【摘要】拜登政府上臺以來，推動將氣候政策全面融入美國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。基建法案和社會開支法案集中體現(xiàn)了該戰(zhàn)略的核心訴求，而聯(lián)邦政府與國會、州政府、化石能源利益集團(tuán)之間所形成的結(jié)構(gòu)性矛盾相互糾纏、相互滲透，已成為決定美國聯(lián)邦氣候政策走向的深層邏輯。在各種內(nèi)外因素的激烈碰撞下，矛盾雙方的力量對比、矛盾本身的性質(zhì)都隨之變化，處于焦點(diǎn)中的拜登政府面臨著把握良機(jī)、巧用策略、突破困局的重大考驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】氣候變化 綠色基建 全球氣候治理 【中圖分類號】D73 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

拜登政府突出強(qiáng)調(diào)妥善應(yīng)對氣候變化在美國經(jīng)濟(jì)振興、維護(hù)國家安全及鞏固全球事務(wù)主導(dǎo)地位等方面的重要意義，推動將相關(guān)政策行動納入財政刺激計(jì)劃、新財年預(yù)算法案、國家安全戰(zhàn)略指針等重大規(guī)劃，意在以“全政府”之力在經(jīng)濟(jì)、社會、外交、軍事等所謂“全領(lǐng)域”構(gòu)建氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，為維護(hù)并提高美國國際競爭力奠定基礎(chǔ)，標(biāo)志著美國氣候政策邁入新階段。

拜登政府布局氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的有利條件

所謂氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略是指一國經(jīng)濟(jì)體發(fā)展規(guī)劃以減緩和適應(yīng)氣候變化為主要政策依據(jù)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低碳化、清潔化，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

美國民主黨內(nèi)在氣候變化議題上共識高漲，已成為其政綱不可分割且具有時代性的特征。自2009年哥本哈根會議以來，在以民主黨為中心的自由主義力量推動下，氣候議題在美國政治生活中從低級政治領(lǐng)域加速進(jìn)入高級政治領(lǐng)域，不僅在氣候立法方面有所突破，而且通過與中國、歐盟等開展務(wù)實(shí)合作，共同促成國際社會訂立《巴黎協(xié)定》。民主黨誓在國際氣候合作進(jìn)程中扮演領(lǐng)先角色，從而彰顯美國全球地位。

美國國內(nèi)清潔能源利益集團(tuán)更為強(qiáng)大，對政治生態(tài)的塑造力上升。從奧巴馬政府初期至2020年，可再生能源在美國年投資總額已高達(dá)850億美元。生物乙醇等行業(yè)歷經(jīng)多年發(fā)展，已具有可觀產(chǎn)能和較強(qiáng)的市場競爭力。目前，全美約有300萬人從事清潔能源相關(guān)行業(yè)工作，是化石能源開采、電力行業(yè)從業(yè)人數(shù)的3倍。同期，投向可再生能源生產(chǎn)、服務(wù)領(lǐng)域的政治游說資金數(shù)額僅次于油氣行業(yè)，每屆政府執(zhí)政期間其金額均在1億美元上下。近些年，雪佛龍、?？松梨?、西方石油等傳統(tǒng)化石能源巨頭也加快清潔能源轉(zhuǎn)型，如雪佛龍公司計(jì)劃到2028年將增資兩倍至100 億美元，以發(fā)展可再生能源，削減溫室氣體排放。

民主黨在本屆國會暫居優(yōu)勢地位，推進(jìn)聯(lián)邦氣候立法機(jī)遇難得。民主黨在眾議院占220席，較共和黨多8席。在參議院，共和黨擁半壁江山，民主黨為48席，但兩位無黨籍議員加入民主黨黨團(tuán)，且副總統(tǒng)哈里斯作為參議院議長有在平局時可一錘定音的地位，總體上民主黨保持微弱優(yōu)勢。民主黨同時掌控總統(tǒng)職位及國會參眾兩院，當(dāng)前是尋求更為積極的氣候、能源法案的良機(jī)。奧巴馬借類似優(yōu)勢地位力促眾議院通過《美國清潔能源安全法案》，迄今仍為美國聯(lián)邦氣候立法進(jìn)展的高點(diǎn)。

