【摘要】特大城市是龐大的人造產(chǎn)物，又是龐雜的人居系統(tǒng)。在新的時空下，極端天氣、疫情、事故災難極易造成特大城市的巨大風險。特大城市的風險表現(xiàn)出“疊加效應、溢出效應、放大效應、鏈式效應”四大特點，風險防控存在“權責失配、防控失衡、協(xié)同失調(diào)”三大難題。對此，有必要推動韌性城市治理，建好風險防控的權責體系、防控一體的全周期機制、大數(shù)據(jù)驅(qū)動的智能治理體系。

【關鍵詞】風險防控  大數(shù)據(jù)驅(qū)動  特大城市治理    【中圖分類號】D669.3    【文獻標識碼】A

今年，山西、河南等部分地區(qū)出現(xiàn)罕見暴雨洪災，全國多個城市出現(xiàn)疫情反復，一些沿海城市陸續(xù)遭遇強勢臺風、引發(fā)城市內(nèi)澇，暴雨、疫情、高溫、臺風等讓人們直面和感受身邊的風險。特大城市人口體量巨大、經(jīng)濟社會系統(tǒng)復雜，所面臨的風險挑戰(zhàn)更大。黨的十九屆五中全會指出“提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控”。特大城市既是落實國家安全和抵御風險的重要單元，更是我國應對重大突發(fā)風險的“重要尺度”和“抓手”。

特大城市社會風險的新形勢與新特點

據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，我國城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的特大城市共14座，分別是武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連，城區(qū)常住人口1000萬以上的超大城市有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7城，本文將這21座城市統(tǒng)稱為“特大城市”。近年來，自然災害類風險（如地震、洪災等）、公共衛(wèi)生風險（如疫情等）、事故災難類風險（如火災等）、社會安全類風險（如社會沖突等）頻頻出現(xiàn)，給城市造成了巨大的威脅。

特大城市社會風險面臨新的形勢。其一，極端天氣引發(fā)巨大的災害風險。受氣候變化影響，全球各地極端天氣發(fā)生的頻率更快、強度更大，一些特大城市遭遇了極為嚴重的災害風險。據(jù)應急管理部消息，2021年7月份，全國共發(fā)生8次強降雨過程，北方部分地區(qū)降水明顯偏多。有的城市出現(xiàn)雷暴、大風、龍卷風等強對流天氣，甚至遭遇災害性海浪過程，強降雨疊加外洪入城、外水頂托引發(fā)城市內(nèi)澇、山體滑坡、泥石流等風險。與近5年同期均值相比，因災死亡失蹤人數(shù)、緊急轉(zhuǎn)移安置人次和直接經(jīng)濟損失分別上升38%、30%和21%。千百年來，人類逐水而居、城市沿水而建，不少城市內(nèi)河水系復雜、地勢低下、頭頂“一盆水”。在極端天氣引發(fā)的自然災害面前，城市的脆弱性更加凸顯。

其二，各類疫情引發(fā)巨大的健康風險。由于城市化的快速推進，人類與大自然的交互日益頻繁。受環(huán)境污染、氣候變化等因素影響，動物疫情復雜多變，人畜共同性、共通性傳染病的類型激增。特大城市人口密度高、流動頻繁，加上空調(diào)系統(tǒng)、公共廁所、垃圾場所等易于微生物繁衍和傳播的環(huán)境，傳染病毒的適應性和擴散性增強。有統(tǒng)計顯示，過去33年，疫情暴發(fā)多達12102次。這些疫情對特大城市威脅巨大。特大城市是全球各類資源要素高度聚集和流動的“節(jié)點城市”“流量城市”，一旦出現(xiàn)傳染病例，很容易出現(xiàn)爆炸性增長，疫情防控的“外防輸入內(nèi)防擴散”壓力非常大。

特大城市社會風險的“四大”特點。歷史地來看，城市的產(chǎn)生往往基于對人們安全需求的滿足。但是，風險將長期存在于城市生活。當下，特大城市所面臨的社會風險有四大特點。

第一是“疊加效應”，在特大城市，傳統(tǒng)安全風險與非傳統(tǒng)安全風險疊加交織。各種生產(chǎn)建設如火如荼，存在化工、危險固廢、醫(yī)療器材與設備、?；飞a(chǎn)與倉儲等重點行業(yè)領域，以及建筑工地、油氣管道、密集輸電線、公路建設、密集交通、食物生產(chǎn)流通、飲水用水、高層建筑、垃圾處理等易生災害的生產(chǎn)生活領域。與此同時，電力、能源、網(wǎng)絡、科技日益成為城市生活和風險防控的底盤基座，這個基座一旦遭遇攻擊或破壞，風險防控網(wǎng)絡就會面臨癱瘓和失序的困境。

