摘 要:當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中存在的“干部干，群眾看，群眾給干部提意見”現(xiàn)象，反映出以往“同吃同住同勞動(dòng)”的干群關(guān)系遇到了歷史性挑戰(zhàn)。從鄉(xiāng)村治理體系來看，基層干部大多只對(duì)上級(jí)布置的任務(wù)負(fù)責(zé)，而缺乏與基層群眾保持日常緊密聯(lián)系的組織化渠道。從農(nóng)村群眾基礎(chǔ)看，大量年輕人外出打工，不論留守的老人還是城里的打工者，都沒有多少需求要與基層干部建立來往。對(duì)于鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理來說，適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的結(jié)構(gòu)性變化，推動(dòng)城鄉(xiāng)基層社會(huì)的再組織化，穩(wěn)定基層干群關(guān)系的社會(huì)性基礎(chǔ)，亟待深刻的制度性和結(jié)構(gòu)性改革。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村振興 城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu) 干群關(guān)系
【中圖分類號(hào)】D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人。人都有誰？大體分為：干部與群眾，只有干部與群眾形成“組織化合力”，形成多元協(xié)同共治的格局，才能形成鄉(xiāng)村振興強(qiáng)大的主體力量。然而，我們?cè)谌珖?guó)的基層調(diào)研中，可以看到一種普遍現(xiàn)象——“干部干，群眾看”，甚至出現(xiàn)“干的干，看的看，看的給干的提意見”?；鶎痈刹咳蝿谌卧埂①硪乖诠?，而廣大群眾并不知情，不僅很少參與，還對(duì)干部的行為方式和工作績(jī)效有大量怨言，甚至走向信訪和投訴。
為什么出現(xiàn)如此巨大的行為反差？為什么干群關(guān)系出現(xiàn)如此這般的不協(xié)調(diào)？是哪些因素引起了如此的反差和不協(xié)調(diào)？這需要我們進(jìn)行深入系統(tǒng)的解剖和分析。從組織行為學(xué)的行為激勵(lì)視角，可以從鄉(xiāng)村治理中的“主體（什么人）—活動(dòng)（事件與過程）—績(jī)效（考評(píng)與獎(jiǎng)懲）”三個(gè)環(huán)節(jié)，來深入分析鄉(xiāng)村振興中的干部和群眾，是在一個(gè)什么樣互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)其組織化聯(lián)系的。
壓力型體制下匆忙應(yīng)對(duì)的“任務(wù)型干部”
基層干部“忙、忙、忙”，基層干部“累、累、累”，這種現(xiàn)象似乎眾所周知，但這是為什么呢？其深層的制度性、體制性原因是什么？如果從根源上來考察，基層干部再忙，也不是“在忙個(gè)人的事情”，而是“在忙組織上的事情”，也即“公務(wù)繁忙”。那進(jìn)一步再問：基層干部為什么會(huì)有如此之多的“公務(wù)”？其實(shí)，基層干部，包括縣、鄉(xiāng)、村（準(zhǔn)行政化人員）三級(jí)干部，作為體制內(nèi)人員，是組織化的干部，其所作所為是“組織化行為”，他們是為了完成各種各樣的“上級(jí)任務(wù)”而忙乎！基層干部可謂實(shí)實(shí)在在的“任務(wù)型干部”。那么，所謂的無限多“任務(wù)”何來？基層干部不完成“任務(wù)”能行嗎？這就需要從壓力型體制下基層任務(wù)實(shí)施的體制機(jī)制來揭示。
第一，從上到下層層加碼的“任務(wù)下傳機(jī)制”。當(dāng)代中國(guó)急劇的全面現(xiàn)代化趕超進(jìn)程，急劇變革流動(dòng)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，都使傳統(tǒng)的權(quán)力集中、權(quán)力推動(dòng)的“壓力型體制”達(dá)到極致，也使“集中力量辦大事”的潛能達(dá)到極致，這是中國(guó)式現(xiàn)代化的優(yōu)勢(shì)，但也帶來了基層治理中的“壓力無限疊加”。無論是精準(zhǔn)扶貧，還是鄉(xiāng)村振興，從中央到基層，五級(jí)政府工程任務(wù)，都必須在鄉(xiāng)村基層加以實(shí)施完成。而為了保證工程任務(wù)的按時(shí)按質(zhì)完成，各級(jí)地方都有把任務(wù)完成的時(shí)間和數(shù)量“層層加碼”的沖動(dòng)和激勵(lì)。從縣域來說，從中央、省級(jí)和市級(jí)下達(dá)的任務(wù)，縣級(jí)的黨政部門，通過“召開會(huì)議部署—分解加碼任務(wù)指標(biāo)—與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部簽訂任務(wù)責(zé)任書”，而下傳到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層。而任務(wù)的規(guī)劃?rùn)?quán)、資金分配權(quán)、檢查考核權(quán)，基本全都在縣級(jí)黨政部門手中。而任務(wù)完成的“好壞”又與基層干部的仕途命運(yùn)和獎(jiǎng)金福利直接掛鉤，基層干部沒有任何“討價(jià)還價(jià)”的權(quán)力和機(jī)會(huì)，只要是上級(jí)布置的任務(wù)，基層干部必須“無條件完成”，這幾乎成為基層干部唯一的“政治正確”。
