【摘要】完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，是黨中央應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求對全黨全國提出的重要政治任務(wù)。政府完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、技術(shù)創(chuàng)新、市場發(fā)展、土地開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)、資源利用等領(lǐng)域得以完整準(zhǔn)確全面貫徹的關(guān)鍵；是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域形成創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的系統(tǒng)集成和精準(zhǔn)施策的行政保障。政府將完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的精神實(shí)質(zhì)嵌入政府設(shè)置和運(yùn)行體系中，有助于建設(shè)好體現(xiàn)新發(fā)展理念系統(tǒng)性格局的整體政府、承載新發(fā)展理念治理性功能的善治政府、顯映新發(fā)展理念人民性價值的公信政府。

【關(guān)鍵詞】新發(fā)展理念 善治政府 公信政府 整體政府

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.13.004

完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，既是有為政府正確履行職能的先決前提和效能致因，也是塑造有為政府的建設(shè)規(guī)范和目標(biāo)模式。新發(fā)展理念擁有系統(tǒng)性格局，只有整體政府才能為此勝任行政擔(dān)當(dāng)；新發(fā)展理念內(nèi)涵治理性功能，只有善治政府才能為此實(shí)施行政作為；新發(fā)展理念凸顯人民性價值，只有公信政府才能為此呈展行政效應(yīng)。著力夯實(shí)整體政府、善治政府、公信政府的實(shí)體和內(nèi)涵，無疑是完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，深化行政體制改革的要務(wù)。

完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的行政構(gòu)架：體現(xiàn)新發(fā)展理念系統(tǒng)性格局的整體政府

習(xí)近平總書記指出：“新發(fā)展理念是一個系統(tǒng)的理論體系，回答了關(guān)于發(fā)展的目的、動力、方式、路徑等一系列理論和實(shí)踐問題，闡明了我們黨關(guān)于發(fā)展的政治立場、價值導(dǎo)向、發(fā)展模式、發(fā)展道路等重大政治問題。”[1]新發(fā)展理念是我們黨在新時代領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政中，根據(jù)發(fā)展環(huán)境和條件的變化，對實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展和怎樣實(shí)現(xiàn)發(fā)展這一重大問題作出的正確回答，這一嶄新理念體系以清晰的系統(tǒng)性格局展示出高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略胸懷，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了強(qiáng)有力的思想和行動指南。新發(fā)展理念的系統(tǒng)性格局體現(xiàn)為：其一，著眼發(fā)展多維度鏈環(huán)構(gòu)筑辯證統(tǒng)一發(fā)展的認(rèn)識系統(tǒng)。發(fā)展的成敗取決于對發(fā)展動機(jī)與結(jié)果、動力與目的、質(zhì)量與效益、要素與環(huán)境、內(nèi)部與外部、速度與差異、公平與效率辯證統(tǒng)一關(guān)系把握的正誤，新發(fā)展理念找準(zhǔn)關(guān)乎發(fā)展的各種重要影響要素之間的契合度和達(dá)成度，致力于把人們追求發(fā)展的觀念聚焦到有效實(shí)現(xiàn)發(fā)展的內(nèi)涵、質(zhì)量、效應(yīng)和久遠(yuǎn)，拋棄單純注重發(fā)展的外延、數(shù)量、成果和眼下的偏頗，形成了引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的嶄新思維模式。其二，著眼發(fā)展的全生命周期構(gòu)建整體統(tǒng)籌、全面兼顧、諸凡利好的行動框架。發(fā)展生命的“底氣”來源于求新的不竭動力，發(fā)展生命的“正態(tài)”取決于各方的平衡，發(fā)展生命的“鮮活”依賴于優(yōu)美的環(huán)境，發(fā)展生命的“繁茂”生發(fā)于內(nèi)外的聯(lián)動，發(fā)展生命的“穩(wěn)定”仰仗于社會的公平正義，新發(fā)展理念將我國追求和實(shí)現(xiàn)的發(fā)展整體化定義為創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，構(gòu)建起維護(hù)發(fā)展全生命周期的行動框架。落實(shí)新發(fā)展理念的系統(tǒng)性格局，必然要求中央和地方、全國和局部、系統(tǒng)和行業(yè)、事宜和項目，以及發(fā)展的部署策略、力量投入和檢驗標(biāo)準(zhǔn)，都必須充分體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的集約機(jī)制和耦合效應(yīng)。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，既要以新發(fā)展理念指導(dǎo)引領(lǐng)全面深化改革，又要通過深化改革為完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念提供體制機(jī)制保障。”[2]政府是落實(shí)新發(fā)展理念系統(tǒng)性格局的行政主體，承載新發(fā)展理念的大量經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活動、事務(wù)，要靠政府的指導(dǎo)、審批、監(jiān)管、服務(wù)得以推動和落實(shí)。政府能否完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，是新發(fā)展理念能否在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、技術(shù)創(chuàng)新、市場發(fā)展、土地開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)、資源利用等領(lǐng)域得以完整準(zhǔn)確全面貫徹的關(guān)鍵。

