“促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展”系列專家解讀之四

作者：浙江大學區(qū)域協(xié)調發(fā)展研究中心副主任 董雪兵

近年來，我國城市化水平穩(wěn)步提升，超大城市數(shù)量逐漸增多，目前已有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津七個超大城市，并圍繞超大城市形成京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群和成渝城市群四大城市群。四大城市群呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，國際競爭力顯著提升，經(jīng)濟份額占全國的比例超過50%。超大城市是區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略支點，是穩(wěn)步推動共同富裕的排頭兵。如何以超大城市“先行”帶動區(qū)域協(xié)同發(fā)展，從而扎實推動共同富裕？一起來看。

構建高質量協(xié)調發(fā)展的空間格局

習近平總書記指出：“增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力。”從這一角度理解超大城市發(fā)展，要充分發(fā)揮超大城市的集聚優(yōu)勢和規(guī)模效應，加強超大城市在更大范圍內配置資源能力，不斷擴大超大城市作為都市圈中心城市的能級。通過輻射帶動作用幫助周邊城市主動融入城市群發(fā)展，實現(xiàn)各層級城市高質量協(xié)調發(fā)展。

優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，充分發(fā)揮超大城市集聚創(chuàng)新效應。超大城市作為區(qū)域創(chuàng)新中心，在我國的城市體系中具有戰(zhàn)略支點和重要節(jié)點功能。要以超大城市為核心，通過構建更具包容性、更具目標性、更具效率的協(xié)同創(chuàng)新平臺，對人力資本、知識資本、數(shù)據(jù)資本等創(chuàng)新要素進行再集聚和資源配置的再優(yōu)化，增強以超大城市為核心的城市群新舊動能轉換能力，持續(xù)鞏固和發(fā)展超大城市在產(chǎn)業(yè)鏈中的核心地位。需要更加充分地調動創(chuàng)新企業(yè)、高等院校、研究院所等創(chuàng)新主體的積極性，進一步完善政府的引導作用，夯實激勵創(chuàng)新的分配體制，優(yōu)化創(chuàng)新成果轉化機制，實現(xiàn)更加有效率的創(chuàng)新資源配置。

推動周邊城市融入，增強超大城市溢出效應。要構建城市功能互補、產(chǎn)業(yè)梯次分工的新型城市群。超大城市要主動增強與周邊中小城市和小城鎮(zhèn)在城市群體系規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、基礎設施通達等方面的聯(lián)系和互動。為了更有效發(fā)揮超大城市外溢效應，周邊中小城市和小城鎮(zhèn)需承接超大城市向外圍城市的產(chǎn)業(yè)轉移，緩解超大城市人口規(guī)模過大而可能帶來的土地要素、公共服務稀缺等問題。但現(xiàn)實情況中，存在城市群中超大城市與周邊城市行政上不隸屬于同一省級行政區(qū)的跨省域協(xié)調問題。應探索將現(xiàn)有區(qū)域合作部門的溝通協(xié)商職責逐步轉化為管理職責，如在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、基礎設施建設等方面，由各行政轄區(qū)共同設立區(qū)域管轄權統(tǒng)一的實質性管理機構。

構建高水平協(xié)同的治理格局

“數(shù)字治理”是構建超大城市及其周邊城市高水平協(xié)同的治理格局的關鍵。超大城市本身應以改革為根本動力，以數(shù)治融合為重要方向，以技術創(chuàng)新撬動治理變革，打造城市數(shù)字治理體系樣板，更好的帶動周邊城市數(shù)字化轉型，探索突破行政邊界的壁壘，打破城市間“信息孤島”，推進數(shù)字共享。