第二，從上到下層層追查的“責(zé)任下卸機(jī)制”。在縣級(jí)黨政部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂各種“任務(wù)責(zé)任書”的同時(shí)，完成任務(wù)的各種“責(zé)任”，基層干部也必須“全盤接受”，同樣也沒有“討價(jià)還價(jià)”的余地。上級(jí)黨政部門接下來的“任務(wù)”，就是頻繁的檢查監(jiān)督驗(yàn)收，并附帶上越來越細(xì)化繁瑣的“量化表格”，這便導(dǎo)致一些基層干部要把80%以上的時(shí)間用于“填表作臺(tái)賬”。這也是基層各種形式主義泛濫難治的根本原因：應(yīng)付各種各樣的工程任務(wù)，應(yīng)付各種各樣的檢查監(jiān)督，應(yīng)付各式各樣的臺(tái)賬數(shù)據(jù)。而一旦執(zhí)行任務(wù)出現(xiàn)任何問題，甚至是臺(tái)賬數(shù)據(jù)出現(xiàn)任何問題，層層追查責(zé)任的“板子”一定要“打到具體的干部頭上”。
第三，“任務(wù)型干部”的忙碌與基層群眾并沒有多少組織化聯(lián)系。“干部干，群眾看，群眾給干部提意見”之所以普遍存在，在于農(nóng)業(yè)后稅費(fèi)時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了巨大變化，干群關(guān)系嵌于其中社會(huì)結(jié)構(gòu)同樣發(fā)生了變化。“干部在忙乎什么呢？與老百姓有什么關(guān)系呢？”這是基層群眾的普遍質(zhì)疑：工程任務(wù)是從“上面”規(guī)劃布置的，工程資金是從“上面”撥付安排的，工程質(zhì)量是由“上面”檢查驗(yàn)收的，對(duì)負(fù)責(zé)工程干部的考核獎(jiǎng)懲，也是由“上面”決定實(shí)施的。這便形成了大量的“體制內(nèi)空耗”現(xiàn)象，基層群眾的知情和參與權(quán)利并沒有得到有效實(shí)現(xiàn)。特別是在基層干部的考核評(píng)議和晉升任用上，基層群眾的民主評(píng)議和意見建議缺乏制度化表達(dá)機(jī)制，也沒有形成對(duì)基層干部行為的制度化激勵(lì)。這也決定了基層干部的行為激勵(lì)，絕大多數(shù)是“唯上不唯下”，只對(duì)“上面”的權(quán)力和任務(wù)負(fù)責(zé)，缺乏與基層群眾保持日常緊密聯(lián)系的組織化渠道。而像基層干部整日“在忙乎的工作”，例如土地整理、房屋拆遷、修路修橋、廁所改造、文化廣場(chǎng)建設(shè)等，都是一次性的工程項(xiàng)目，并且都是由政府“大包大攬的”，與基層群眾的日常生產(chǎn)生活并沒有持續(xù)性的組織聯(lián)系。
城鄉(xiāng)流動(dòng)中個(gè)體化的“離散型群眾”
基層干部在忙于完成上級(jí)任務(wù)時(shí)，基層群眾在干什么呢？基層群眾都在忙乎自家的生產(chǎn)和生活，而這與基層政府和基層的行為并沒有多少固定聯(lián)系。這個(gè)問題在農(nóng)業(yè)后稅費(fèi)時(shí)代日益凸顯，而快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程更是加劇了這一問題。在人民公社化時(shí)期，基層干部與群眾有著緊密的日常性的制度化聯(lián)系，在“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有制形式下，以生產(chǎn)隊(duì)為基本的生產(chǎn)生活單位，集體生產(chǎn)、集體分配，農(nóng)民家庭和個(gè)體緊緊地與集體組織捆綁在一起。同時(shí)，在城鄉(xiāng)二元隔離的戶籍制度和土地制度鎖定中，在相對(duì)封閉的集體村落生活中，在抬頭不見低頭見的鄉(xiāng)村熟人社會(huì)中，基層干部與群眾“同吃同住同勞動(dòng)”，不得不保持緊密的血肉聯(lián)系。農(nóng)村改革實(shí)行“大包干”以后，土地分到各家各戶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“各自為戰(zhàn)”，農(nóng)戶家庭和個(gè)人重新成為生產(chǎn)生活的主體，源源不斷的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向各級(jí)城市，傳統(tǒng)的干群關(guān)系遇到了歷史性的挑戰(zhàn)和問題。