政府完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的前提，是建立能夠?qū)?yīng)新發(fā)展理念系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)的行政架構(gòu)。經(jīng)過逐步深入的行政改革，尤其通過深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，政府的機(jī)構(gòu)和職能體系發(fā)生了極大變化，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的行政能力不斷提高。但當(dāng)前，政府體系和行政架構(gòu)仍然存在明顯不足，表現(xiàn)為個別政府機(jī)構(gòu)職能體系的設(shè)置整體性程度還不夠高，在縱向和橫向上都有分工，但分工在職責(zé)邊界上還不完全明確，在職責(zé)對接上還不完全通達(dá)，在職責(zé)運(yùn)行中還不完全順暢。這種狀況的存在，使得在全面貫徹新發(fā)展理念中，不利于營造政府上下左右相互合作、維護(hù)和協(xié)調(diào)的政策情境，不利于最大限度地使用稀缺資源，不利于促使不同利益主體在共循政策中團(tuán)結(jié)協(xié)作，不利于為人民群眾提供政府無縫隙而非分離的服務(wù)，仍然暗藏影響市場和政府各自作用正常發(fā)揮的體制機(jī)制障礙。改變這種狀況，必須在深化改革中加強(qiáng)整體政府建設(shè)。

整體政府，是從中央到地方各級政府對貫徹新發(fā)展理念集體負(fù)責(zé)的政府，是政令統(tǒng)一、政資統(tǒng)籌、政績同輝的政府，是在各級政府和政府各個部門協(xié)同合作中對全面貫徹新發(fā)展理念形成整體作為的政府，構(gòu)建整體政府是完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念對行政體制改革的期盼。整體政府既是承載價值的目標(biāo)，也是顯現(xiàn)形態(tài)的模式，“以科層制的組織體系為載體，既注重縱向等級結(jié)構(gòu)的一致銜接又注重橫向部門的協(xié)調(diào)”，[3]具有明顯的特征：其一，縱橫交融的機(jī)構(gòu)體系。機(jī)構(gòu)設(shè)置的整體性不等于機(jī)構(gòu)設(shè)置無類別，而是在按類別設(shè)置的機(jī)構(gòu)之間構(gòu)筑一體性規(guī)格，縱橫交融的機(jī)構(gòu)體系形于縱橫、實(shí)于交融。所謂縱橫，具指從中央到地方多層級機(jī)構(gòu)和各級政府多維度機(jī)構(gòu)構(gòu)成的政府機(jī)構(gòu)體系，體現(xiàn)的是政府機(jī)構(gòu)職別的分流。所謂交融，特指多層級機(jī)構(gòu)上下呼應(yīng)、對接、貫通，以及多維度機(jī)構(gòu)左右協(xié)調(diào)、互補(bǔ)、聯(lián)動的政府機(jī)構(gòu)關(guān)系，體現(xiàn)的是政府機(jī)構(gòu)職守合流。其二，錯落有致的職能體系。職能配置的整體性不等于職能配置無差別，而是在按事權(quán)配置的職能之間打造整合性效力，錯落有致的職能體系既要保證各級各類機(jī)構(gòu)職責(zé)事權(quán)、職責(zé)分明，同一事權(quán)和職責(zé)不在多級和多個機(jī)構(gòu)重設(shè)，又要保證各級各類機(jī)構(gòu)事權(quán)、職責(zé)相促、相護(hù)、相序，發(fā)揮沒有彼此阻礙、損耗、降能的共為效應(yīng)。其三，政通人和的運(yùn)行體系。運(yùn)行體系的整體性不等于運(yùn)行規(guī)則無區(qū)分，而是在按分類分級管理的流程之間形成通順效應(yīng)。政通人和的運(yùn)行機(jī)制做事于行有定則，不同層級、不同類別的管理需要確定不同標(biāo)準(zhǔn)、條件、流程、環(huán)節(jié)作為規(guī)則，搭建具體事項正當(dāng)推進(jìn)的軌道，更為重要的是成事于行有良序，在打通各條特定軌道的交匯點(diǎn)，彌合各個具體程序的規(guī)范點(diǎn)中形成政府管理無阻、服務(wù)無誤，人民群眾辦事不堵、營生無怨的通順效應(yīng)。

