承弘揚馬克思主義所蘊含的人文和民生思想之余，還批判地吸收了西方人文主義以及中國傳統(tǒng)文化中的人本思想。新民主主義革命和社會主義建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨始終堅守著保障民生、為民謀利在革命事業(yè)和社會主義建設(shè)中的基礎(chǔ)性、保障性地位，并將其作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨又將“消滅剝削、消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕”“增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展”作為社會發(fā)展的重要目標(biāo)。進(jìn)入21世紀(jì)，科學(xué)發(fā)展觀又提出“和諧民生”的理念。總之，從固國安邦、穩(wěn)定發(fā)展到和諧社會、公平共享，中國共產(chǎn)黨民生政策的治理導(dǎo)向直觀地反映出不同時期民生需求鮮明的時代特征。