【摘要】中國(guó)特色社會(huì)主義制度是一個(gè)嚴(yán)密完整的科學(xué)制度體系，其中具有統(tǒng)領(lǐng)地位的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為最大制度優(yōu)勢(shì)，內(nèi)在地蘊(yùn)含著不斷推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的要求。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的任務(wù)，以更宏觀(guān)的視野、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮、更強(qiáng)勁的力度來(lái)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化建設(shè)取得重大成就，為黨的領(lǐng)導(dǎo)地位提供了更加有力的制度和法治保障。

【關(guān)鍵詞】黨的領(lǐng)導(dǎo) 制度優(yōu)勢(shì) 制度化 法治化

【中圖分類(lèi)號(hào)】 D25 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.21.001

張峰，中央社會(huì)主義學(xué)院原副院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)，北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特聘專(zhuān)家。研究方向?yàn)轳R克思主義哲學(xué)、中國(guó)特色社會(huì)主義理論、統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)、社會(huì)主義協(xié)商民主、西方馬克思主義。主要著作有《直面時(shí)代之問(wèn)：讀懂新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義》《推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展研究》等。

習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系、命運(yùn)所系。”這是總結(jié)中國(guó)共產(chǎn)黨百年歷史經(jīng)驗(yàn)得出的一個(gè)極為重要的結(jié)論。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是一個(gè)嚴(yán)密完整的科學(xué)制度體系，其中具有統(tǒng)領(lǐng)地位的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國(guó)的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。正是在這個(gè)意義上，習(xí)近平總書(shū)記指出：“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們的最大制度優(yōu)勢(shì)。”[1]黨的領(lǐng)導(dǎo)作為最大制度優(yōu)勢(shì)，內(nèi)在地蘊(yùn)含著不斷推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的要求。習(xí)近平總書(shū)記指出：“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)。”[2]黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，就是使黨的領(lǐng)導(dǎo)制度成為國(guó)家根本制度，在憲法及相關(guān)法律中牢固確立起來(lái)，建立健全黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，建立健全黨內(nèi)法規(guī)體系，使黨的領(lǐng)導(dǎo)地位得到強(qiáng)有力的制度和法治保障。這是中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)中獨(dú)樹(shù)一幟、獨(dú)立自主、避免嚴(yán)重挫折甚至發(fā)生類(lèi)似東歐劇變“多米諾骨牌效應(yīng)”的重要原因。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的，“中國(guó)最大的國(guó)情就是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。什么是中國(guó)特色？這就是中國(guó)特色。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的制度是我們自己的，不是從哪里克隆來(lái)的，也不是亦步亦趨效仿別人的。無(wú)論我們吸收了什么有益的東西，最后都要本土化。十月革命的風(fēng)吹進(jìn)來(lái)了，但我們黨最終也沒(méi)有成為一個(gè)蘇聯(lián)式的黨。冷戰(zhàn)結(jié)束后，蘇聯(lián)解體、東歐劇變，我們?nèi)匀蛔咦约郝?，所以我們才有今天?rdquo;[3]黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的百年歷程生動(dòng)地證明了這個(gè)道理。

新民主主義革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政條件下領(lǐng)導(dǎo)制度的形成及法治化探索

新民主主義革命與舊民主主義革命的不同之處在于它是由中國(guó)工人階級(jí)及其政黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)的革命。毛澤東指出：“這個(gè)革命不能由任何別的階級(jí)和任何別的政黨充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者，只能和必須由無(wú)產(chǎn)階級(jí)和中國(guó)共產(chǎn)黨充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者。”[4]中國(guó)共產(chǎn)黨在這場(chǎng)革命中確立起領(lǐng)導(dǎo)地位，并把馬克思主義關(guān)于國(guó)家的學(xué)說(shuō)與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，找到了一條以農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的革命道路，開(kāi)始了國(guó)家制度和法律制度建設(shè)的探索。