構(gòu)建整體政府，是需要各級各地政府通力合作的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)通過頂層設(shè)計、統(tǒng)籌謀劃、整體部署、協(xié)同推進(jìn)，形成集整體有力的改革方案，分級有效的改革實(shí)策、局部有為的改革舉措為一體整體聯(lián)動、全面改觀的深化改革局面。推進(jìn)整體政府建設(shè)，重在抓住三個著力：一要基于中央政府和地方各級政府宏觀、中觀、微觀的管理職責(zé)分工，政府部門系統(tǒng)、行業(yè)、業(yè)務(wù)、綜合的管理職責(zé)分工，構(gòu)建覆蓋政府所有職能，上下對應(yīng)或者不完全對應(yīng)、左右有別或互有關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)體系。上級政府在本級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中，既要充分考慮對下級政府機(jī)構(gòu)的覆蓋，又要為下級政府依法自主設(shè)置必要機(jī)構(gòu)留有空間，并構(gòu)建好單線或合線都能無縫連接下級政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)方式。下級政府應(yīng)當(dāng)做到，對規(guī)定必須設(shè)置的機(jī)構(gòu)不能缺位，對規(guī)定可以自主設(shè)置的機(jī)構(gòu)不能因瞻前顧后而無所作為，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整體構(gòu)建中，既要顧及本級政府職能范圍無疏漏，又要避免與上級政府管理事務(wù)不相干。二要構(gòu)建在中央政府和地方各級政府之間職能同向、職責(zé)差維，在政府各個部門之間職能全套、職責(zé)分構(gòu)，在政府部門內(nèi)部職能飽和、職責(zé)明確的職能體系。上級政府必須恪守本職，不能因為特有位能越位行使下級政府的職權(quán)，下級政府必須忠實(shí)履職，不能因為有困難產(chǎn)生對上級政府的依賴而罔顧職責(zé)，政府特定部門必須守土盡責(zé)，不能因為利益所致而對其他部門的工作隨意插手。三要構(gòu)建政府在同一管理幅度內(nèi)統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺，降低不同部門條塊管理的摩擦，集約多個行業(yè)審理同一事項的標(biāo)準(zhǔn)，整合不同部門針對同一對象管理的程序，協(xié)調(diào)不同地區(qū)管理跨域事項的做法的運(yùn)行體系。運(yùn)行體系優(yōu)化得益于統(tǒng)一權(quán)威的硬性推動、整體布局的合理考量、綜合資源的有效配置，其驅(qū)動力和致效力在縱向上來自上級政府而不是下級政府，在橫向上來自決策機(jī)構(gòu)而不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，上級政府對縱向運(yùn)行體系優(yōu)化，以及政府決策機(jī)構(gòu)對橫向運(yùn)行體系優(yōu)化負(fù)有不可推卸的重要責(zé)任，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出應(yīng)有的積極性和能動性。

完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的行政實(shí)施：承載新發(fā)展理念治理性功能的善治政府

習(xí)近平總書記指出，“堅持創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革”。[4]他強(qiáng)調(diào)，“要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，切實(shí)解決影響構(gòu)建新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的突出問題，切實(shí)解決影響人民群眾生產(chǎn)生活的突出問題”。[5]新發(fā)展理念既是指領(lǐng)認(rèn)識和把握發(fā)展正確方向的“指揮棒”，更是導(dǎo)引促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)發(fā)展趨利避害的“紅綠燈”，具有強(qiáng)大的治理性功能。作為“指揮棒”和“紅綠燈”，新發(fā)展理念要求全黨及各行各業(yè)站在新的歷史起點(diǎn)上，根據(jù)新發(fā)展階段的新要求，堅持問題導(dǎo)向，按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的精神實(shí)質(zhì)更新觀念、校準(zhǔn)方向、調(diào)整策略、完善體制、優(yōu)化機(jī)制，切實(shí)破解對發(fā)展的誤解和制約正確發(fā)展的體制機(jī)制痼疾，共同推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。新發(fā)展理念的治理性功能體現(xiàn)為：其一，摒棄單純、表面、偏頗、錯誤的發(fā)展觀，確立全面、實(shí)質(zhì)、關(guān)聯(lián)、正確的發(fā)展觀，著力內(nèi)斂、積淀、固化為嶄新的發(fā)展文化。其二，采取有力、有為、有效的措施，徹底扭轉(zhuǎn)在發(fā)展謀劃、部署、實(shí)施中存在的各種偏向，排除導(dǎo)致偏向的各種因素，著力構(gòu)建、成型、完善為嶄新的發(fā)展秩序。其三，通過完善制度、強(qiáng)化約束，層層傳導(dǎo)、環(huán)環(huán)彌合，建立保障完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的長效機(jī)制，著力打造、展現(xiàn)、抒發(fā)為嶄新的發(fā)展常態(tài)。發(fā)揮新發(fā)展理念治理性功能，必然要求全國上下各類機(jī)構(gòu)、各個層級承擔(dān)起共治職責(zé)，以堅定的治理意志、強(qiáng)大的治理魄力、有效的治理措施，營造突顯創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的治理局面。