第二是“溢出效應”，特大城市要應對各類風險的沖擊，并且極易形成“風險外溢”。風險并不固定在特定的邊界以內(nèi)，因為人群流動頻繁和跨域邊界模糊等因素，特大城市的風險會迅速擴大傳播和影響范圍，有的則會外溢出城市，給社會帶來巨大的損失。

第三是“放大效應”。在現(xiàn)代信息社會背景下，風險信息特別是“小道消息”在傳播過程之中會不斷得到加強。個體和社會公眾對風險信息的認知結構、解讀能力等會影響風險判斷，人們對風險的感知會得到放大，進而產(chǎn)生其他風險。

第四是“鏈式效應”。特大城市治理中的風險具有較大的能級，風險出現(xiàn)后又可能引發(fā)次生風險，產(chǎn)生“災害鏈”“風險圈”等鏈式反應。在嚴重的情況下，風險的“鏈式效應”會造成整個城市社會系統(tǒng)失控。

特大城市風險防控的三大短板

經(jīng)過多年的發(fā)展，特大城市已經(jīng)完成主要的空間架構，從空間擴展進入“提質(zhì)升級”的內(nèi)涵發(fā)展階段。在風險社會背景下，特大城市的風險防控仍然存在一些短板。

其一，風險防控的“權責失配”問題。風險防控具有領域性、專業(yè)性特點。在日常工作中，不同部門按照風險類型實施專業(yè)化管理。就大的分類來看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門主管動物防疫工作；衛(wèi)生主管部門負責組織突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理工作；應急管理部等負責安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理、自然災害類救援；政法部門負責社會穩(wěn)定風險防控；市場監(jiān)管部門負責食品安全、藥品安全；等等。但是，大多風險防控工作都遵循權力等級序列自上而下的執(zhí)行，來自上級部門的任務往往需要最基層的街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和居委會（村委會）來協(xié)助落實，這就出現(xiàn)了“條條指揮塊塊”的現(xiàn)象。通常的情況是，越是基層，其防控的責任就越大、權力和資源配置越是不足。例如，“安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)、生態(tài)環(huán)保”已經(jīng)成為基層工作的“三大底線”，基層政府部門和居（村）委會要付出巨大精力處理這些任務。在特大城市，社區(qū)往往要承擔十多個大類、二十多項小類（包括防汛、防火、防災和安全生產(chǎn)檢查等）的風險防控工作。基層單位和工作人員既缺乏相應的資源、專業(yè)能力和執(zhí)法權，還要背負“誰發(fā)現(xiàn)問題誰解決”的壓力。有的基層工作人員反映，這么繁重的任務難以完成，不出問題純屬僥幸，出了問題就要被問責。

其二，風險應對的“防控失衡”問題。風險的預防和控制是一個完整的整體，但是，在風險應對過程中，還存在一些“輕預防、重控制”“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換瓶頸”等問題。不少地方在風險預防方面重視不夠、投入不足，在風險來臨時又“急于表功”“過度防控”。有的地方在風險排查、演練方面走形式、走過場，將風險防控當成階段性應急工作，存在“災停即止”“被動應對”的現(xiàn)象，在疫情防控形勢向好的情況下，出現(xiàn)麻痹松懈、形式應對等問題。風險處置是一個專業(yè)化與政治性高度結合的工作，一旦處理不好就會攸關萬千居民的安全，也會攸關處置者的個人命運前途。風險的“危、急、快、重”特性，“風險剛性”與“處置彈性”之間的巨大張力，考驗一線負責同志“臨機決斷”“擔當負責”的能力。在風險來臨時，個別官員出于“避責”的考慮，畏手畏腳、處處等待上級指示、貽誤時機，不能迅速打開局面。

其三，風險防控的“協(xié)同失調(diào)”難題。特大城市的風險防控，既需要黨政系統(tǒng)的內(nèi)部整合，也需要社會、市場和市民的共同參與，但其中還面臨“協(xié)同失調(diào)”的難題。在黨政系統(tǒng)內(nèi)部，各部門專業(yè)化有余、協(xié)同化不足，各自按照職能目標獨立運行，在風險防控中缺乏溝通、合作，存在各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。僅以食品安全監(jiān)管為例，相關監(jiān)管部門存在“分散性和碎片化的問題”，往往只關注商品的生產(chǎn)、流通或消費之中的某一環(huán)節(jié)的問題，忽視全過程、全環(huán)節(jié)的貫通。在社會合作方面，各類社會組織、市場組織和居民的參與沒有得到很好的協(xié)同。社會組織、企業(yè)、志愿者空有一片熱心，卻難以精準援助資源、開展救援服務；日常風險防控的壓力壓在基層行政系統(tǒng)和居村體系身上，居民群眾的積極性沒有有效發(fā)揮。