美國民眾關(guān)于應(yīng)對氣候變化及其影響的正面認(rèn)知增強(qiáng)，支持積極政策的社會基礎(chǔ)更廣泛。當(dāng)前美國成年人中約有60%認(rèn)同全球變暖對人類社會造成負(fù)面影響，人類生產(chǎn)、生活的作用超過自然因素，支持減少化石能源使用。①這一認(rèn)知變化已體現(xiàn)在政治領(lǐng)域。2020年美國大選中，在支持拜登的各州中贊同人為原因造成氣候變化觀點(diǎn)的民眾占比平均高達(dá)59%，其中九個州超過60%。②在全美登記的選民中，72%的選民支持到2050年將美國經(jīng)濟(jì)從依賴化石燃料轉(zhuǎn)變?yōu)?00%清潔能源。③

拜登氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略基本框架

較之歷屆政府被動因應(yīng)或消極回避的態(tài)度，拜登政府所推動的氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略主動規(guī)劃特征比較顯著。

以環(huán)境正義為倫理基礎(chǔ)。拜登在大選期間發(fā)布題為《實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義和公平經(jīng)濟(jì)機(jī)會》的競選綱領(lǐng)，稱“解決環(huán)境和氣候正義問題是拜登氣候計(jì)劃的核心信條”。所謂環(huán)境正義，指在制定和實(shí)施環(huán)境法律、法規(guī)、政策時，全體人民不論種族、民族、收入、教育水平等，均應(yīng)得到公平對待和卓有成效地參與。公平對待指任何人不得因政策、經(jīng)濟(jì)等原因被迫承受不合理的負(fù)擔(dān)，及因項(xiàng)目與政策實(shí)施導(dǎo)致的健康損害、污染危害等后果。拜登關(guān)于應(yīng)對氣候危機(jī)的行政命令中，“環(huán)境正義”的表述達(dá)30次以上。拜登政府還成立白宮環(huán)境正義咨詢委員會，并提出“正義40”（Justice 40）倡議。“環(huán)境正義”概念產(chǎn)生于上世紀(jì)六七十年代西方環(huán)保運(yùn)動勃興的背景下，拜登政府將其內(nèi)涵延展，強(qiáng)調(diào)清潔發(fā)展才是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)“環(huán)境正義”的根本之道，賦予其超越傳統(tǒng)環(huán)保主義理念的意義。

以氣候危機(jī)為驅(qū)動力量?？肆诸D、奧巴馬等執(zhí)政時期傾向于使用“氣候變化”“全球變暖”等客觀描述性質(zhì)的術(shù)語討論氣候議題，在政治態(tài)度上克制謹(jǐn)慎。拜登則突出強(qiáng)調(diào)氣候變化造成負(fù)面后果的嚴(yán)重性及須立即行動的緊迫性，著意使用“氣候危機(jī)”“氣候緊急狀況”等說法，這在美國政治生活中尚屬首見。拜登總統(tǒng)行政命令以《關(guān)于在國內(nèi)外應(yīng)對氣候危機(jī)》為標(biāo)題，將“氣候危機(jī)”置于美國外交政策和國家安全規(guī)劃的最前沿。這一做法頻頻出現(xiàn)在美國重返《巴黎協(xié)定》、領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會、聯(lián)合國大會等重大國際場合。拜登評論政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的報告稱，“應(yīng)對氣候危機(jī)刻不容緩?？茖W(xué)證據(jù)不容否認(rèn)。無所作為成本高昂”。美國國務(wù)院官網(wǎng)“政策問題”項(xiàng)下專設(shè)“氣候危機(jī)”欄目，強(qiáng)調(diào)應(yīng)對氣候危機(jī)比以往任何時候都緊迫。

