【摘要】反貧困是現(xiàn)代各國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要議題和行動(dòng)。中國共產(chǎn)黨在其百年歷程中基于其歷史使命、關(guān)懷勞苦大眾的情懷和以人民為中心的理念，在各個(gè)階段中積極開展反貧困行動(dòng)并建立發(fā)展社會(huì)救助制度，逐步形成了相關(guān)的理論和實(shí)踐體系。在建黨百年之際回顧中國共產(chǎn)黨百年來反貧困和社會(huì)救助的理論與實(shí)踐發(fā)展歷程，總結(jié)其成就、經(jīng)驗(yàn)與特點(diǎn)，有助于我們更好地理解過去百年歷程中的艱辛和輝煌，分析當(dāng)前存在的新挑戰(zhàn)，也有助于我們更好地把握未來發(fā)展的方向。
【關(guān)鍵詞】中國共產(chǎn)黨 反貧困 社會(huì)救助
【中圖分類號(hào)】D632.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.19.005
【作者簡(jiǎn)介】關(guān)信平，南開大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院教授、博導(dǎo)，中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策、社會(huì)救助、社會(huì)工作。主要著作有《中國城市貧困問題研究》、《社會(huì)政策概論》（主編）、《農(nóng)民工參與城鎮(zhèn)社會(huì)保障問題：需要、制度及社會(huì)基礎(chǔ)》（論文）等。
貧困是現(xiàn)代社會(huì)共同面臨的重大挑戰(zhàn)。當(dāng)代貧困問題的表現(xiàn)和原因不盡一致，但基本上都是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、社會(huì)分配不公和保障制度不健全而導(dǎo)致。工業(yè)化時(shí)代以來，世界許多國家逐漸開展了由國家統(tǒng)一組織的大規(guī)模反貧困行動(dòng)，并取得了顯著成效?，F(xiàn)代中國的反貧困行動(dòng)是與中國共產(chǎn)黨的歷史緊密聯(lián)系在一起的。中國共產(chǎn)黨在其百年歷程中始終將中國的反貧困作為其革命和執(zhí)政任務(wù)的重要內(nèi)容，取得了重大成就，不僅使廣大民眾擺脫了絕對(duì)貧困，而且為現(xiàn)代世界的反貧困行動(dòng)作出了重大貢獻(xiàn)?？偨Y(jié)中國共產(chǎn)黨百年來的反貧困行動(dòng)和建立發(fā)展社會(huì)救助制度的實(shí)踐，有助于我們進(jìn)一步深刻地認(rèn)識(shí)黨在革命與執(zhí)政的百年歷程中對(duì)民生保障的責(zé)任擔(dān)當(dāng)與制度探索，也有助于我們更深刻地理解反貧困行動(dòng)的復(fù)雜性，并為未來繼續(xù)做好反貧困工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
從建黨之初到改革開放前中國共產(chǎn)黨的反貧困與社會(huì)救助行動(dòng)發(fā)展脈絡(luò)
中國共產(chǎn)黨的反貧困與社會(huì)救助行動(dòng)早在新民主主義革命時(shí)期就已經(jīng)開始，但重點(diǎn)開展是在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的各個(gè)階段里。黨在各個(gè)時(shí)期和階段中應(yīng)人民的需要和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，結(jié)合實(shí)際情況開展了反貧困行動(dòng)，建立并不斷優(yōu)化社會(huì)救助制度。此部分將簡(jiǎn)要梳理從建黨之初到改革開放前近60年歷史中黨在反貧困與社會(huì)救助制度建設(shè)方面的行動(dòng)及成效。
