中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位需要通過國家憲法確定下來。1954年9月，一屆全國人大一次會議通過新中國第一部憲法，在憲法序言中兩次提及中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。一處是明確在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下取得的歷史性成就；一處是明確中國共產(chǎn)黨在人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線中的領(lǐng)導(dǎo)地位，由此中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)有了牢固的憲法依據(jù)。據(jù)此毛澤東在這次會議開幕詞中莊嚴(yán)宣告：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨。”[16]

為保證黨對國家和社會實(shí)施正確的領(lǐng)導(dǎo)，吸取蘇聯(lián)共產(chǎn)黨推行“一長制”的教訓(xùn)，黨中央確立了集體領(lǐng)導(dǎo)的原則，建立起集體領(lǐng)導(dǎo)體制。毛澤東指出：“鑒于種種歷史教訓(xùn)，鑒于個人的智慧必須和集體的智慧相結(jié)合才能發(fā)揮較好的作用和使我們在工作中少犯錯誤，中央和各級黨委必須堅持集體領(lǐng)導(dǎo)的原則，繼續(xù)反對個人獨(dú)裁和分散主義兩種偏向。”[17]1956年，黨的八大根據(jù)毛澤東同志提議，增設(shè)由黨中央主席、副主席和中央書記處總書記組成的中央政治局常務(wù)委員會，作為中央領(lǐng)導(dǎo)集體的核心。

為了糾正經(jīng)濟(jì)建設(shè)中“左”的錯誤，克服嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難，1962年1月中共中央召開擴(kuò)大的中央工作會議，即“七千人大會”。毛澤東提出：“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊(duì)和政府。”[18]他特別強(qiáng)調(diào)實(shí)行民主集中制，指出：“我們的集中制，是建立在民主基礎(chǔ)上的集中制。無產(chǎn)階級的集中，是在廣泛民主基礎(chǔ)上的集中。各級黨委是執(zhí)行集中領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)。但是，黨委的領(lǐng)導(dǎo)，是集體領(lǐng)導(dǎo)，不是第一書記個人獨(dú)斷。在黨委會內(nèi)部只應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主集中制。”[19]毛澤東的這些思想，對于鞏固和健全黨領(lǐng)導(dǎo)一切的體制機(jī)制具有長遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義，使我國社會主義建設(shè)過程中遇到的困難較快地得到克服，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行同過去時代的斗爭形式有著許多不同特點(diǎn)的偉大的斗爭，保證了黨和國家偉大事業(yè)的順利進(jìn)行。

在“文化大革命”初期，出現(xiàn)了“踢開黨委鬧革命”的混亂局面，使民主和法制受到嚴(yán)重破壞。為此，毛澤東重提黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，指出：“要加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。增強(qiáng)軍政、軍民、軍隊(duì)之間的團(tuán)結(jié)。”[20]1973年12月毛澤東準(zhǔn)備重新起用鄧小平時說：“現(xiàn)在，請了一個軍師，叫鄧小平。發(fā)個通知，當(dāng)政治局委員，軍委委員。政治局是管全部的，黨政軍民學(xué)，東西南北中。”[21]鄧小平恢復(fù)工作后也指出：“當(dāng)好一個縣委書記并不容易，要有全面的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，對東西南北中、黨政軍民學(xué)各方面的工作都能抓得起來。”[22]黨組織恢復(fù)活動并發(fā)揮一元化領(lǐng)導(dǎo)作用，為粉碎“四人幫”集團(tuán)、結(jié)束“文化大革命”奠定了組織基礎(chǔ)。黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：在“文化大革命”中，黨、人民政權(quán)、人民軍隊(duì)和整個社會的性質(zhì)都沒有改變。歷史再一次表明，我們的人民是偉大的人民，我們的黨和社會主義制度具有偉大而頑強(qiáng)的生命力。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位在憲法中得以再次明確和有效保障。1975年1月，四屆全國人大一次會議通過的“七五憲法”雖然受到“四人幫”干擾破壞，存在許多缺陷，較之于“五四憲法”大大倒退，但也明確了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。不僅在序言中突出強(qiáng)調(diào)了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且在總綱第二條明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨是全中國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。工人階級經(jīng)過自己的先鋒隊(duì)中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)。”同時，規(guī)定“公民的基本權(quán)利和義務(wù)是，擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，擁護(hù)社會主義制度，服從中華人民共和國憲法和法律。”這些規(guī)定是中國共產(chǎn)黨歷來的政治主張，也是全國人民的共同意志。1978年3月，五屆全國人大一次會議通過的“七八憲法”，恢復(fù)了“五四憲法”的部分條文，但仍然是以“七五憲法”為基礎(chǔ)的，保留了關(guān)于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的條款。憲法的這些規(guī)定對于糾正“文化大革命”的錯誤，進(jìn)行撥亂反正是有積極意義的。

改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革開創(chuàng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化新局面

在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，鄧小平提出黨的建設(shè)新課題：“執(zhí)政黨應(yīng)該是一個什么樣的黨，執(zhí)政黨的黨員應(yīng)該怎樣才合格，黨怎樣才叫善于領(lǐng)導(dǎo)？”[23]同時，圍繞這一課題提出“兩化”任務(wù)：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[24]，其實(shí)質(zhì)是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。他指出：“我們要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，除了改善黨的組織狀況以外，還要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)工作狀況，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。”[25]這是鄧小平第一次明確提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”概念，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度分兩個方面來進(jìn)行。