先行先試，加快超大城市數(shù)字化轉型，打造城市數(shù)字治理體系樣板。依靠大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等互聯(lián)網(wǎng)技術推動城市數(shù)字化轉型，實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅動治理，是構建數(shù)字治理體系的重要基礎。數(shù)字治理體系的根本邏輯，在于構建聯(lián)通線上線下、行政層級和部門的數(shù)字化指揮協(xié)調中心，以更為明確的數(shù)字治理層級作為原有的行政科層的優(yōu)化，以實現(xiàn)更為精準的治理目標。超大城市應先行先試，率先建立扁平化、網(wǎng)格化、可視化的城市數(shù)字治理體系樣板。以上海為例，上海已經(jīng)實現(xiàn)城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，包括交通道路、城市環(huán)境、應急管理等城市治理問題均能在城市運行管理中心實現(xiàn)實時監(jiān)控預警，再通過線上和線下緊密協(xié)同的方式處置城市運行中的問題。

打破城市間“信息孤島”，推進數(shù)字共享。由于信息技術本身帶來的網(wǎng)絡外部性，城市數(shù)字化轉型體系覆蓋人群數(shù)量越多，越能降低其人均成本、提高其治理效能。以超大城市為“龍頭”，探索區(qū)域協(xié)同治理格局，應加大超大城市與周邊城市數(shù)據(jù)共享與數(shù)字基礎設施共享力度，跨越城市治理的“數(shù)字邊界”。具體包含進行城市群頂層設計，以區(qū)域一體化為導向率先探索數(shù)字一體化發(fā)展路徑，打通數(shù)字“斷頭路”；共享超大城市現(xiàn)有技術平臺和數(shù)據(jù)，減少周邊城市數(shù)字城市重復建設帶來的公共成本；在數(shù)據(jù)聯(lián)通基礎上進行數(shù)字資源重新整合，實現(xiàn)金融、交通、環(huán)保等多領域城市間數(shù)字治理協(xié)同。

構建以區(qū)域共富為導向的共享格局

習近平總書記強調：“改革發(fā)展搞得成功不成功，最終的判斷標準是人民是不是共同享受到了改革發(fā)展成果。”發(fā)揮超大城市對周邊城市的帶動作用，不僅要立足于“地”的發(fā)展，更要立足于“人”的發(fā)展。一方面，可通過超大城市與周邊城市之間“雙向飛地”等模式，鞏固產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系，建立利益共享機制；另一方面，要著力推進超大城市公共服務資源與周邊城市共享，引導不同城市居民生活水平差距保持在合理范圍內。

建立超大城市與周邊城市之間的利益共享機制。從積極引導超大城市與周邊城市形成合理產(chǎn)業(yè)分工的角度來看，需要充分調動超大城市在區(qū)域合作方面的積極性，通過產(chǎn)業(yè)轉移，鞏固超大城市在產(chǎn)業(yè)鏈中的核心地位；需要強化周邊城市利用超大城市集聚創(chuàng)新優(yōu)勢的能力，增強周邊城市內生增長動力。例如，雙方可通過多種股份合作形式，在產(chǎn)業(yè)承接地建立產(chǎn)業(yè)飛地園區(qū)，實現(xiàn)超大城市向周邊進行產(chǎn)業(yè)鏈延伸與完善；在超大城市建立相應科創(chuàng)飛地園區(qū)，為周邊城市尋找并引進創(chuàng)新資源和要素，重點孵化有利于周邊城市產(chǎn)業(yè)升級和企業(yè)發(fā)展的創(chuàng)業(yè)方向，促進產(chǎn)業(yè)鏈升級。

大力推進超大城市的公共服務資源共享。充分發(fā)揮超大城市在公共服務資源方面的優(yōu)勢，弱化行政邊界，推動超大城市公共服務資源向周邊城市擴散，建設超大城市與周邊城市一體化、均等化的高質量公共服務體系。促進教育資源均衡，為各收入群體提供相對平等的受教育機會和條件。健全醫(yī)療與養(yǎng)老保障體系，充分發(fā)揮以超大城市為核心的都市圈資源配置能力，在更大的空間范圍內進行前瞻性交通基礎設施、醫(yī)療康養(yǎng)設施建設，積極應對城市人口老齡化問題。

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