習(xí)近平總書記指出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。更好發(fā)揮政府作用，就要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，健全宏觀調(diào)控體系，加強(qiáng)市場活動監(jiān)管，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，促進(jìn)社會公平正義和社會穩(wěn)定，促進(jìn)共同富裕。各級政府一定要嚴(yán)格依法行政，切實(shí)履行職責(zé)，該管的事一定要管好、管到位，該放的權(quán)一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象。”[6]他強(qiáng)調(diào)，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。[7]政府治理是國家治理的重要組成，政府是履行新發(fā)展理念治理性功能的行政主體，發(fā)揮新發(fā)展理念治理性功能的任務(wù)，大多數(shù)是政府的行政職責(zé)，需要在政府治理中呈現(xiàn)和落實(shí)。政府完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念并發(fā)揮其治理性功能，就是帶頭處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，主動推進(jìn)高質(zhì)量的簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，激發(fā)各類機(jī)構(gòu)和主體承擔(dān)共同治理責(zé)任，通過排除阻撓發(fā)展的體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)全面提高自主創(chuàng)新能力，在科技創(chuàng)新上取得重大突破；推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展；堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，營造經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的良好環(huán)境效應(yīng)，走向生態(tài)文明新時代；堅持對外開放，在把握國內(nèi)國際兩個大局中提高對外開放質(zhì)量和水平；堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，提供這一切所需要的有利的政策支持、良好的營商環(huán)境、有序的發(fā)展秩序、優(yōu)質(zhì)的行政供給。

政府完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的關(guān)鍵，是作出能夠體現(xiàn)新發(fā)展理念治理性功能的行政實(shí)施。經(jīng)過不斷深化體制改革，尤其是黨的十八大以來深入推進(jìn)“放管服”改革，政府治理在體系、結(jié)構(gòu)上形成了新的面貌，在運(yùn)行、落實(shí)中產(chǎn)生了新的效應(yīng)，為貫徹“五位一體”總體布局發(fā)揮了積極的行政效能。但是，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，個別地方政府在治理方式上還有所不妥、在能力上還有所不足。主要表現(xiàn)為，在個別地方政府治理過程中，以政府為主導(dǎo)與相關(guān)公共機(jī)構(gòu)，以及相關(guān)各類市場主體和社會主體形成合力的治理體系還不健全；在政府日常運(yùn)行中，行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督中科學(xué)化、法治化、民主化程度還不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對政府治理的要求，主觀拍板、任意執(zhí)行、形式監(jiān)督的情形尚存，導(dǎo)致決策結(jié)果、執(zhí)行狀況、監(jiān)督效果還不能完全回應(yīng)市場解決人為麻煩的需要，滿足人民群眾爭取更多利益的愿望。這種狀況的存在，使得在全面貫徹新發(fā)展理念中，不利于政府實(shí)行有效的行政動員，作出科學(xué)決策、精準(zhǔn)施策、嚴(yán)格規(guī)范、有效監(jiān)督，不利于政府“突出重點(diǎn)，對準(zhǔn)焦距、找準(zhǔn)穴位、擊中要害，推出一批能叫得響、立得住、群眾認(rèn)可的硬招實(shí)招，處理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’的關(guān)系，突破‘中梗阻’，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來”。[8]改變這種狀況，必須在深化改革中加強(qiáng)善治政府建設(shè)。