第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，我們黨建立了黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的原則和制度，在領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)、農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)武裝斗爭(zhēng)在全國(guó)三百多個(gè)縣建立了蘇維埃政權(quán)，形成了八九個(gè)地區(qū)性蘇維埃政權(quán)。1931年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨在中央蘇區(qū)召開(kāi)中華蘇維埃第一次全國(guó)代表大會(huì)，成立中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府，通過(guò)了《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》。全國(guó)蘇維埃臨時(shí)中央執(zhí)行委員會(huì)作為最高政權(quán)機(jī)關(guān)，先后頒布120多部法律、法令，初步建立起具有鮮明階級(jí)性和時(shí)代特征的蘇維埃法律體系，并基本形成了較為完整的司法組織系統(tǒng)，有效保障了在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下工農(nóng)群眾的民主權(quán)利和有序的政治參與。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨建立了以延安為中心、以陜甘寧邊區(qū)為代表的抗日民主政權(quán)，先后建立19個(gè)大塊根據(jù)地，總面積達(dá)100萬(wàn)平方公里（占當(dāng)時(shí)全國(guó)面積的11%），人口逾1億（占當(dāng)時(shí)全國(guó)人口的28%）。在抗日根據(jù)地，中國(guó)共產(chǎn)黨建立起全面領(lǐng)導(dǎo)的體制。首先是黨對(duì)工農(nóng)群眾的領(lǐng)導(dǎo)，分為政治上的領(lǐng)導(dǎo)與組織上的領(lǐng)導(dǎo)兩方面。毛澤東指出：“在有共產(chǎn)黨組織的地方，那些地方的工人農(nóng)民，凡是贊成共產(chǎn)黨的主張，他們就是接受了共產(chǎn)黨的政治上的領(lǐng)導(dǎo)，如果已經(jīng)組織起來(lái)，那末，也已有了組織上的領(lǐng)導(dǎo)。”[5]其次是黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。在抗日根據(jù)地政權(quán)中實(shí)行“三三制”原則，共產(chǎn)黨員只占三分之一。毛澤東創(chuàng)造性地提出通過(guò)質(zhì)量占優(yōu)勢(shì)的共產(chǎn)黨員發(fā)揮模范作用來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，指出：“必須保證共產(chǎn)黨員在政權(quán)中占領(lǐng)導(dǎo)地位，因此，必須使占三分之一的共產(chǎn)黨員在質(zhì)量上具有優(yōu)越的條件。只要有了這個(gè)條件，就可以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不必有更多的人數(shù)。所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號(hào)去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說(shuō)服和教育黨外人士，使他們?cè)敢饨邮芪覀兊慕ㄗh。”[6]

中國(guó)共產(chǎn)黨在抗日根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)，是一元化的領(lǐng)導(dǎo)。鑒于當(dāng)時(shí)有些根據(jù)地鬧獨(dú)立性，發(fā)表了本不應(yīng)當(dāng)由根據(jù)地發(fā)表的意見(jiàn)，不能完全服從中央指揮，黨中央作出《關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》和《關(guān)于統(tǒng)一根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》。毛澤東后來(lái)回顧說(shuō)，“中央作出了關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定、關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化的決定等來(lái)進(jìn)行糾正”[7]。1943年10月1日，毛澤東提出《抗日根據(jù)地的十大政策》，其中第三大政策就是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。他指出：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)行一元化的領(lǐng)導(dǎo)很重要，要建立領(lǐng)導(dǎo)核心，反對(duì)‘一國(guó)三公’。”[8]黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，保證了全黨服從中央，保證人民軍隊(duì)聽(tīng)從黨的指揮，保證了全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，為奪取抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利進(jìn)而取得新民主主義革命的勝利提供了根本的政治保證。

在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地，著眼于建立新中國(guó)的人民代表大會(huì)制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，進(jìn)行了制定人民憲法的探索。1941年5月1日，經(jīng)中共中央政治局批準(zhǔn)，公布了主要由毛澤東起草的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，并經(jīng)陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)正式通過(guò)，這是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的陜甘寧邊區(qū)制定的具有新民主主義憲法性質(zhì)的政治綱領(lǐng)。隨后陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)還頒布了《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》《陜甘寧邊區(qū)土地條例》《陜甘寧邊區(qū)婚姻條例》等單項(xiàng)法規(guī)。1946年4月，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會(huì)通過(guò)并頒布《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，規(guī)定了建立新民主主義共和國(guó)的基本原則、政權(quán)組織形式和各項(xiàng)基本政策。

1945年4月，毛澤東在黨的七大提出建立新民主主義國(guó)家制度的主張，指出：“我們這個(gè)新民主主義制度是在無(wú)產(chǎn)階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)之下，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下建立起來(lái)的，但是中國(guó)在整個(gè)新民主主義制度期間，不可能、因此就不應(yīng)該是一個(gè)階級(jí)專(zhuān)政和一黨獨(dú)占政府機(jī)構(gòu)的制度。”[9]1948年，中共中央發(fā)布“五一口號(hào)”，號(hào)召“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)迅速召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府”，得到了各民主黨派的熱烈響應(yīng)，并且表示接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派的密切合作和共同努力下，1949年9月21日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開(kāi)，代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，通過(guò)了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，以及《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，作出關(guān)于國(guó)都、國(guó)旗、國(guó)歌、紀(jì)年的決議，選舉產(chǎn)生中央人民政府，宣告中華人民共和國(guó)成立。《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》以國(guó)家根本法的形式，確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民奪取新民主主義革命勝利、中國(guó)人民掌握國(guó)家權(quán)力的歷史變革。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位初步具有了憲法依據(jù)。

