摘 要:超大城市高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)其所在城市群的協(xié)同治理，優(yōu)化“三生空間”是助力城市承載力提升的重要引擎。近年來(lái)，京津冀“三生空間”建設(shè)取得一定成效，但發(fā)展的“懸崖落差”仍然逐步拉大，京津“大城市病”仍然難以根治。在新發(fā)展階段，京津冀可通過(guò)在生產(chǎn)空間適配發(fā)展、在生活空間資源共享、在生態(tài)空間協(xié)同治理，重點(diǎn)布局智能科技，打造城市特色品牌，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處，將“懸崖”變“緩坡”，助推京津等超大城市承載力升級(jí)。

關(guān)鍵詞:京津冀城市群 “三生空間” 城市空間品質(zhì) 承載力

【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

超大城市是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎和對(duì)外開(kāi)放的重要樞紐，超大城市治理在國(guó)家治理體系中占據(jù)重要地位，超大城市高質(zhì)量發(fā)展已成為區(qū)域發(fā)展進(jìn)程的重要話(huà)題。但是目前超大城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，周邊中小城市卻出現(xiàn)收縮跡象，這種區(qū)域兩極化發(fā)展趨勢(shì)成為制約超大城市綜合承載力優(yōu)化升級(jí)的阻礙，加劇了人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張等一系列城市頑疾的惡化。超大城市發(fā)展中暴露的問(wèn)題在京津冀城市群尤為顯著，北京、天津等超大城市與周邊河北城市形成“懸崖式”落差，出現(xiàn)“環(huán)首都貧困帶”等長(zhǎng)期難以攻克的硬骨頭，也導(dǎo)致京津等超大城市資源的進(jìn)一步集聚。因此，超大城市治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅要完成內(nèi)部的升級(jí)改造，同樣需要打造反磁力中心，實(shí)現(xiàn)城市群范圍內(nèi)生產(chǎn)要素、生活服務(wù)、生態(tài)保護(hù)的協(xié)同治理，生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的有效規(guī)劃。

“三生空間”涵蓋了自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，是人類(lèi)賴(lài)以生存的載體根基，是人類(lèi)社會(huì)活動(dòng)的基本空間單元。2019年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》將“三生空間”優(yōu)化確立為國(guó)土空間規(guī)劃的主要目標(biāo)。2020年4月北京市人民政府發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的實(shí)施意見(jiàn)》明確了全市生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間發(fā)展主要目標(biāo)。在中國(guó)“十四五”開(kāi)篇和“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的時(shí)代背景下，超大城市高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵階段，更加強(qiáng)調(diào)“以人為本”的思想，更加追求高品質(zhì)建設(shè)和精細(xì)化發(fā)展。在新發(fā)展階段，統(tǒng)籌城市群生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間發(fā)展，提高城市群生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間品質(zhì)，破除城市群發(fā)展失衡問(wèn)題，是增強(qiáng)超大城市承載力的重要途徑，有助于增強(qiáng)居民認(rèn)同感、歸屬感和自豪感，提升城市的輻射力和競(jìng)爭(zhēng)力。

京津冀“三生空間”發(fā)展的成效與超大城市的貢獻(xiàn)

京津冀城市群一直不斷探索 “三生空間”有效治理。五年來(lái)京津冀城市群，特別是京津等超大城市積極作為，取得了顯著的成效。

在生產(chǎn)空間優(yōu)化方面，京津冀城市群落實(shí)完善“2+4+N”產(chǎn)業(yè)合作格局，曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、北京·張北云計(jì)算產(chǎn)業(yè)基地等一批重大產(chǎn)業(yè)合作和疏解轉(zhuǎn)移承接項(xiàng)目不斷建成或推進(jìn)。北京市疏解一般制造業(yè)企業(yè)近3000家。津冀兩地建立中關(guān)村分支機(jī)構(gòu)超過(guò)8300家，承接的北京技術(shù)市場(chǎng)成交額累計(jì)1200億元。

