摘 要:“十四五”規(guī)劃明確提出要統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領域和全過程。水作為生命之源和發(fā)展之基，在特定的時間和空間下也可能變成平安之患和災難之淵。如何興利去害、平水安瀾，造福人類社會，千百年來一直是人們所探求的重大命題。城市水治理韌性提升，需要聚焦供水排水、洪澇干旱等與水有關的社會安全問題，降低水災害損失，提升水安全能級，從而更好保護人民生命財產安全，維護經濟社會平穩(wěn)運行。

關鍵詞:城市韌性 水治理 治理現(xiàn)代化 應急管理

【中圖分類號】F299.2 【文獻標識碼】A

水是生命之源和發(fā)展之基，但在特定的時間和空間下也可能變成平安之患和災難之淵。如何興利去害、平水安瀾，造福人類社會，千百年來一直是人們所探求的重大命題。特別是對于中國，這個有著悠久治水傳統(tǒng)的超大型社會來說，水問題不僅關系著群眾的生產生活，其影響也兼有經濟、社會、政治等多重屬性，已經成為國家治理的重要內容和重要方面。

現(xiàn)代城市水安全的脆弱性

生態(tài)環(huán)境脆弱性高。城市化的集聚效應和規(guī)模效應在推動經濟社會快速發(fā)展，提高現(xiàn)代生活的舒適度、便利度的同時，也極大地改變了國土的地形地貌和孕災環(huán)境，甚至壓縮和擠占了必要的生態(tài)空間，抑制了自然環(huán)境的自我調適能力，增大了生態(tài)環(huán)境的脆弱性。如水資源短缺、水資源供需矛盾增大，全國600多座城市中有三分之二缺水，近六分之一嚴重缺水；不透水地面擴大，地表持滯水及滲透能力減弱，導致地面徑流匯集速度增快，加上湖泊淤積圍墾，區(qū)域調蓄能力下降，城市內澇災害時有發(fā)生；另外，地面硬化直接減少了城市綠地面積，阻斷雨水補給地下水的途徑，導致城市地下水水位難以回升，進一步加劇了城市的干旱和地面沉降等問題。

基礎設施短板明顯。基礎設施是維護水安全系統(tǒng)韌性的重要屏障，新世紀以來我國城市各類基礎設施建設質量和水平都有大幅提升，但相比于我國的自然地理和氣候特征所形成的災害環(huán)境與風險環(huán)境，水利和供排工程體系仍然存在著突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，特別是面對百年一遇甚至極端的氣象災害，基礎設施的短板十分明顯。比如，雨污分離不到位，上下游雨水排放能力不平衡，“大管接小管”等現(xiàn)象依然存在。近年來，“海綿城市”在各地廣泛推開，但在建設過程中也出現(xiàn)已建成社區(qū)改造困難、建筑標準不明確和部門協(xié)調不順暢等突出問題，制約了建設進度和實際效度。

常態(tài)管理基礎不平衡。水治理具有非常明顯的跨行業(yè)、跨部門和跨區(qū)域特征，需要構建職責明確、統(tǒng)分結合、協(xié)同聯(lián)動的治理結構，實現(xiàn)水資源在空間上外部性的內部化。當前基層水治理還存在一些不容忽視的問題，如目前規(guī)劃、應急、交通、環(huán)境保護、民政和自然資源管理等相關部門之間的協(xié)同聯(lián)動不足，信息共享和溝通不暢，尚未發(fā)揮河長制的應有功能?？h鄉(xiāng)以下的基層河長權責不匹配，工作任務重，協(xié)調難度大。應急管理體制改革后，傳統(tǒng)的水利、防汛抗旱體制發(fā)生調整，常態(tài)管理和非常態(tài)管理之間尚未形成高效、無縫銜接。尤其是跨流域、跨行政區(qū)域之間的管理職責邊界難以劃清，導致基層水治理的不明確、不協(xié)同和不高效等問題，制約了水資源管理的實際效果。