構建“風險防控一體”的韌性城市治理體系

“十四五”規(guī)劃綱要提出，“加強超大特大城市治理中的風險防控”，“建設宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市”。雖然目前仍存在一些短板，但經(jīng)過多年的發(fā)展，特大城市的社會風險防控意識和能力得到了相應的提升，社會組織、志愿者參與風險救援的熱情高漲，新媒體等新的社會動員方式出現(xiàn)，對形成新的風險應對和治理模式具有啟發(fā)意義。要基于前有的經(jīng)驗和教訓，推動風險防控一體的韌性城市建設。

第一，構建韌性城市治理的“權責體系”。特大城市的風險往往種類豐富、災難性后果大，需要跨部門、跨層級、跨地域、跨領域的治理。要在黨組織領導下，構建體系完整、銜接有力的風險防控組織體系，特別是首先做好“黨政部門的內(nèi)部整合”，將以往“單災種導向”“分門別類、各負其責”的部門協(xié)調(diào)融入應急管理組織架構中，擬定綜合應急管理體系工作職責，細化各主體在應急中的職責清單與合作機制；要推進編制資源向基層傾斜，提升基層應對風險的能力；明確政府、企業(yè)（生命線機構）、社會在風險防控中的職責，積極動員社會組織和居民參與風險防控，推出政商社一體的應急體系。

第二，完善防控一體的全周期管理機制。人民城市人民建，人民城市為人民。習近平總書記強調(diào)，“城市是生命體、有機體，要敬畏城市、善待城市，樹立‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”。特大城市的風險防控要建立起以居民為中心的“風險識別、預警到應急決策、行動再到恢復、學習適應”的全周期、全過程治理機制。在城市風險應對中，既要“防”字當頭，常態(tài)化開展城市風險隱患排查，完善風險防控的多樣化空間基礎和風險預警業(yè)務體系，加強風險災害預防演練；又要“控”字有力，完善風險應急預案體系，重視“平戰(zhàn)貫通”“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)化”的機制設計，出臺措施鼓勵干部在防范化解重大風險中擔當作為，完善風險管理的調(diào)查、倒查機制，對履職不力、失職失責的責任人嚴肅問責，既要防止問責不力，也要防止問責急就章、泛化。

第三，推動全環(huán)節(jié)智能風險治理體系建設。在維護電力、通訊安全的基礎上，借助5G、衛(wèi)星遙感、傳感網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)分析等新技術，完善全環(huán)節(jié)智能風險治理體系。首先，加強大數(shù)據(jù)信息感知系統(tǒng)建設，建好城市智慧平臺，推動城市地上地下空間、社會公共安全數(shù)字化管理和一網(wǎng)統(tǒng)管；其次，建好大數(shù)據(jù)預測系統(tǒng)，在獲取大數(shù)據(jù)信息的基礎上精準預測各類風險；再次，做好風險預警，運用大數(shù)據(jù)動態(tài)預測與監(jiān)測風險，形成城市風險電子地圖、對重大突發(fā)風險進行分級預警，將各類風險信息及時傳遞到指揮系統(tǒng)、子系統(tǒng)和公眾；最后，智慧化鏈接資源，通過大數(shù)據(jù)精確整合風險應急的供求信息，整合不同行動主體、鏈接應對重大風險的資源與行動等。

（作者為南開大學中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員、南開大學周恩來政府管理學院教授）

【注：本文系國家社科基金重大課題“大數(shù)據(jù)驅(qū)動的特大城市治理中的風險防控研究”（項目編號：21ZDA069）；國家社科基金重點課題“基于供需平衡的復合式城鄉(xiāng)基層治理體系研究”（項目編號：20AZD087）；中共宜賓市委組織部2021年度科學研究與咨政服務項目“城鄉(xiāng)結合部新型社區(qū)治理的實踐與思考”階段性成果】

【參考文獻】

①高小平：《構建常態(tài)與應急結合治理體系應把握哪些重點》，《國家治理》，2020年第18期。

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③吳曉林：《城市社區(qū)如何變得更有韌性》，《人民論壇》，2020年第29期。

④湯偉：《傳染病為何多“新發(fā)”于城市？》，《看世界》，2020年第3期。

責編/李丹妮 美編/楊玲玲

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