在生活空間改善方面，京津冀地區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)逐漸成熟，京津城際延長(zhǎng)線(xiàn)、石濟(jì)客專(zhuān)、京雄高鐵、津保鐵路以及張?zhí)畦F路等已建成通車(chē)，環(huán)首都“一小時(shí)交通圈”穩(wěn)步擴(kuò)張。醫(yī)療協(xié)作穩(wěn)步推進(jìn)，三地有近500家醫(yī)療單位實(shí)現(xiàn)臨床檢驗(yàn)結(jié)果互認(rèn)。高校聯(lián)盟著力建設(shè)，截至2020年10月，京津冀共建高校創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)盟16個(gè)。

在生態(tài)空間治理方面，京津冀三地積極開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同行動(dòng)，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、河流橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相繼確立。“十三五”期間，京津冀城市群PM2.5年均濃度降幅為44%；北京市能源結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，電力、燃?xì)獾惹鍧崈?yōu)質(zhì)能源占比超過(guò)96%；天津市著力破解“園區(qū)圍城”問(wèn)題，撤銷(xiāo)取締工業(yè)園區(qū)132個(gè)，2020年一年治理“散亂污”企業(yè)2萬(wàn)余家。

京津冀“三生空間”發(fā)展暴露的超大城市承載力問(wèn)題

伴隨過(guò)去幾十年經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，京津等超大城市“攤大餅”“大水漫灌”式的城市擴(kuò)張打破原有城市平衡和空間秩序，出現(xiàn)空間擁擠、資源耗竭、環(huán)境污染等一系列“大城市病”，時(shí)至今日這些制約超大城市高質(zhì)量發(fā)展的痼疾仍未徹底解決，隱藏著承載能力后勁不足和資源配置亟待優(yōu)化等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

生產(chǎn)空間：大城市虹吸擠出效應(yīng)強(qiáng)

我國(guó)城市群采取“跨越發(fā)展”模式，京津冀城市群發(fā)展戰(zhàn)略以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，政府過(guò)度干預(yù)、行政性障礙難以突破，城市群產(chǎn)業(yè)集聚與發(fā)展不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)布局與空間不匹配，要素流動(dòng)與配置低效率等問(wèn)題并存。北京擁有大而全的產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)鏈，產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃能力弱，產(chǎn)業(yè)鏈的延伸效率緩慢，“馬太效應(yīng)”強(qiáng)于“輻射效應(yīng)”，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)要素的過(guò)度集中。周邊中小城市缺乏實(shí)力參與到產(chǎn)業(yè)鏈分工中或是承擔(dān)低附加值高污染的重化工產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)發(fā)育不完全，產(chǎn)業(yè)配套能力弱。因此，京津冀生產(chǎn)空間利用極化，三地未形成梯度化產(chǎn)業(yè)鏈空間布局，而京津等超大城市的擴(kuò)散動(dòng)力不足，難以突破原有生產(chǎn)空間桎梏、走出特色發(fā)展的轉(zhuǎn)型之路。

生活空間：擁擠與空心化現(xiàn)象并存

京津冀城市群發(fā)展不平衡形勢(shì)嚴(yán)峻，2019年河北省的人均GDP僅為北京市的27.8%；2019年河北省一般公共服務(wù)人均財(cái)政支出分別為京、津兩地的2/5、2/3。優(yōu)質(zhì)資源高度集中在京津中心城區(qū)，公共服務(wù)可及性嚴(yán)重不均，從而出現(xiàn)超大城市人口膨脹、中等規(guī)模城市斷層和小城市空心化的發(fā)展趨勢(shì)。京津兩地的人口不斷膨脹，且人口向京津地區(qū)集聚的趨勢(shì)不減，2008年到2019年間，北京、天津、河北的常住人口增幅為21.7%、32.8%、8.6%?！侗本┧{(lán)皮書(shū)：北京社會(huì)治理發(fā)展報(bào)告（2018-2019）》顯示，“住房條件差，買(mǎi)不起房”（53.08%）、“醫(yī)療支出大難以承受”（42.26%）、“子女教育費(fèi)用高難以承受”（38.64%）這三方面位居生活壓力指數(shù)居前三位。長(zhǎng)此以往，京津中心城區(qū)住房緊張，公共服務(wù)重度超載的狀況將不斷惡化，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施將不堪重負(fù)。

