【摘要】風險社會的時代背景下，提升危機治理效能成為國家和政府在治理現(xiàn)代化進程中必須面對的核心挑戰(zhàn)之一。近年來，我國的危機治理水平在全球走在前列，其中一項重要經(jīng)驗就是強化與社會力量的合作，采用包容性治理的思路來提升危機治理效能。包容性治理的中國智慧將成為應對風險社會危機治理現(xiàn)代化挑戰(zhàn)的關鍵。

【關鍵詞】包容性治理 危機治理 風險社會

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

“風險社會”的概念于1986年在德國社會學家烏爾里希·貝克的著作《風險社會：新的現(xiàn)代性之路》中被提出之后，就成為探討現(xiàn)代化時繞不開的議題。根據(jù)貝克、吉登斯等人的觀點，風險社會是指：在全球化背景下，由人類實踐所導致的社會風險占主導的社會發(fā)展階段。當前，面對世界百年未有之大變局，重大危機仍然隨時可能爆發(fā)，世界各國都面臨著風險社會下危機治理效能提升的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。當前，新冠肺炎疫情仍在全球肆虐，成為全世界各國都要面對的重大突發(fā)危機。中國抗擊新冠肺炎疫情斗爭取得重大戰(zhàn)略成果，充分展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領導和我國社會主義制度的顯著優(yōu)勢，充分展現(xiàn)了中國人民和中華民族的偉大力量，充分展現(xiàn)了中華文明的深厚底蘊，充分展現(xiàn)了中國負責任大國的自覺擔當。中國的危機治理在新冠肺炎疫情這場大考中做出了很好的答卷，中國的疫情防控經(jīng)驗也為世界各國應對這一挑戰(zhàn)貢獻智慧。

按照黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體目標設定來看，在未來30年，中國還需要進一步擴大治理體系的包容性，增強治理體系的回應性，提高治理體系不同治理單元的協(xié)同性，增加治理過程的透明性，加強依法治國的有效性。因此，有必要從我國疫情防控的治理經(jīng)驗中總結包容性治理的現(xiàn)實案例，提煉包容性治理的現(xiàn)實啟示，為我國在風險社會階段應對各類風險和危機治理現(xiàn)代化挑戰(zhàn)提供有力借鑒。

用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術打造公共衛(wèi)生自動化預警監(jiān)測系統(tǒng)

在我國，由于新冠肺炎疫情、河南水災等風險災害具有波及范圍廣、破壞程度強、預測難度大等特征，相對于一般的風險，這類事件中民眾恐慌、經(jīng)濟困頓、地方政府公信力受損等各種危機現(xiàn)象交織在一起，使得危機治理的難度陡然加劇。新冠肺炎疫情肆虐全球，疫情成為我國及世界各國近年來面臨的最為嚴峻的危機治理現(xiàn)實。在近期爆發(fā)的“上海旅行團夫妻在西安確診陽性”的網(wǎng)絡輿情事件中，當網(wǎng)友們深入探討此次疫情擴散的源頭和傳播鏈，以及各方在疫情防控中的表現(xiàn)時，能達成的基本共識是，我們在疫情聯(lián)防聯(lián)控機制上，仍然存在著地方政府之間溝通機制不順暢、預警責任不明確的問題；也表明當前我國雖然著力打造公共衛(wèi)生自動化語境監(jiān)測系統(tǒng)，但現(xiàn)階段該系統(tǒng)依舊存在漏洞。

查詢有關信息可以知道，我國于2008年4月起，就在全國各省、自治區(qū)、直轄市設立了國家傳染病自動預警系統(tǒng)，建立了一套自動預警與響應機制。數(shù)據(jù)顯示，這套處于世界先進地位的系統(tǒng)具備對幾十種傳染病進行監(jiān)測數(shù)據(jù)自動分析、時空聚集性實時識別、預警信號發(fā)送和響應結果實時追蹤等功能。同時，除了這套自動預警系統(tǒng)外，我國還相繼建設了國家傳染病報告信息管理系統(tǒng)及其核心子系統(tǒng)國家傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)（NNDRS），逐步實現(xiàn)了基于醫(yī)療衛(wèi)生機構的法定傳染病病例的實時、在線、直接報告，和患者電子檔案、電子病歷等數(shù)據(jù)的標準化采集。當醫(yī)療機構內(nèi)出現(xiàn)傳染病案例時，醫(yī)生可以通過人工或者半自動的方式填寫傳染病報告卡，然后提交院內(nèi)審核，院內(nèi)防?？漆t(yī)生審核后，提交給區(qū)縣和市級疾控中心分別審核和補充，最后通過省級和國家級衛(wèi)生數(shù)據(jù)交換平臺匯總到國家傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)中。但這其中存在兩個亟待解決的問題：一是對傳染病的預警只能基于已知病種，對新型疾病做不到及時有效確認；二是上報層級多，受人工干預影響大，透明性低。這導致在實踐中，這些系統(tǒng)對疫情的反應滯后的現(xiàn)象時有發(fā)生。對此，公共衛(wèi)生部門應重新思考風險預警系統(tǒng)的構建方式。