善治政府，是根本上體現(xiàn)和實(shí)施“合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性、有效性”[9]治理的政府，是行政權(quán)力不再被當(dāng)作包打天下的萬能，而作為催生萬紫千紅的智能，在法治陽光照耀下實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置、關(guān)系、運(yùn)行規(guī)范，在民主雨露滋潤中實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)、公共生活的合作管理，行政效率高、市場活力大、社會生機(jī)旺，以善政為標(biāo)識的新型政府型態(tài)。善治政府是時代發(fā)展促進(jìn)政府進(jìn)步的產(chǎn)物，政府能否實(shí)現(xiàn)善治取決于政府和公民兩個關(guān)鍵因素：一方面政府應(yīng)該是一個實(shí)施善政的好政府，政府要有走向善治的動力和能力，……另一方面就是公民的參與，沒有公民的自愿參與，哪怕政府的施政特別好，也至多是實(shí)現(xiàn)了善政而已。[10]

善治政府具有涉及權(quán)值、制度、政策、技術(shù)、方式多個方面的特征，帶有根本性特征的主要有：一是全方位法治行政。體現(xiàn)善治的法治政府，不是實(shí)行單一、單維、單項、單層的法治行政，而是全方位的法治行政。這就要求，不僅行政實(shí)體，而且行政程序都要法治化；不僅行政決策，而且行政執(zhí)行和監(jiān)督都要法治化；不僅中央政府，而且地方各級政府履職都要法治化；不僅政府的法治部門，而且政府所有部門履職都要法治化；不僅政府日常管理，而且政府改革都要法治化，形成在行政權(quán)力生成之點(diǎn)、生效之處點(diǎn)點(diǎn)有規(guī)范、處處有制約，以法治呵護(hù)行政權(quán)力的合法性、正當(dāng)性、有效性。二是深廣度民主行政。體現(xiàn)善治的民主政府，是能讓人民群眾通過不同形式真正參與行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督過程，人民群眾對政府重大的和涉及公共利益的決策切實(shí)擁有話語權(quán)且以真知灼見切實(shí)影響行政政策、行政措施，人民群眾對政府治理的參與值具有顯現(xiàn)廣泛代表性的廣度和顯現(xiàn)具有利益相關(guān)性的深度，只有人民群眾與政府構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的互動關(guān)系，政府才能具備善治的基礎(chǔ)和力量，政府治理才能實(shí)現(xiàn)高力度、高效度和高信度的統(tǒng)一。

構(gòu)建善治政府，需要對行政權(quán)力進(jìn)行全面規(guī)范和廣泛還原雙向發(fā)力，使政府必須行使的權(quán)力行之有據(jù)、使之有度，使人民群眾必須擁有的權(quán)力擁在自手、有在實(shí)處。一是加大法治行政建設(shè)的力度，構(gòu)建體系化法治政府。要深入貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會的精神，加速建設(shè)行政法律規(guī)范體系、行政法治實(shí)施體系、行政法治監(jiān)督體系、行政法治保障體系；要深入貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會精神，大力“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同”；[11]要對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性行政法規(guī)、地方規(guī)章等架構(gòu)進(jìn)行整體調(diào)整優(yōu)化，使其在運(yùn)用過程中相銜相續(xù)；要進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)，明確各級政府依法行政的責(zé)任主體的剛性職責(zé)，廣泛開展對從國務(wù)院各部門到基層政府各部門法治政府建設(shè)績效評估，實(shí)行實(shí)質(zhì)性的激勵和懲罰；要進(jìn)一步加大反對以權(quán)謀私、濫用權(quán)力、官商勾結(jié)、貪污腐敗的力度，嚴(yán)厲懲處違紀(jì)違法行為。二是加大民主行政建設(shè)的力度，構(gòu)建開放化民主政府。要深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，“形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”；[12]要深入貫徹十九屆四中全會精神，完善政府決策機(jī)制，在實(shí)行科學(xué)決策、依法決策的同時，建立健全將公共決策的利益相關(guān)方全部納入決策體系的制度和運(yùn)行機(jī)制；要完善公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給體系，形成由政府、企業(yè)、人民團(tuán)體、社會組織、公民個人共同參與、合作推動公共事務(wù)和公共生活發(fā)展的多元主體互動格局；要推進(jìn)讓人民群眾直接評價政務(wù)服務(wù)的制度建設(shè)，使人民群眾對改革的獲得感和對政府的滿意度切實(shí)發(fā)揮促進(jìn)政府工作的直接杠桿作用；要進(jìn)一步健全共建共治共享的社會治理格局，將黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效應(yīng)。

完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的行政效應(yīng)：顯映新發(fā)展理念人民性價值的公信政府