以綠色基建為實(shí)現(xiàn)路徑。長期以來，美國聯(lián)邦政府氣候政策對美國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級、發(fā)展進(jìn)程滲透不足，在國際氣候談判中所作的減排承諾因未獲立法支持，對州、地方、企業(yè)、社區(qū)等并不具備法律約束力，國內(nèi)相關(guān)措施如《清潔空氣法》等易受黨政內(nèi)斗牽制，實(shí)施效果受限。拜登關(guān)于經(jīng)濟(jì)振興的財政刺激一攬子計(jì)劃集中體現(xiàn)其推動氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略“兩手并舉”的思路，即加速傳統(tǒng)基建向低碳化轉(zhuǎn)型，同時為綠色基建拓展空間，全面布局低碳交通、清潔電力及氣候、環(huán)保技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域。因該計(jì)劃擬通過向高收入人群和企業(yè)加稅籌資，遭共和黨強(qiáng)烈阻擊。經(jīng)雙方博弈，民主黨將一攬子計(jì)劃拆分組合，形成總額約1.2萬億美元的《基建投資與就業(yè)法案》，以及覆蓋范圍更為廣泛、總額高達(dá)3.5萬億美元的社會支出計(jì)劃。2021年8月，基建法案獲兩黨支持在參議院獲得通過，待眾議院審議表決。目前，兩案辯論、表決程序均有延宕，社會開支法案的支出金額、項(xiàng)目、增稅方案的合法性問題等成為爭議焦點(diǎn)。

以新冠肺炎疫情為催化因素。疫情對美國經(jīng)濟(jì)社會造成巨大沖擊，2020年經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)負(fù)增長，為二戰(zhàn)結(jié)束以來最差表現(xiàn)，且就業(yè)仍未恢復(fù)至疫情前水平。為阻止經(jīng)濟(jì)下滑，減少社會動蕩，美國政府采取空前力度財政刺激和無限寬松的貨幣政策，赤字、債務(wù)飆升，通脹形勢嚴(yán)峻，資本市場泡沫累積等問題交織。拜登政府將抗擊疫情、振興經(jīng)濟(jì)、實(shí)施積極氣候政策作為施政優(yōu)先項(xiàng)，并在三者間建立緊密邏輯關(guān)系，即疫情沖擊經(jīng)濟(jì)與社會，為避免國民經(jīng)濟(jì)陷入衰退并化危為機(jī)，須盡速加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)制造業(yè)升級，而建立以清潔化、低碳化為特征的100%清潔能源經(jīng)濟(jì)模式則是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的關(guān)鍵。

氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略是美國政府首次嘗試在國家宏觀經(jīng)濟(jì)層面考察并構(gòu)建的氣候政策。為確保切實(shí)有效推動相關(guān)政策措施落實(shí)，拜登政府在聯(lián)邦層級實(shí)施了空前規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，首創(chuàng)迄今美國最強(qiáng)大、最專業(yè)的氣候事務(wù)團(tuán)隊(duì)和管理體系。該體系居于頂層的為總統(tǒng)和副總統(tǒng)，下設(shè)國內(nèi)、國際氣候政策事務(wù)團(tuán)隊(duì)，間有白宮辦公廳主任負(fù)責(zé)溝通、協(xié)調(diào)。

拜登氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略受制于結(jié)構(gòu)性困境

氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略將應(yīng)對氣候變化與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展長期規(guī)劃深度融合，在更深層次上觸及更廣泛的利益分配格局，加劇一系列結(jié)構(gòu)性矛盾。

聯(lián)邦政府與國會之間較量激烈。氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略系自上而下覆蓋全國諸行業(yè)的中長期規(guī)劃，必須通過國會立法程序獲得合法性與基礎(chǔ)資源。國會在氣候變化議題上黨派分野特征鮮明。共和黨人多持反對立場，一方面基于價值理念相異，另一方面認(rèn)為此舉將大幅增加政府債務(wù)、赤字。但是，氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略成型、落地的阻力更多來自民主黨內(nèi)部。圍繞將提交參議院表決的社會支出計(jì)劃，溫和派認(rèn)為計(jì)劃成本高昂，希望縮小規(guī)模和覆蓋范圍，并爭取達(dá)成兩黨合作。進(jìn)步派則堅(jiān)持若該案失敗，則拒絕支持基建法案。民主黨進(jìn)步派甚至組成九十五人的所謂新民主黨人聯(lián)盟協(xié)調(diào)談判立場。當(dāng)前民主黨內(nèi)及其議員之間政見裂痕之深可見一斑。