疫情防控的經(jīng)驗帶來的相關危機治理啟示是：可以考慮利用大數(shù)據(jù)平臺和區(qū)塊鏈技術，建立區(qū)、市、省及國家四級區(qū)塊鏈預警網(wǎng)絡，形成實時自動化的數(shù)據(jù)交換機制，可在上下層級間打通預警平臺，允許技術性社會力量參與傳染病疫情的預防和研判，無須完全依賴于國家的傳染病預警系統(tǒng)。

應更加重視信息作為治理資源的重要意義，加強危機治理中網(wǎng)絡言論監(jiān)管引導

風險社會的現(xiàn)實是，突發(fā)的公共性危機事件有可能出現(xiàn)在國家治理與政府治理的各個領域、各個環(huán)節(jié)。具體來講，治理訴求的出現(xiàn)往往未必是規(guī)律的、固定的、系統(tǒng)的，相反，可能是突發(fā)的、臨時的、分散的。這種情況下，制式化的治理供給往往無法匹配不斷涌現(xiàn)的治理訴求。危機治理的能力會直接影響從地方到中央的不同層級政府形象、民眾信任度等，甚至影響國家的穩(wěn)定性。在風險高發(fā)的當今社會，由于網(wǎng)絡新媒體的普及，各方信息幾乎可以全方位地“暴露”在公眾視野中，也使得各級管理者前所未有地集中面對公眾的監(jiān)督反饋。然而，遺憾的是，由于危機處置不及時、決策責任不明晰等原因，某些地方政府往往稍有遲疑猶豫，就掉入了“塔西佗陷阱”中，面臨失去公權力公信力的風險。當前，5G時代迎面而來，各類高互動性的新媒體平臺已經(jīng)成為信息流通的主要渠道，這種背景下，應急管理的“底層邏輯”已經(jīng)發(fā)生改變：從單向度、集中性高的應急管理轉向多維度、集中性低的危機治理。

應急管理的主體是政府，強調在突發(fā)公共事件應對中政府主體的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調度；而危機治理的主體則是全社會，強調公民力量、社會力量共同參與、合作協(xié)同。在這一轉變的過程中，核心是要認識到社會力量作為治理參與主體的重要地位。而社會力量的形成、發(fā)力，都離不開信息時代網(wǎng)絡中的信息交流。所謂信息社會，指的是“信息成為與物質和能源同等重要甚至比之更加重要的資源，整個社會的政治、經(jīng)濟和文化以信息為核心價值而得到發(fā)展的社會”。傳播學上一般認為，信息社會里，社會的核心資源是“信息”。我們對于信息作為經(jīng)濟資源的認識已經(jīng)成為一種社會共識，但對于信息作為治理資源還缺乏足夠的認知。由于對網(wǎng)絡信息的力量重視不足，在疫情突發(fā)等社會風險出現(xiàn)時，一些地方政府或者是無法及時給出權威回復，或者是朝令夕改、政策頻繁變動，又或者是在網(wǎng)絡溝通環(huán)節(jié)無法及時明確地回應公眾訴求，表現(xiàn)出了不合時宜的被動應對，不僅談不上維持地方政府的公信力和權威性，甚至引發(fā)極大的負面輿情，可以說是“塔西佗陷阱”的現(xiàn)實寫照。

融媒體時代，沒有什么真相是真正能被“控制”在一定的傳播范圍里的。因此，地方政府應在危機治理中避免“小范圍控制影響”的陳舊思維方式，在危機出現(xiàn)伊始就迅速成立應對各類風險的“公共信息工作組”，利用網(wǎng)信部門的工作平臺和人員基礎，聯(lián)合中央和地方的黨報、黨媒等媒體一線工作人員，搭建信息共享平臺，集中收集各個渠道的意見反饋，實時監(jiān)測各項信息的網(wǎng)絡關注熱度，推出聯(lián)動所有部門的意見反映小程序，由工作組與各責任部門負責人建立臨時直接溝通機制，建立反應迅速、統(tǒng)一高效的官方信息溝通渠道，避免各自為戰(zhàn)、一盤散沙，讓人民群眾反映的各項信息成為解決危機治理過程中各種問題的關鍵。