生態(tài)空間：環(huán)境污染難以獨(dú)善其身

從生態(tài)空間來(lái)看，生態(tài)短板客觀存在，環(huán)境問(wèn)題制約著京津冀的可持續(xù)發(fā)展，其中大氣污染一直是困擾京津冀整體地區(qū)的一大頑疾。根據(jù)生態(tài)環(huán)保部數(shù)據(jù)，2016—2020年污染天數(shù)占比均在50%左右，在環(huán)境空氣質(zhì)量排名后20位的城市中一直占有“一席之地”。2021年春節(jié)期間京津冀又遭遇了一次中至重度污染過(guò)程，其中廊坊、北京、保定、石家莊等城市污染較重，PM2.5、PM10平均濃度較去年同期分別提高6.7%和3.3%。進(jìn)入3月以來(lái)，京津冀地區(qū)多次出現(xiàn)大范圍沙塵天氣，空氣質(zhì)量達(dá)到重至嚴(yán)重污染。同時(shí)，京津冀水環(huán)境形勢(shì)也不容樂(lè)觀，與1960年相比，2018年京津冀區(qū)域干涸河流增幅42%，干涸河長(zhǎng)占比增幅27%，平均干涸天數(shù)增加60天，達(dá)到107天。

促進(jìn)京津等超大城市高品質(zhì)發(fā)展與承載力升級(jí)的對(duì)策建議

生產(chǎn)空間適配發(fā)展，智能科技重點(diǎn)發(fā)力

生產(chǎn)空間配置注重與地區(qū)特色和要素稟賦的適配，綜合測(cè)定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的成本、技術(shù)、質(zhì)量與前景，集中力量解決關(guān)系到地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的重點(diǎn)問(wèn)題，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。發(fā)達(dá)大城市擴(kuò)大發(fā)展空間，疏解一般性制造業(yè)和專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)，在大力治理高耗能高污染企業(yè)的同時(shí)，形成有特色有效益的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，協(xié)同打造區(qū)域內(nèi)完整的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，提升協(xié)同創(chuàng)新能力。打破行政區(qū)劃的桎梏，解決市場(chǎng)分割問(wèn)題，調(diào)動(dòng)主體的積極性，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間合作聯(lián)動(dòng)，形成城市間、城鄉(xiāng)間的良性循環(huán)，盤(pán)活大城市的生產(chǎn)要素。

以明確高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)為基本準(zhǔn)則，在智能科技領(lǐng)域重點(diǎn)發(fā)力、廣泛合作，北京市以?xún)?yōu)勢(shì)信息流為基礎(chǔ)穩(wěn)步發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)，天津市依托全國(guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地建設(shè)大力發(fā)展人工智能，河北省城市發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)推動(dòng)中小微企業(yè)科技創(chuàng)新。破解技術(shù)短板和瓶頸問(wèn)題，賦能和增值應(yīng)用能力，提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)智能化和智能產(chǎn)業(yè)化的兩化轉(zhuǎn)型，做到高端科技開(kāi)發(fā)、智能產(chǎn)品制造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息內(nèi)容生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)智能化應(yīng)用的全鏈條現(xiàn)代化城市群產(chǎn)業(yè)格局。

生活空間資源共享，城市品牌特色打造

有序疏解京津過(guò)度集中的醫(yī)療和高等教育等公共服務(wù)資源，補(bǔ)齊周邊城市公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施等短板弱項(xiàng)，圍繞居住空間打造配套完善的便民生活圈。破除就醫(yī)難題，逐步布局京津冀范圍內(nèi)醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)絡(luò)化管理，京津等大城市醫(yī)院醫(yī)生每年定期在中小城市醫(yī)院開(kāi)展醫(yī)療服務(wù)，將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)應(yīng)用于落后地區(qū)基層社區(qū)、農(nóng)村醫(yī)院。優(yōu)化教育保障，共享優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源，成立學(xué)校聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)教育的強(qiáng)弱幫扶。應(yīng)用大數(shù)據(jù)和人工智能分析，構(gòu)建智慧民生服務(wù)體系，優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共安全水平，加強(qiáng)對(duì)于城市智能智慧產(chǎn)品的研發(fā)與推廣，促進(jìn)“AI+智能家居”應(yīng)用落地，使百姓切實(shí)感受到智慧科技的便利。