首先，通過黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化。1980年8月18日，鄧小平在題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中指出：“改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，渙散黨的領(lǐng)導(dǎo)，而正是為了堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持和加強(qiáng)黨的紀(jì)律。”[26]著眼于解決事關(guān)黨和國家長治久安的制度現(xiàn)代化問題，他提出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?rdquo;“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”[27]改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度，需要解決權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，由此涉及黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)問題。他指出：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。”[28]顯然，鄧小平反對的不是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，而是把黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)作口號；反對的不是黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而是權(quán)力過分集中。

改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度，需要解決黨政不分、以黨代政的問題，實(shí)行黨政分開。一個重要措施是中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。鄧小平認(rèn)為，“這樣做，有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作”[29]。他提出：“真正建立從國務(wù)院到地方各級政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務(wù)院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發(fā)指示、作決定。政府工作當(dāng)然是在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行的，政府工作加強(qiáng)了，黨的領(lǐng)導(dǎo)也加強(qiáng)了。”[30]但必須清楚，這樣做的目的，不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。他強(qiáng)調(diào)：“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位。”[31]這一時期進(jìn)行的黨政分開，對于解決效率不高、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、作風(fēng)拖拉等問題有積極的意義，但總的來看僅僅是探索性的。

其次，通過修改黨章和憲法推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。鄧小平指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”[32]黨的十一屆三中全會前夕，他提出修改黨章問題：“修改黨章是要進(jìn)一步明確黨在四個現(xiàn)代化建設(shè)中的地位和作用。”[33]1980年9月，黨的十二大通過《中國共產(chǎn)黨章程》，不僅規(guī)定“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊(duì)，是中國各族人民利益的忠實(shí)代表，是中國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”，而且規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。

根據(jù)加強(qiáng)法制建設(shè)的新任務(wù)，鄧小平提出要“做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”[34]，成為我國法治工作和法治建設(shè)的“十六字”方針。他明確了黨的政策和法律的關(guān)系，指出：“我們制定法律的步伐要加快。確實(shí)要搞法制，特別是高級干部要遵守法制。以后，黨委領(lǐng)導(dǎo)的作用第一條就是應(yīng)該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事；法立了以后，堅決按法律辦事。”[35]1980年8月，中共中央政治局?jǐn)U大會議提出修改憲法的建議，成立憲法修改委員會。鄧小平認(rèn)為，“五四憲法”是比較完備的憲法，應(yīng)以其作為基礎(chǔ)來修改，“新的憲法要給人面貌一新感覺”[36]。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國憲法》（“八二憲法”）。憲法序言明確提出在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下取得新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的國家根本任務(wù)以及中國共產(chǎn)黨在廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)地位。由此，在歷史中形成的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位通過憲法而牢固地確立起來。

黨的十三屆四中全會后，以江澤民同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人，繼續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化進(jìn)程。黨的十五大提出建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，將依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法律化的基本含義，“從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實(shí)施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”[37]

首先，強(qiáng)化憲法保障黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的作用。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在憲法序言中規(guī)定的，憲法序言是立憲的指導(dǎo)思想，是憲法的組成部分，與憲法條文同樣具有最高的法律效力，在憲法序言中充實(shí)關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的內(nèi)容就顯得非常必要。一個重要舉措是將中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度載入憲法。1993年3月，中共中央采納民建中央建議，向八屆全國人大一次會議提出《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的補(bǔ)充建議案》，其中第一條就是在憲法序言中增加“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”。八屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將這句話寫進(jìn)憲法。這一制度是我國各項(xiàng)政治制度中唯一在名稱上標(biāo)明“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”的政治制度，是從國家政治制度層面規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的制度。這一制度載入憲法，加重了憲法序言體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的分量。相較于此前的東歐劇變，就更能懂得這一基本政治制度入憲的重大意義。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在蘇聯(lián)憲法第六條規(guī)定的：“蘇聯(lián)共產(chǎn)黨是蘇聯(lián)社會的領(lǐng)導(dǎo)力量和指導(dǎo)力量，是蘇聯(lián)社會政治制度以及國家和社會組織的核心”。1990年3月，第三次蘇聯(lián)（非常）人民代表大會修改憲法，將其中第六條進(jìn)行了徹底修改，取消了蘇共領(lǐng)導(dǎo)地位的憲法保障，這使得反對共產(chǎn)黨、反對社會主義在蘇聯(lián)成了合法的行動，因此大肆泛濫起來；堅持蘇聯(lián)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的行動反倒成了“違憲”，這也最終導(dǎo)致蘇共亡黨和蘇聯(lián)解體的悲劇。與此形成鮮明對照，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度載入憲法，使得中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位有了更加穩(wěn)固的憲法保障，頂住了東歐劇變、蘇聯(lián)解體帶來的國際環(huán)境的壓力。

其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度明確為國家根本制度。2000年1月，江澤民提出堅持和完善能夠保證黨的領(lǐng)導(dǎo)堅強(qiáng)有力和社會主義興旺發(fā)達(dá)的一整套制度，認(rèn)為“這套科學(xué)的制度，主要應(yīng)包括黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，以及在黨的領(lǐng)導(dǎo)下國家各個方面的具體領(lǐng)導(dǎo)制度和保障這種領(lǐng)導(dǎo)制度能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)的法律制度”[38]，并且明確，“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度，這是我國最根本的制度。各項(xiàng)方針政策、法律法規(guī)、紀(jì)律規(guī)定都應(yīng)該在遵循這個根本制度的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用。我們的歷史責(zé)任，最重要的，是要堅持和完善這個根本制度，并把它傳下去，代代遵守”[39]。至此，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度被明確為國家根本制度，政治體制改革按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則來推進(jìn)。進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，既保證了黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又充分發(fā)揮了人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體和其他方面的職能作用。