應急管理發(fā)展不充分。傳統(tǒng)的防災減災管理和應急管理模式難以適應經濟社會快速發(fā)展以及綜合復雜風險帶來的挑戰(zhàn)，現(xiàn)代化、綜合性、應變力強的城市應急管理體系尚在發(fā)育完善之中。從危機生命周期理論來看，首先是水安全風險的精準感知和綜合預警能力不足。對重大氣候變化特別是極端災害事件的監(jiān)測預報能力還需要進一步提高；預警機制與預案機制之間缺乏標準化、制度性關聯(lián)和銜接，預警信息發(fā)布難以快速激活預案，導致政府部門、企事業(yè)單位和社會公眾的行動緩慢。其次是前瞻性研判和敏捷性響應能力尚有短板。在新的應急管理體制之下，如何處理好綜合管理與專業(yè)管理的關系，如何縮短決策鏈條確保決策時效，還需要在實踐中進一步探索和完善。再次，重大突發(fā)災害事件中的部門協(xié)同聯(lián)動不到位。城市是復雜巨系統(tǒng)，一旦發(fā)生重大突發(fā)水患災害，涉及多個部門，如果尚未建成有效應對不同等級、不同形式水資源突發(fā)事件的跨行業(yè)、多部門響應機制，就難以形成重大水安全風險事件的閉環(huán)管理。最后，部分地方尤其是內陸型城市領導干部應對重大洪澇災害的意識和能力也有待提升。

社會共治體系不健全。一方面，全社會節(jié)水、護水的水文化尚未真正形成，針對水患災害的社會風險意識不強，自我保護的安全技能不足。另一方面，社會參與和基層治理的基礎還不牢固。社區(qū)是人民群眾居住生活的基本空間，在抵御自然災害過程中也處于基礎性、基石性地位，具有防災減災和應急自救功能。目前，綜合減災示范社區(qū)的建設和推廣已經取得了明顯成效，在完善基礎設施、提高居民自救互救能力，強化基層政府、社區(qū)和社會組織之間的互動合作方面取得了成效。但部分地方也存在形式創(chuàng)建、材料創(chuàng)建、“冷熱不均”、上下“兩張皮”等問題。

應對水安全風險要有韌性思維

“十四五”規(guī)劃明確提出要統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領域和全過程。同時要求完善國家應急管理體系，提高防災減災抗災救災能力。將韌性理念引入城市治理之中，正是為了克服傳統(tǒng)城市化進程中“重發(fā)展輕管理”“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的痼疾，以及城市管理碎片化、分散化、運動化和短期化的弊端，從更為全面、綜合、協(xié)調、長期的角度優(yōu)化城市治理。

第一，堅持整體治理，發(fā)揮制度優(yōu)勢。堅持黨委政府對區(qū)域水治理工作的統(tǒng)一領導和集中指揮，是中國特色治水體系的重要制度優(yōu)勢，在應對重大風險和挑戰(zhàn)時表現(xiàn)出巨大治理效能。嚴格落實防汛抗旱工作各級人民政府行政首長負責制，明確各級人民政府行政首長對本行政區(qū)域防汛抗旱工作負總責，督促各級行政首長守土有責、守土盡責，對玩忽職守造成重大損失的要失職追責。抓住河長制中“河湖長”這一核心與關鍵，梳理、細化各級河湖長的職責清單，明確其職責內容、要求、標準以及履職方式，防止“河長制”變成“河長辦”制；強化縣級以上河湖長在統(tǒng)籌協(xié)調、綜合治理中的職責和功能，建立各級河湖長的定期考核與激勵獎懲制度。同時，把水環(huán)境、水生態(tài)治理納入城市經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，頂層設計，一體推進，實現(xiàn)水安全等級的整體躍升。

第二，加強源頭治理，提高減防能力。人類不可能直接控制氣候變化和災害系統(tǒng)，但可以綜合運用規(guī)劃、工程、管理等方式從源頭上減少社會承受的氣候災害影響及損失。將韌性思維與城市規(guī)劃相結合，采取一種中長期的方法實現(xiàn)防災減災，相比傳統(tǒng)風險管理只關注突然發(fā)生的事件，更便于應對以緩慢和穩(wěn)定變化為特征的城市災害。這包括關注城市發(fā)展的復雜性和不確定性問題，注重城市功能的分散布局，降低致災因子的危險水平和減少承災體的暴露；對于高風險區(qū)域，則按計劃分步驟進行功能轉移或提升技術性防御能級，從源頭上降低甚至避開災害影響；合理布局和配置相關基礎設施，健全以社區(qū)為中心的生活服務圈層，綜合利用公共開放空間等完善避難場所體系；加強河湖水系的生態(tài)修復和水環(huán)境治理，保護草地和濕地，進一步涵養(yǎng)水源；加大湖泊河網連通與疏浚力度，改善水網動力系統(tǒng)，增強生態(tài)環(huán)境的自身凈化能力；研究建立利用湖泊開展城市洪澇調蓄的機制，增強城市內澇人工抽排能力。