習(xí)近平總書記指出：“人民是我們黨執(zhí)政的最深厚基礎(chǔ)和最大底氣。為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興，這既是我們黨領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是新發(fā)展理念的‘根’和‘魂’。只有堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，才會有正確的發(fā)展觀、現(xiàn)代化觀。”[13]新發(fā)展理念是指引全黨以發(fā)展的名義踐行黨的根本宗旨的路標(biāo)，人民期待依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)過上體感尊嚴(yán)、質(zhì)量、安全、幸福、愉悅的美好生活，新發(fā)展理念不辱使命地要求一切稱之為發(fā)展的事業(yè)、工作、職守，都必須以促進(jìn)創(chuàng)新、達(dá)致協(xié)調(diào)、養(yǎng)護(hù)綠色、拓展開放、實(shí)現(xiàn)共享等措施來實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好全體人民的利益，并讓全體人民在發(fā)展中實(shí)實(shí)在在獲得發(fā)展的感受和實(shí)惠，具有強(qiáng)烈的人民性價值。新發(fā)展理念的人民性價值的核心要義是共享發(fā)展，體現(xiàn)為：其一，發(fā)展中的全民共享，每一個人都有享受發(fā)展成果的權(quán)利、機(jī)會和成果，要切實(shí)解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距等問題，推動社會全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展，促進(jìn)社會公平正義，實(shí)現(xiàn)共同富裕。其二，發(fā)展中的全面共享，每一個人都應(yīng)當(dāng)在創(chuàng)業(yè)、工作、生活、教育、醫(yī)療等各個方面享有發(fā)展的紅利，要讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，讓人民群眾真真切切感受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的社會效應(yīng)和自身利好。其三，發(fā)展中的共建共享，每一個人都負(fù)有為國家、社會、他人、自身發(fā)展奉獻(xiàn)力量的義務(wù)和責(zé)任，要在全社會營造人人參與、人人盡力、人人享有的良好環(huán)境，以共享引領(lǐng)共建、以共建推動共享，在共同奮斗中厚植發(fā)展優(yōu)勢，凝聚發(fā)展合力，提升發(fā)展境界。其四，發(fā)展中的漸進(jìn)共享，共享發(fā)展是一個從低級到高級、從不均衡到均衡的過程，要做到既積極而為又量力而行，正確處理好目標(biāo)和條件的關(guān)系、過程和階段的關(guān)系、當(dāng)前和長遠(yuǎn)的關(guān)系，盡力解決必須解決和能夠解決的現(xiàn)實(shí)問題，兼顧各方面的條件和可承受能力滴水穿石、久久為功，積小勝為大勝，不斷朝著全體人民共同富裕的目標(biāo)前進(jìn)。實(shí)現(xiàn)新發(fā)展理念的人民性價值，必然要求全黨和各行各業(yè)始終把改善人民的生活、增加人民的福祉、滿足人民的需要放在首位，作為在推進(jìn)發(fā)展中守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，讓人民群眾真真切切感受到共同富裕不僅僅是一個口號，而是看得見、摸得著、真實(shí)可感的事實(shí)。

習(xí)近平總書記指出：“為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，也是各級政府的根本宗旨。不論政府職能怎么轉(zhuǎn)，為人民服務(wù)的宗旨都不能變。要堅持以人為本、執(zhí)政為民，接地氣、通下情，想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所憂，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中實(shí)現(xiàn)服務(wù)。”[14]政府是履行黨的根本宗旨、落實(shí)新發(fā)展理念人民性價值的行政主體，人民群眾對新發(fā)展理念為人民謀利益的“根”和“魂”的識別和感受，直接來自于市場供給、社會服務(wù)，政策調(diào)控、行政扶持，而根本歸結(jié)于政府的履職效應(yīng)，各級政府只有堅持在發(fā)展中保障和改善民生，在統(tǒng)籌做好就業(yè)、收入分配、教育、社保、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、扶幼等各方面工作，以及更加注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，向困難群眾傾斜中，促進(jìn)社會公平正義，才能使新發(fā)展理念的人民性落到實(shí)處。