第一，農(nóng)民行為的個(gè)體化。分田到戶后，各種各的地，各管各的人，農(nóng)民有了充分的生產(chǎn)生活自由，可以自主決定自己的行為取向。這在極大提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的同時(shí)，也帶來了農(nóng)村集體組織的分散和瓦解，農(nóng)民真正成為“自負(fù)盈虧”的“自由職業(yè)者”。但人均1.7畝左右的承包耕地，畝產(chǎn)利潤(rùn)僅有100—200元的農(nóng)業(yè)收入，又極大地?cái)D壓著農(nóng)民的生存空間。大量農(nóng)民不得不涌進(jìn)城市，尋找這各種各樣的打工機(jī)會(huì)，成為在城鄉(xiāng)之間“往返飄蕩”的農(nóng)民工。但農(nóng)民進(jìn)城打工的行為，更多的是一種“個(gè)體化行為”，最多只有親戚、同學(xué)和朋友之間同赴一地的初級(jí)聯(lián)系，與體制內(nèi)的政府行為幾乎沒有什么聯(lián)系。農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，決定了農(nóng)民工與城鄉(xiāng)的基層政府和干部，都沒有辦法建立日常性的制度化聯(lián)系：離開鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村組織和干部找不到農(nóng)民工，很少經(jīng)常聯(lián)系；在城市，農(nóng)民工大多住在企業(yè)宿舍和施工現(xiàn)場(chǎng)，且工作單位極不穩(wěn)定，隨時(shí)都可能離職和返鄉(xiāng)，只有與企業(yè)組織之間的利益聯(lián)系，而無與基層干部的聯(lián)系。
第二，農(nóng)戶家庭的離散化。人民公社時(shí)期，農(nóng)戶家庭作為生產(chǎn)生活單位，不但與集體生產(chǎn)隊(duì)關(guān)系緊密，農(nóng)戶家庭也緊密抱團(tuán)，吃住在一起。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前，農(nóng)戶家庭雖有青壯年外出打工，但農(nóng)戶家庭還要共同負(fù)責(zé)公糧交售和鄉(xiāng)村兩級(jí)的“三提五統(tǒng)”交費(fèi)任務(wù)，家庭集體生活還有一定的“殘余”。自2006年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面取消后，徹底地解放了農(nóng)戶家庭的集體責(zé)任和組織化聯(lián)系，除了個(gè)別困難農(nóng)戶的低保補(bǔ)助和危房改造，要與鄉(xiāng)村干部打交道以外，農(nóng)民個(gè)體徹底“原子化”。一批又一批的青壯年外出打工，而老人、婦女和兒童留守鄉(xiāng)村導(dǎo)致了農(nóng)戶家庭的徹底“離散化”，由此所謂的鄉(xiāng)村“空心化”“衰敗化”產(chǎn)生。我們采訪過一個(gè)農(nóng)民工，她本人在北京打工多年，她丈夫在山西太原搞建筑，他們的孩子在山西芮城縣農(nóng)村由家里老人撫養(yǎng)，夫妻倆集資在芮城縣風(fēng)陵渡鎮(zhèn)購(gòu)買了商品房，夫妻倆多年來在首都、省會(huì)、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間奔波流動(dòng)。這便是大多數(shù)農(nóng)民工家庭的“生活常態(tài)”，鄉(xiāng)村基層干部又能在“哪里”與他們建立緊密的日常聯(lián)系呢？
第三，個(gè)體化的離散群眾并沒有多少需求與基層干部建立組織聯(lián)系。農(nóng)民工身處城鄉(xiāng)之間的處境“尷尬”，深刻揭示中國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型中的“尷尬”，也反映出城鄉(xiāng)制度體系改革的“尷尬”。從宏觀的城鄉(xiāng)二元制度改革來看，戶籍制度改革，土地制度改革，特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地改革和宅基地制度改革，非一鄉(xiāng)一縣所能決定，更非農(nóng)民個(gè)體家庭所能改變。從城鄉(xiāng)二元的管理體制來看，農(nóng)民工身處城鄉(xiāng)二元之間，甚至住無定所、職無定所，“哪里有活路就去哪里”，成為城鄉(xiāng)“兩不管”的龐大人群。鄉(xiāng)村基層政府“見不到人，想管管不著”，城鎮(zhèn)基層政府“能見到人，但沒辦法管理”，2.8億之多的農(nóng)民工成為與基層干部很少聯(lián)系之人。從鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系來看，鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目工程，縣鄉(xiāng)政府“大包大攬”；從項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃、建設(shè)，到項(xiàng)目的資金、監(jiān)督、驗(yàn)收，全由體制內(nèi)政府一手包攬，準(zhǔn)行政化的村莊兩委干部，也最多只是一線的執(zhí)行者和“跑腿的”；基層群眾只能“靜觀其變”，絕少參與。