新民主主義革命時(shí)期黨的反貧困和社會(huì)救助行動(dòng)。在舊中國，階級(jí)剝削、經(jīng)濟(jì)不發(fā)展和缺乏基本社會(huì)保障制度等社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，導(dǎo)致城市和農(nóng)村中許多下層普通勞動(dòng)者的收入水平和實(shí)際生活水平低下，尤其是農(nóng)村中的貧農(nóng)和雇農(nóng)因缺乏土地而處于“送租之外，所得無幾”境況，生計(jì)面臨困難。[1]同時(shí)，自然災(zāi)害和自然條件惡化經(jīng)常進(jìn)一步導(dǎo)致一些貧困農(nóng)民陷入困境。在城市中，除了經(jīng)濟(jì)地位低下的工業(yè)無產(chǎn)階級(jí)之外，還存在大量的游民、乞丐和失業(yè)者。他們當(dāng)中的一些人長(zhǎng)期或臨時(shí)處于貧困生活中，成為城市中的貧困者。在新民主主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨的革命目標(biāo)是反帝反封建，致力于消滅“人剝削人”的舊制度，推翻三座大山對(duì)人民的壓迫，通過建立更加自由、民主、平等的新民主主義制度而保障人民群眾的基本生活，并不斷提高人民生活水平。在推動(dòng)新民主主義革命的同時(shí)，中國共產(chǎn)黨人也從多個(gè)方面采取實(shí)際行動(dòng)，幫助城鄉(xiāng)貧困者獲得基本生活保障。
一是以毛澤東同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人在新民主主義革命時(shí)期遵循孫中山先生“耕者有其田”的口號(hào)，提出“沒收地主的土地，分配給無地和少地的農(nóng)民”。[2]通過“平均地權(quán)”的革命消除剝削、縮小階級(jí)之間的差距，保障貧苦農(nóng)民的生計(jì)。而在完成土地改革前則積極推動(dòng)減租減息，以減輕和緩解貧苦農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和生活困難。
二是1945年毛澤東同志在《論聯(lián)合政府》一文的“我們的具體綱領(lǐng)”部分中具體提出了“要求救濟(jì)難民和救濟(jì)災(zāi)荒；要求設(shè)立大量的救濟(jì)基金，在國土收復(fù)后，廣泛地救濟(jì)淪陷區(qū)的受難人民”以及“要求改善個(gè)人生活，救濟(jì)失業(yè)個(gè)人”和“救濟(jì)失學(xué)青年”。[3]這些政策主張的提出，表明中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期就已經(jīng)形成了建立社會(huì)救助制度目標(biāo)的大致輪廓。
三是從建黨初期起就重視建立對(duì)失業(yè)工人的救助制度。1927年6月在武漢召開的第四次全國勞動(dòng)大會(huì)上通過了《關(guān)于失業(yè)問題之議決案》，其中包括“保障失業(yè)工人決議案”“救濟(jì)失業(yè)工人決議案”“安插失業(yè)工人決議案”三個(gè)方面的內(nèi)容，這意味著保護(hù)工人權(quán)利的行動(dòng)不僅針對(duì)在職工人，而且還要建立對(duì)失業(yè)工人的救濟(jì)制度，這也代表著中國共產(chǎn)黨早期對(duì)建立社會(huì)救助制度的探索。
四是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中央蘇區(qū)和根據(jù)地實(shí)行了保障工作人員和群眾基本生活的措施。例如，在中華蘇維埃時(shí)期發(fā)布的《勞動(dòng)保護(hù)法》《中華蘇維埃共和國憲法大綱》《中華蘇維埃共和國勞動(dòng)法》等重要文件中有針對(duì)因失業(yè)、殘疾、年老等原因而陷入困難的群眾提供補(bǔ)貼救濟(jì)的條款。[4]抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中，陜甘寧邊區(qū)發(fā)布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》等文件中有救濟(jì)難民災(zāi)民的內(nèi)容。在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的推進(jìn)和城市的解放，新政府在接管城市政權(quán)后積極推進(jìn)恢復(fù)生產(chǎn)和保障生活的行動(dòng)，并廣泛實(shí)行了對(duì)困難群眾的救濟(jì)等行動(dòng)。