把城市空間當(dāng)作生命體、有機(jī)體來(lái)對(duì)待，從以人為本的角度布局實(shí)用價(jià)值高的標(biāo)志性基礎(chǔ)設(shè)施符號(hào)，依托公共服務(wù)搭建現(xiàn)代城市標(biāo)志性建筑，以地標(biāo)性建筑符號(hào)推廣京津冀城市群的整體影響力，強(qiáng)化城市群的視覺(jué)性、技術(shù)性和藝術(shù)性效果。加大燕趙大地歷史文化的宣傳力度，樹(shù)立各具特色的宣傳名片，提升各城市文化獨(dú)特的辨識(shí)度，以故事文本、象征刻畫(huà)等豐富京津冀文化的內(nèi)容形式，充分挖掘網(wǎng)絡(luò)媒體的傳播功能。探尋京津冀獨(dú)特的城市文化，塑造典型的城市形象，形成對(duì)外輸出的城市品牌，改善城市建設(shè)“千城一面”的困局，輸出城市精神。

生態(tài)空間協(xié)同治理，人與自然和諧共生

以城市群地區(qū)規(guī)劃一體化建設(shè)為抓手，綜合考慮城市土地利用與城市特色風(fēng)貌，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的“借景”建設(shè)，建立穩(wěn)定的社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。多點(diǎn)發(fā)力，加大京津冀風(fēng)沙源治理、三北防護(hù)林建設(shè)、水源保護(hù)與治理，規(guī)劃有序建設(shè)生態(tài)林帶、大型林場(chǎng)和綠化隔離帶，筑牢生態(tài)安全和災(zāi)害防治屏障。以綠色更新城市群環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境自然修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品持續(xù)供給并進(jìn)，創(chuàng)造生態(tài)效益。

設(shè)立環(huán)境治理運(yùn)維管理專(zhuān)項(xiàng)資金，實(shí)現(xiàn)城市群環(huán)保項(xiàng)目推進(jìn)的統(tǒng)籌部署、共同落實(shí)，推廣成熟易復(fù)制的環(huán)境整治的技術(shù)方案與建設(shè)模式。出讓特許權(quán)、收益權(quán)引導(dǎo)民間資金參與城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，健全城市群范圍內(nèi)成本共擔(dān)利益共享機(jī)制。實(shí)施灰色基礎(chǔ)設(shè)施改造，實(shí)現(xiàn)綠色基礎(chǔ)設(shè)施拓展，保留綠色廊道貫通，承載生態(tài)、休閑、娛樂(lè)的多重功能，在滿(mǎn)足居民休閑娛樂(lè)需求和自然空間保護(hù)中尋找平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)花園、樂(lè)園、家園、公園的“四園融合”。激勵(lì)污染型工業(yè)企業(yè)綠色減排設(shè)施的建設(shè)和改造，鼓勵(lì)企業(yè)構(gòu)建綠色產(chǎn)品設(shè)計(jì)、采購(gòu)、包裝、運(yùn)輸、銷(xiāo)售的全周期綠色化供應(yīng)鏈，加強(qiáng)再制造產(chǎn)品認(rèn)證。

【本文作者為天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授；本文系國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“城市群文體公共設(shè)施資源優(yōu)化配置研究”（課題編號(hào)：71874120）、“城市公共服務(wù)數(shù)據(jù)資源優(yōu)化與合作生產(chǎn)研究”（課題編號(hào)：72174139）、天津市社科規(guī)劃項(xiàng)目“供給側(cè)改革背景下天津文體服務(wù)設(shè)施資源優(yōu)化配置研究”（課題編號(hào)：TJGL16-016）階段性成果；天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部博士生鄭依琳對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：蔡圣楠

聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。