聯(lián)邦與各州之間氣候政策脫節(jié)嚴(yán)重。各州氣候政治生態(tài)是聯(lián)邦政策行動的基礎(chǔ)，但二者步調(diào)差異顯著。在環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)政策等領(lǐng)域，各州政府裁量權(quán)和自主性較大，其政策及國會議員的政治立場受州內(nèi)及不同選區(qū)的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素影響較大。有積極行動者，如加利福尼亞州、紐約州等，高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先、可再生能源發(fā)展水平高，常領(lǐng)先聯(lián)邦政府一步，也為氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的基本盤。也有西弗吉尼亞州、特拉華州等對化石能源依賴性強(qiáng)者。甚至全美仍有12個州尚未擬定適應(yīng)、減緩氣候變化的總體規(guī)劃。這些州氣候政策遲緩滯后，甚至仍在補(bǔ)貼扶助化石能源行業(yè)，以致拖累聯(lián)邦氣候議程。

聯(lián)邦政府與傳統(tǒng)化石能源行業(yè)之間博弈復(fù)雜。近年來美國頁巖油氣開采成本下降，生產(chǎn)效率提高，油氣領(lǐng)域累積投資大幅增長。拜登以基石石油管道擴(kuò)建工程損害國家利益、阻礙清潔能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，宣布撤銷其許可證。德克薩斯州等與工程利益相關(guān)的20個州聯(lián)合起訴拜登總統(tǒng)稱，依據(jù)美國憲法，監(jiān)管國際和州際貿(mào)易，包括授予或拒絕跨境石油管道許可的權(quán)力屬于國會，而非總統(tǒng)。拜登政府暫停在聯(lián)邦公共土地和近岸水域開展新的石油和天然氣租賃，由內(nèi)政部進(jìn)行“全面評估”，以確定能源生產(chǎn)是否以犧牲環(huán)境為代價。該行政令也遭13個州及美國石油協(xié)會等十幾家機(jī)構(gòu)起訴，稱政府程序違法。除了繼續(xù)加大游說力度，充分利用現(xiàn)有司法體系，通過訴訟方式維護(hù)自身行業(yè)利益已成為化石能源相關(guān)利益集團(tuán)的慣常作法。

上述結(jié)構(gòu)性矛盾相互糾纏、相互滲透，已成為決定美國聯(lián)邦氣候政策走向的深層邏輯。在各種內(nèi)外因素的激烈碰撞下，矛盾雙方的力量對比、矛盾本身的性質(zhì)都隨之變化，處于焦點(diǎn)中的拜登政府面臨著把握良機(jī)、巧用策略、突破困局的重大考驗(yàn)。

美國氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略處于生死存亡的關(guān)鍵時點(diǎn)。明年中期選舉、乃至2024年大選等對其前景的影響快速上升，留給拜登和民主黨的時間并不寬裕。盡速推動兩案、兌現(xiàn)氣候承諾，已成為民主黨、拜登總統(tǒng)本人及面臨連任壓力的民主黨國會議員的巨大政治賭注。第26屆聯(lián)合國氣候變化大會是美國重返《巴黎協(xié)定》后首次在最重要的國際氣候合作平臺亮相，迫切需要借助實(shí)質(zhì)性的政策成果恢復(fù)其國際信譽(yù)，支持其相關(guān)訴求和主張，以維護(hù)其在這一全球治理重要領(lǐng)域的影響力。在巨大的內(nèi)外部現(xiàn)實(shí)壓力下，民主黨進(jìn)步派與溫和派之間有望在開支總額、項(xiàng)目等方面討價還價、互作妥協(xié)。取得部分突破終歸優(yōu)于兩手空空，畢竟完全失敗所帶來的國內(nèi)國際政治后果難以估量。國際社會也不得不做好美國國內(nèi)氣候政策近期陷于困頓的準(zhǔn)備，在美國貢獻(xiàn)能力不足的情況下，踐行國際氣候合作的基本原則，就減排方案創(chuàng)新、資金與技術(shù)援助、碳市場等焦點(diǎn)議題達(dá)成更廣泛共識，推動全球氣候治理機(jī)制朝著公正、公平、務(wù)實(shí)、高效的方向發(fā)展。

（作者為中國國際問題研究院世界經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所副所長、副研究員）

【注釋】

①Lydia Saad.Global Warming Attitudes Frozen Since 2016.Gallup.April 5,2021.

②Dante Chinni. Global warming perceptions by state: Most Americans accept human fault.NBC News Didital.April 25,2021.

③Ella Nilsen.How climate became the centerpiece of Biden’s economic agenda.Vox.April 22,2021.

責(zé)編/靳佳（見習(xí)） 美編/李智