概括來看，中國共產(chǎn)黨在早期實(shí)踐中就將反貧困和社會(huì)救助作為黨的重要目標(biāo)和任務(wù)，在新民主主義革命時(shí)期就逐步形成了反貧困與社會(huì)救助的行動(dòng)體系。早期的反貧困行動(dòng)目標(biāo)，一方面通過救濟(jì)困難群眾而體現(xiàn)黨的基本價(jià)值目標(biāo)，發(fā)揮宣傳動(dòng)員作用，另一方面也有在紅色政權(quán)中通過開展對(duì)困難群眾的社會(huì)救濟(jì)而實(shí)施更佳社會(huì)治理的意義。盡管中國共產(chǎn)黨在這一階段的反貧困與社會(huì)救助行動(dòng)還是局部的和分散的，從制度建設(shè)上看還處于探索階段，但這方面的探索實(shí)踐為后來在全國范圍內(nèi)開展反貧困行動(dòng)和建立社會(huì)救助制度積累了重要經(jīng)驗(yàn)。
中華人民共和國成立初期的反貧困行動(dòng)及社會(huì)救助制度的建立。在中國共產(chǎn)黨獲得解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利、奪取全國政權(quán)后的初期，我國城鄉(xiāng)中普遍存在貧困問題，而中國共產(chǎn)黨首先要恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和保障民眾的基本生活。為達(dá)此目標(biāo)，新政權(quán)分別在農(nóng)村和城市中采取了多種社會(huì)救助行動(dòng)。
在農(nóng)村中的主要行動(dòng)包括三個(gè)方面。一是普遍實(shí)行土地改革。這一時(shí)期的土地改革既是為了在農(nóng)村徹底消滅封建剝削制度，同時(shí)也是通過土地的平均分配給貧苦農(nóng)民提供基本生活保障。二是通過提供貸款等方式，為部分少地的貧農(nóng)解決困難。三是人民政府對(duì)遭受災(zāi)荒的災(zāi)民開展大規(guī)模救濟(jì)工作。[5]這些行動(dòng)有效地緩解了當(dāng)時(shí)農(nóng)村中廣大農(nóng)民面臨的生活困難，并為此后農(nóng)村反貧困和建立社會(huì)救濟(jì)制度打下了一定的基礎(chǔ)。
在城市中的主要行動(dòng)包括四個(gè)方面。一是積極組織和推動(dòng)工商業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)和貿(mào)易，從而帶動(dòng)就業(yè)和恢復(fù)城市經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。二是積極組織糧食等基本生活必需品的供應(yīng)，以保障廣大市民的基本生活。三是對(duì)城市失業(yè)工人提供臨時(shí)救濟(jì)，幫助他們維持基本生活。四是逐步建立城市社會(huì)救濟(jì)制度，向困難群眾提供救濟(jì)，并由此開啟了建立城市社會(huì)救濟(jì)制度的道路。[6]在這一階段建立的社會(huì)救助制度對(duì)后來社會(huì)救助制度體系的發(fā)展具有奠基性意義。
新中國成立之初，黨的反貧困和建立社會(huì)救助制度的行動(dòng)主要是針對(duì)當(dāng)時(shí)嚴(yán)峻貧困問題的應(yīng)對(duì)之舉。尤其是城市社會(huì)救濟(jì)制度具有一定的應(yīng)急性特點(diǎn)，[7]且這一階段的行動(dòng)延續(xù)時(shí)間并不長(zhǎng)。但是，這一階段的行動(dòng)是中國共產(chǎn)黨在從革命戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國家治理過程中應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻新挑戰(zhàn)的重要舉措之一，對(duì)于新政權(quán)的鞏固具有重要意義。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，新政權(quán)經(jīng)受了考驗(yàn)，完成了新的任務(wù)，保障了民眾的基本生活，從而贏得了民心，新政權(quán)不斷鞏固，并且為后續(xù)的反貧困行動(dòng)和社會(huì)救助制度建立奠定了重要基礎(chǔ)。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的反貧困行動(dòng)和社會(huì)救助制度。自20世紀(jì)50年代中期起，我國逐步建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這一時(shí)期，我國依托社會(huì)主義公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立了一套較為完整的民生保障體系，其中包含農(nóng)村和城市反貧困和社會(huì)救助的制度體系。