第三，推進系統(tǒng)治理，強化協(xié)同聯(lián)動。在宏觀層面，“山水林田湖草”是一個有機生命體，治水不能就水論水，需要堅持系統(tǒng)管理思維，統(tǒng)籌水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和水空間（岸線）六大要素的內在聯(lián)系。在中觀層面，要堅持問題導向和效果導向，加強海綿城市、氣候適應型城市等試點項目的高位統(tǒng)籌，解決建設過程中小、散、碎、重等問題，形成頂層設計、協(xié)同規(guī)劃、同步推進、交叉利用、互相支持的格局。從微觀上看，要在以人民為中心的理念統(tǒng)領下，根據災害生命周期規(guī)律，構建全過程、全天候、全要素和全方位的城市綜合應急管理體系。包括完善城市水患災害預警發(fā)布機制，提高預警群體的靶向精準度，確保處于風險中的群體及時、快速、有效接收預警信息，并能識別和采取正確行動規(guī)避風險；進一步健全和完善標準化應急響應機制，特別是強降雨情景下公共交通、軌道交通、地下運營空間的快速響應和標準處置；在部門性、專業(yè)性預案的基礎上，通過集體會商、聯(lián)合演練、綜合評估等方式提高部門預案之間的聯(lián)動性和銜接性，加強各種專業(yè)應急隊伍的協(xié)同響應和配合作戰(zhàn)的能力。

第四，夯實綜合治理，形成多元合力。強化執(zhí)法監(jiān)督，對水利工程的安全管理制度落實情況、日常運行管理情況、資源儲備情況、搶險預案管理情況、擋水建筑物和泄洪建筑物情況等進行重點督查，及時清查隱患和整頓違法行為。用好市場手段，提高資源配置效率，形成節(jié)約環(huán)保的社會導向。探索水環(huán)境資源“雙向”補償機制；引入市場機制進行流域的綜合治理，解決流域治理中條塊、塊塊分割的問題，推動上下游、左右岸之間形成生命共同體。提升法治水平，健全河長制的法規(guī)制度，構建以部門規(guī)章、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件為支撐的層次分明、專業(yè)結構配套的法規(guī)體系，切實為規(guī)范河湖長行為和職責提供重要依據。夯實社會基礎，加強公眾參與和社會共治，構建共建共治共享的治理格局。鼓勵社會各界參與城市安全建設，匯民智、合資源、聚眾力；加強綜合減災社區(qū)建設，強化洪澇災害科普教育，提高全民安全意識，夯實風險治理的基層基礎，提高全民在危機中的自救和互救能力。

第五，巧用智慧治理，增強數(shù)字賦能。綜合運用大數(shù)據、物聯(lián)網、云計算和人工智能等技術，建設洪水“水陸空”一體化監(jiān)測的數(shù)字流域；依托智慧城市和“一網統(tǒng)管”等信息化工程，進一步破除“數(shù)據孤島”和“信息壁壘”，實現(xiàn)水務、建設、交通、房管、公安、市民熱線等行業(yè)防汛數(shù)據的互聯(lián)互通、實時共享，將臺風動態(tài)、值班值守、汛情雨情、工情災情、視頻會商、應急搶險多方面信息匯聚成“一張網”“一個屏”，為各級水務、防汛部門全面掌握信息、科學開展決策提供有力支撐。提高社會預警預報的智能化水平，對中心城區(qū)進行全方位、全過程的雨情、水情研判，快速發(fā)布漬水路況信息，引導群眾避讓和調整。堅持“以人為本”和“問題導向”的基本原則，加快構建和拓展基層水治理的全過程、全方位運用場景，實現(xiàn)災害風險靈敏感知、汛情險情快速研判、全局調度綜合指揮、積水險情閉環(huán)處置、歷史數(shù)據智能回溯，全面提升水務智慧治理水平。

【本文作者為武漢大學政治與公共管理學院教授】

參考文獻

[1]石婷婷：《從綜合防災到韌性城市：新常態(tài)下上海城市安全的戰(zhàn)略構想》，《上海城市規(guī)劃》，2016年第2期。

[2]張春松：《以河長制統(tǒng)籌江蘇水生態(tài)環(huán)境治理》，《唯實》，2021年第2期。

[3]容志：《讓基層應急系統(tǒng)運轉起來：城市生命體視角下的融通型結構》，《中國行政管理》，2021年第4期。

[4][日]山形與志數(shù)、[伊朗]阿尤布·謝里菲著，曹琦、師滿江譯：《韌性城市規(guī)劃的理論與實踐》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2020年。

責編：程靜靜

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。