何況中西部農(nóng)村，50%—70%的青壯年人口外出打工，導(dǎo)致農(nóng)村有生力量缺失，留下來的“老弱病殘”，即使想?yún)⑴c鄉(xiāng)村工程項(xiàng)目，也更多的是沒有能力和精力去參與。除了低保戶確定、危房戶改造、拆遷戶拆房等少數(shù)工程項(xiàng)目，基層群眾必須要與基層干部打交道以外，70%以上的小農(nóng)戶家庭，家里老人經(jīng)營(yíng)自己的幾畝地，年輕人外出打工掙錢養(yǎng)家，無論家里的老人和城里的打工者，都沒有多少需求要與基層干部建立來往。這一方面導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興中基層干部落實(shí)工作時(shí)“難做”，因?yàn)檎也坏?ldquo;基本群眾”；另一方面導(dǎo)致基層干部與群眾關(guān)系的不斷疏離和冷淡，甚至漸行漸遠(yuǎn)無聯(lián)系。
推動(dòng)城鄉(xiāng)基層社會(huì)再組織化
有兩組數(shù)據(jù)能夠說明中國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的基本狀況：一是城鎮(zhèn)化率，根據(jù)第七次全國(guó)人口普查報(bào)告，2020年中國(guó)居住在城鎮(zhèn)的人口為901991162人，占總?cè)丝?3.89%，居住在鄉(xiāng)村的人口為509787562人，占總?cè)丝?6.11%。二是三產(chǎn)比重，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2020年，中國(guó)三產(chǎn)比重為7.7%∶37.8%∶54.5%。從這兩組基本數(shù)據(jù)可以看出，要讓7.7%的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，養(yǎng)活36.11%的鄉(xiāng)村人口，其艱難程度可想而知。這也反映出中國(guó)鄉(xiāng)村基層治理和干群關(guān)系的基本困境：既要鄉(xiāng)村振興，又要提高城鎮(zhèn)化率；既要富裕農(nóng)民，又要減少農(nóng)民；既要集中力量辦大事，國(guó)家權(quán)力不斷下沉，又要組織農(nóng)民，筑牢基層民主自治力量；既要放活城鄉(xiāng)戶籍制度和土地制度，又要保證基本糧食生產(chǎn)和城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理來說，適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的結(jié)構(gòu)性變化，推動(dòng)城鄉(xiāng)基層社會(huì)的再組織化，穩(wěn)定基層干群關(guān)系的社會(huì)基礎(chǔ)，亟待深刻的制度性和結(jié)構(gòu)性改革。
第一，暢通城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，穩(wěn)定城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理秩序。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查報(bào)告，2020年全國(guó)流動(dòng)人口為375816759人，其中跨省流動(dòng)人口為124837153人，省內(nèi)流動(dòng)人口為2509799606人。城鄉(xiāng)之間流動(dòng)性社會(huì)的格局基本形成，其中就包括2.8億之多的外出農(nóng)民工。而要穩(wěn)定城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理秩序，就必須加快城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的制度性改革，使城鄉(xiāng)居民各得其所，各安其職，能夠穩(wěn)定長(zhǎng)期地參與基層治理。特別是要改革城鄉(xiāng)二元的制度隔離，從頂層設(shè)計(jì)上加快城鄉(xiāng)戶籍制度和土地制度改革，一方面保證在城鎮(zhèn)中長(zhǎng)期打工的農(nóng)民工，能盡快獲得當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍并享受平等的市民福利待遇，同時(shí)不以強(qiáng)制農(nóng)民放棄農(nóng)村的承包地和宅基地為前提，解決農(nóng)民融入城鎮(zhèn)化的后顧之憂。另一方面，盡快開放城市居民進(jìn)行鄉(xiāng)村居住創(chuàng)業(yè)的渠道和市場(chǎng)，在嚴(yán)禁城市居民到農(nóng)村購(gòu)買土地和建大別墅的前提下，推動(dòng)城市居民自愿到全國(guó)各地鄉(xiāng)村居住擇業(yè)，促進(jìn)城市的人才、資金和技術(shù)自由反饋鄉(xiāng)村。只有在城鄉(xiāng)要素充分自由流動(dòng)，農(nóng)村人口大量減少的同時(shí)，城市有生力量返回鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)人口各安其所，形成較為穩(wěn)定的城鄉(xiāng)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)，才可建構(gòu)較為穩(wěn)定的城鄉(xiāng)治理秩序。