政府完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念的根本，是營造能夠體現(xiàn)新發(fā)展理念人民性價值的行政效應(yīng)。通過在使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用方針指引下不斷深化的行政改革，各級政府轉(zhuǎn)變了職權(quán)觀念、職能位相、職責(zé)面向，政府與市場和社會的關(guān)系極大改善，但是，按照黨中央建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的要求，政府的公信力程度還不理想，表現(xiàn)為政府公信力仍然存在層級差異現(xiàn)象，即政府層級越高獲得的信任越多，政府層級越低獲得的信任越少，[15]具體原因是一些地方政府謀事行事只顧及對自身有利的外顯政績而不顧當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際狀況和人民群眾的內(nèi)在需要；少數(shù)地方政府在政策承諾與兌現(xiàn)中缺乏信用，實(shí)際落實(shí)與施政宣召存在較大差距；少數(shù)地方政府對改革采取偷梁換柱、暗度陳倉的手法，向企業(yè)和社會組織放責(zé)不放權(quán)、開關(guān)不移卡；個別地方政府在履職中仍然存在官僚主義、形式主義、簡單粗暴，不同程度損害人民群眾的切身利益；個別地方政府在項目分配、資源供給、政策支持、行政執(zhí)法中公平性不高甚至缺失，導(dǎo)致人民群眾對政府信任不足，對政府主張和要求另意理解、消極應(yīng)付。這種狀況的存在，不利于政府在全面貫徹新發(fā)展理念中徹底排除部門利益掣肘和人為因素阻撓，不利于政府切實(shí)、具體、有效實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好全體人民的利益。改變這種狀況，必須在深化改革中加強(qiáng)公信政府建設(shè)。

公信政府，是以人民為中心、以秉持正義為立場、以造福社會為己任的政府，是在人民群眾內(nèi)心深處和社會認(rèn)知體系樹立了對行政價值、權(quán)威、力效高度認(rèn)同感、信服感，繼而使行政組織、命令、工作獲得公眾積極擁護(hù)、響應(yīng)、支持的政府?？梢?，“公信政府的核心是公眾對政府具有較高的信任度和滿意度，政府必須能積極回應(yīng)公眾期待，堅定維護(hù)公眾利益，這與現(xiàn)代治理追求一種公共利益最大化的治理過程是相互呼應(yīng)的”。[16]

公信政府具有以下特征：一是信用政府。信用政府體現(xiàn)為在落實(shí)施政綱領(lǐng)中言行一致，政府承諾全心全意為人民服務(wù)，就應(yīng)當(dāng)在管理、服務(wù)，決策、執(zhí)行的各個履職環(huán)節(jié)、行為方式中切實(shí)做到通過完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念滿足人民的利益訴求。向人民承諾了什么理念，就必須用行動展現(xiàn)這種理念的感性形態(tài)；向人民承諾了什么目標(biāo)，就必須用不走樣的成果讓人們看得見、能認(rèn)可；向人民承諾了什么實(shí)惠，就必須將這種實(shí)惠送到人民的手中，嵌入人民的心里，切忌口惠而實(shí)不至的半心半意和假心假意。政府承諾把改革當(dāng)作自我革命，就應(yīng)當(dāng)拿出革命的態(tài)度和行動將自身不良的作風(fēng)、做派掃地出門；對改革承諾了怎樣的簡政放權(quán)，就必須不留部門利益地將該放的權(quán)放徹底；對改革承諾了何種放管結(jié)合，就必須把該管的事務(wù)管到位；對改革承諾了哪般優(yōu)化服務(wù)，就必須把服務(wù)項目、流程、效果優(yōu)到家，切忌在改革中避實(shí)就虛、避重就輕、隔靴搔癢、指東打西。二是公正政府。公正政府體現(xiàn)為是同一綱領(lǐng)下、統(tǒng)一規(guī)范中的全體人民的政府、整個社會的政府，不是對一些群體情有獨(dú)鐘而對另一些群體漠然相對，對一些社會訴求關(guān)懷備至而對另一些社會訴求置若罔聞。在公共決策中，決不能搞偏好式?jīng)Q策，把決策的紅利單向傾斜，而應(yīng)當(dāng)顧及全面發(fā)展；在行政執(zhí)法中，決不能搞選擇性執(zhí)法，以不同標(biāo)準(zhǔn)、不同規(guī)范、不同獎懲施與同一類執(zhí)法對象，而應(yīng)當(dāng)一尺衡量、一視同仁、一碗端平；在政府服務(wù)中，決不能搞厚薄式服務(wù)，使有的領(lǐng)域、企業(yè)和項目獲得超過預(yù)期的支持，而有的領(lǐng)域、企業(yè)和項目連最起碼的支持都望塵莫及，應(yīng)恪守和落實(shí)基本公共服務(wù)均等化。三是敢擔(dān)當(dāng)有作為的責(zé)任政府。責(zé)任政府是不忘初心、牢記使命，堅定、堅強(qiáng)秉持宗旨，不論任務(wù)有多重、不管矛盾有多雜、不懼困難有多大，都敢于做事、勇于擔(dān)責(zé)、善于作為的政府，而不是握權(quán)諉責(zé)、拈輕怕重、無所事事、攬功推過的政府，政府應(yīng)當(dāng)是哪里有挑戰(zhàn)，就在哪里奮斗，哪里有艱難，就在哪里攻關(guān)，哪里有問題，就在哪里破局，哪里有需要，政府的身影就在哪里矗立。