社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨作為社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心地位的確立及法治化建設(shè)的曲折發(fā)展

新中國(guó)成立初期，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)為對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。新中國(guó)的國(guó)體是人民民主專(zhuān)政，是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的政權(quán)，是工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)四個(gè)階級(jí)的聯(lián)盟。周恩來(lái)指出：“我國(guó)的人民民主專(zhuān)政是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的政權(quán)，應(yīng)該更重視統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)問(wèn)題。”[10]民主黨派作為小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的代表參加國(guó)家政權(quán)。中國(guó)共產(chǎn)黨是“領(lǐng)導(dǎo)黨”，首先表現(xiàn)為對(duì)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)。為了處理好新中國(guó)的政黨關(guān)系，毛澤東提出：“究竟是一個(gè)黨好，還是幾個(gè)黨好？現(xiàn)在看來(lái)，恐怕是幾個(gè)黨好。不但過(guò)去如此，而且將來(lái)也可以如此，就是長(zhǎng)期共存，互相監(jiān)督。”[11]民主黨派雖然認(rèn)同中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但不時(shí)地還會(huì)充當(dāng)反對(duì)派的角色。為此，他提出在堅(jiān)持“六條政治標(biāo)準(zhǔn)”的政治基礎(chǔ)上進(jìn)行多黨合作，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)逐步得到鞏固和加強(qiáng)。

中國(guó)共產(chǎn)黨成為全國(guó)性的執(zhí)政黨，發(fā)生的一個(gè)重大變化是領(lǐng)導(dǎo)方式的變化，即通過(guò)國(guó)家政權(quán)實(shí)施對(duì)全社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。周恩來(lái)指出：“我們已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立了國(guó)家政權(quán)，而我們黨在政權(quán)中又居于領(lǐng)導(dǎo)地位。所以一切號(hào)令應(yīng)該經(jīng)政權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)出。這點(diǎn)中央已經(jīng)注意到，各地也應(yīng)該注意。由于過(guò)去長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)條件，使我們形成了一種習(xí)慣，常常以黨的名義下達(dá)命令，尤其在軍隊(duì)中更是這樣?，F(xiàn)在進(jìn)入和平時(shí)期，又建立了全國(guó)政權(quán)，就應(yīng)當(dāng)改變這種習(xí)慣。”[12]由此，加強(qiáng)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)成了一個(gè)新問(wèn)題。為解決這個(gè)問(wèn)題，1949年11月，中共中央作出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國(guó)共產(chǎn)黨黨委會(huì)的決定》和《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》。1952年12月，毛澤東明確提出黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任：“一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃都必須統(tǒng)一由黨中央規(guī)定，制定黨的決議、指示，或?qū)Ω饔嘘P(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志及黨組的建議予以審查批準(zhǔn)”[13]。關(guān)于黨政關(guān)系，毛澤東提出既有黨政不分，也有黨政分開(kāi)。“所謂黨政不分的意思，就是黨要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，方針政策要統(tǒng)一；所謂黨政分開(kāi)，就是說(shuō)具體業(yè)務(wù)由各業(yè)務(wù)部門(mén)去搞。”[14]1953年3月，中共中央作出《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門(mén)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》，明確要求：為了使政府工作避免脫離黨中央的危險(xiǎn)，今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃和重大事項(xiàng)，必須經(jīng)過(guò)黨中央的討論和決定或批準(zhǔn)。1953年11月，中共中央下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》，提出逐步建立在中央及各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在中央及各級(jí)黨委組織部統(tǒng)一管理下的分部分級(jí)管理干部的體制。毛澤東提出了“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的思想，指出：“黨必須領(lǐng)導(dǎo)一切，領(lǐng)導(dǎo)我們的各種工作。你不懂，就不能管我，有這種想法的人是相當(dāng)多的，要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期的斗爭(zhēng)才能解決。我們是依靠政治來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，離開(kāi)了政治就談不上領(lǐng)導(dǎo)。”[15]隨后黨制定了過(guò)渡時(shí)期總路線(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，建立起社會(huì)主義基本制度。