第二，鞏固鄉(xiāng)村基層民主自治，提高鄉(xiāng)村社會(huì)自我組織化程度。傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)，在縣衙門與百姓的家門口之間，有一個(gè)強(qiáng)大的鄉(xiāng)村自治組織，居鄉(xiāng)鄉(xiāng)紳、宗族組織和半自治的保甲、里甲體系，構(gòu)成了國(guó)家政權(quán)與民間社會(huì)的組織化“中介聯(lián)系”，這是一種低成本的鄉(xiāng)村治理體系。急劇的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，快速地撕裂瓦解了傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)，不斷下沉的國(guó)家權(quán)力，伴隨著政權(quán)下鄉(xiāng)、法律下鄉(xiāng)、教育下鄉(xiāng)、醫(yī)療下鄉(xiāng)及各種各樣的公共工程下鄉(xiāng)，徹底地?fù)舸┝藗鹘y(tǒng)的“中介聯(lián)系組織”。鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)出日益嚴(yán)重的原子化和離散化。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，在合村并居和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)中，必須重新鞏固鄉(xiāng)村社會(huì)的民主自治制度，把鄉(xiāng)村民眾重新組織起來，壯大民間社會(huì)的組織化力量。如加強(qiáng)鄉(xiāng)村的土地股份合作社建設(shè)，保障進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)利和代際利益；加強(qiáng)生產(chǎn)性合作社以外的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)組織，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入和工資性收入；加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層民主治理的制度機(jī)制，保障村民自治組織的法律權(quán)利，增強(qiáng)基層政府和干部對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)負(fù)責(zé)的力度。
第三，拓展基層群眾監(jiān)督基層政府和干部的渠道空間，構(gòu)建基層干部與群眾緊密聯(lián)系的制度化機(jī)制?，F(xiàn)行的壓力型治理體制，不但造成了從上而下的“大包大攬”，也導(dǎo)致了基層干部普遍的“唯上是從”，更加疏離了干群之間的關(guān)系。基層民眾對(duì)基層政府的運(yùn)轉(zhuǎn)和基層干部的行為，基本上是不知情、不了解、不參與，更無從持續(xù)性監(jiān)督。因此，應(yīng)加強(qiáng)基層縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部民主選舉和民主評(píng)議的權(quán)重，加強(qiáng)鄉(xiāng)村民眾對(duì)鄉(xiāng)村干部考評(píng)的比重和力度，倒逼基層干部把對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)結(jié)合起來，形成強(qiáng)大的基層干部走向民眾的制度合力。
只有通過系統(tǒng)性的制度改革，建構(gòu)穩(wěn)定的基層社會(huì)治理秩序，強(qiáng)大基層鄉(xiāng)村的民主自治組織，真正讓基層政府和干部對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)負(fù)起責(zé)來，才是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的長(zhǎng)久之路。
【本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員】
責(zé)編：周素麗
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