構(gòu)建公信政府，關(guān)鍵取決于政府權(quán)為民有、權(quán)為民用、秉公握權(quán)、秉公用權(quán)的誠心、誠意和誠信，政府切實(shí)建立起“三誠”資質(zhì)，需要形成制度和監(jiān)督的合力，使政府工作人員把“三誠”的意涵內(nèi)化為履職品質(zhì)、繼而外化為履職形態(tài)。一是要按照黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會部署，建立不忘初心、牢記使命的制度，“把不忘初心、牢記使命作為加強(qiáng)黨的建設(shè)的永恒課題和全體黨員、干部的終身課題，形成長效機(jī)制，堅持不懈錘煉黨員、干部忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)恼纹犯?rdquo;，[17]使政府工作人員把“不忘初心、牢記使命”化為在履行行政職責(zé)中自身做得到、行得實(shí)，人民群眾看得出、贊得了的公信基質(zhì)。二是要在深化行政執(zhí)法體制改革中，“最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項。進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊伍，繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平。落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度”，[18]在創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式中，“加快推進(jìn)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)”，[19]在完善公共服務(wù)體系中，“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性”。[20]三是建立完備的政府信用體系，要建立政府重大決策質(zhì)量保障制度和體系，建立政府優(yōu)質(zhì)高效執(zhí)行保障制度和體系，建立政府信用數(shù)據(jù)系統(tǒng)，建立政府信用目標(biāo)責(zé)任制和問責(zé)制，建立公務(wù)員行政承諾兌現(xiàn)制度，完善重大決策、重點(diǎn)工程督辦考核制度，建立誠信政府典型表彰制度，推動公信政府建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性成效。

（本文系國家社科基金重大課題“內(nèi)涵式大部制改革視野下政府職能根本轉(zhuǎn)變研究”的階段性成果，項目編號：13&ZD034）

注釋

[1][13]習(xí)近平：《把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局》，《求是》，2021年第9期。

[2][5]《習(xí)近平：完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念》，新華每日電訊網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/mrdx/2021-01/30/c_139708488.htm，2021年1月30日。

[3]馬曉琳、鄭曙村：《“整體型政府”對我國地方政府行政體制改革的啟示》，《重慶第二師范學(xué)院學(xué)報》，2013年第2期。

[4]習(xí)近平：《在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話（節(jié)選）》，《求是》，2016年第1期。

[6]習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第十五次集體學(xué)習(xí)時的講話》，《人民日報》，2014年5月28日。

[7]習(xí)近平：《在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團(tuán)審議時的講話》，《人民日報》，2014年3月6日。

[8]《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-02/27/c_1114457952.htm，2015年2月27日。

[9]王勇：《善治指向的政府治理現(xiàn)代化新時代境遇與徑路》，《觀察與思考》，2018年第7期。

[10]李以所：《論善治政府的基本內(nèi)涵》，《理論導(dǎo)刊》，2012年第8期。

[11][17][18][19][20]《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，2019年11月5日。

[12]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2017年10月28日。

[14]《習(xí)近平：發(fā)揮政府作用，不是簡單下達(dá)行政命令》，人民網(wǎng)-中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2017/1121/c385476-29658419.html，2017年11月21日。

[15]蔡梅蘭：《淺析新時代提升政府公信力的實(shí)現(xiàn)路徑》，《新疆社科論壇》，2020年第6期。

[16]楊暢：《現(xiàn)代治理視野下公信政府建設(shè)困境及其改善路徑》，《湖南社會科學(xué)》，2015年第4期。

責(zé) 編／肖晗題

石亞軍，中國政法大學(xué)原黨委書記、教授、博導(dǎo)，中國行政體制改革研究會副會長。研究方向為政府改革的理論與實(shí)踐。主要著作有《中國行政管理體制實(shí)證研究》《新世紀(jì)地方政府改革：典型巡禮與實(shí)證研究》《透視大部制改革：機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)實(shí)證研究》等。