以包容性治理解決危機治理中公共政策“末端失靈”問題，釋放社會主體治理效能

“緊緊依靠人民群眾的力量”是風險社會危機治理的力量之源，即：通過強化與社會力量的合作，采用包容性治理的思路，可以有效提升國家整體的治理效能。包容性治理是在社會治理理論的基礎上，將包容性發(fā)展理論中的“平等”“參與”“共享”融入而來的概念，強調社會治理主體的多元合作，以及對于所有參與主體的平等參與、平等對待和平等合作。換句話說，在包容性治理的理念中，治理制度應該對所有社會成員而言是可行、負責和回應性的。

在新冠肺炎疫情防控期間，一些地方出現(xiàn)了公共政策“末端失靈”的現(xiàn)象。在應急處置過程中，鄉(xiāng)村、社區(qū)的自主行動力大大強化，然而基層的舉措偶爾出現(xiàn)了與上級政府的政策性文件、指導性命令不統(tǒng)一、不一致，甚至各自為政的情況。比如，近期一旦某地有疫情暴發(fā)，為了減少人員流動，采取封閉高速出入口、“硬核封路”等做法，然而交通部在新聞發(fā)布會上曾明確指出，嚴禁擅自封高速、斷公路、設檢疫點檢測站；又比如，諸多城市采取社區(qū)封閉式管理模式來降低人員流動風險，大量社區(qū)“一刀切”地禁止外地租客進入合法租住的房屋，但是政策文件明文規(guī)定“不得隨意限制小區(qū)居民和租客進入小區(qū)”。個別地方的租客以社區(qū)的做法與政策文件不符為由向市長熱線等渠道投訴，得到的答復往往是，“具體措施由物業(yè)和居委會負責實施”。這些都是公共政策的落實過程中出現(xiàn)的“末端失靈”現(xiàn)象。

基層治理水平效果如何與群眾利益休戚相關。黨的十九屆四中全會《決定》提出，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。因此，應緊緊抓住群眾參與基層社會治理的著力點使實勁、見實效，調動廣大群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，推動建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。有時候，人民群眾在切實訴求無法得到正常途徑有效回應時，只能選擇通過互聯(lián)網(wǎng)新媒體的途徑向外界求助，反過來形成的輿論壓力又給地方政府造成額外的“治理負擔”。對此，應以包容性治理激發(fā)人民群眾參與社會治理的內(nèi)生動力，避免公共政策“一刀切”，給予社會主體更多自主決策的空間。例如，在7·20河南特大暴雨事件中，一篇名為《一個救命文檔的24小時》的在線協(xié)作文檔在創(chuàng)建后的一天之內(nèi)“自發(fā)”更新至270多版，求助信息超過千條，有250多萬次的訪問量。政府的救援力量與民間的救助需求通過合作，盡可能地達成了短時間內(nèi)最大化治理效能。這支隊伍里，沒有明確的職級劃分，沒有明確的權責歸屬，但卻始終保持非常高的運轉效率。這無疑給我們的應急處置提供了一條新的思路。

風險社會潛藏許多危機。現(xiàn)實證明，封閉式治理機制是行不通的，可以考慮在重大突發(fā)公共事件的應急處置中，適當?shù)嘏R時性動態(tài)調整問責機制，減少基層領導干部由于問責壓力而導致“不敢上報”“不愿上報”的現(xiàn)象。社會治理應該具有一定的包容性，作為工具理性與價值理性統(tǒng)一體，包容性治理是對現(xiàn)有社會治理模式的優(yōu)化與創(chuàng)新，并富有廣闊的發(fā)展空間。近年來，我國的危機治理水平在全球走在前列，其中一項重要經(jīng)驗就是強化與社會力量的合作，采用包容性治理的思路來提升危機治理效能。包容性治理的中國智慧將成為應對風險社會危機治理現(xiàn)代化挑戰(zhàn)的關鍵。

（作者分別為西北大學公共管理學院（應急管理學院）博士研究生，西北政法大學新聞傳播學院講師，社會治理與社會輿情評價協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究員；西北大學公共管理學院（應急管理學院）院長、教授、博導）

【注：本文系2021年度陜西省哲學社會科學重大理論與現(xiàn)實問題重點智庫研究項目“數(shù)字賦能政府公共服務高質量發(fā)展及實現(xiàn)路徑研究”（項目編號：2021ZD1048）研究成果】

【參考文獻】

①孫峰：《從問題到?jīng)Q策：網(wǎng)絡時代的中國政策議程設置》，北京：商務印書館，2021年。

②夏玉珍、卜清平：《高風險時代的中國社會問題》，《甘肅社會科學》，2016年第1期。

③韓旭：《增強治理體系回應性》，《中國紀檢監(jiān)察報》，2020年8月20日。

責編/韓拓 美編/楊玲玲

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