一是通過城市基本生活資料的定量低價(jià)供應(yīng)和農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品的集體分配制度，在絕大多數(shù)年份里保障了全體民眾的基本生活物資供應(yīng)，保障了城鄉(xiāng)居民的基本生活。
二是通過城市計(jì)劃安置就業(yè)和農(nóng)村集體勞動(dòng)制度保障了全體城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的充分和穩(wěn)定就業(yè)。城市就業(yè)率很高，絕大部分勞動(dòng)者可以通過就業(yè)及與就業(yè)相關(guān)的保險(xiǎn)福利而獲得基本生活保障，因而避免陷入貧困。農(nóng)村中所有的農(nóng)民都是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，具有在集體土地上勞動(dòng)并分享農(nóng)產(chǎn)品的權(quán)利，從而在正常年份里能保障自身基本生活。
三是在農(nóng)村和城市中建立了基本的社會(huì)救助制度。在農(nóng)村建立了針對(duì)“三無人員”的“五保供養(yǎng)”制度，通過集體經(jīng)濟(jì)確保無依無靠、無生活來源、無固定職業(yè)和收入的人能夠獲得吃穿住醫(yī)葬（教）五個(gè)方面的基本保障。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織也可以為其他困難家庭提供一定的幫助。在正常年份里一般都可以保障農(nóng)民的基本生活。遇到自然災(zāi)害時(shí)，政府則通過減免公糧、提供返銷糧等方式給予救濟(jì)。在城市一方面是依托單位制建立了對(duì)困難職工的幫扶救濟(jì)制度；另一方面是城市地方政府建立了針對(duì)城市“三無人員”的社會(huì)救濟(jì)制度，向他們提供定期定量的救濟(jì)，并對(duì)其他特殊困難者提供臨時(shí)性救濟(jì)。在這一時(shí)期，由于其他基礎(chǔ)性的民生保障體系比較完整，專門的社會(huì)救助制度的規(guī)模并不大，主要針對(duì)少數(shù)特殊困難者（“三無對(duì)象”）。
總體上看，改革開放前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，基本生活資料供應(yīng)短缺現(xiàn)象較為嚴(yán)重。在這種情況下，保障民眾基本生活是黨和政府的頭等大事。政府一方面積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，另一方面通過各種方式努力保障民眾的基本生活。為此，政府依托公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立了一套較為完整的基本生活保障體系，其中包括政府、單位和集體三方的責(zé)任配合，包括普惠性的基本生活資料定量供給制度和充分就業(yè)制度，也包括城市中的社會(huì)救濟(jì)制度和困難職工救濟(jì)制度，以及農(nóng)村中的五保供養(yǎng)制度和集體照顧制度。
改革開放以來的反貧困行動(dòng)及新型社會(huì)救助制度的發(fā)展
改革開放以來的歷程在中國共產(chǎn)黨百年歷史中具有重大的歷史意義。在這一階段中，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了輝煌的成就，并且在反貧困行動(dòng)方面也取得了重大進(jìn)展。概括來看，這一時(shí)期的反貧困行動(dòng)主要包括農(nóng)村扶貧開發(fā)行動(dòng)和城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度建設(shè)兩個(gè)方面。
改革開放以來農(nóng)村扶貧開發(fā)行動(dòng)及其巨大成就。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，人民生活水平也有很大的提高，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不均衡問題也很突出。在全國總體大發(fā)展的同時(shí)，個(gè)別地區(qū)發(fā)展緩慢，并且存在較為嚴(yán)重的區(qū)域性農(nóng)村貧困問題。為解決這一問題，自20世紀(jì)80年代中期起，我國連續(xù)三十多年在貧困地區(qū)農(nóng)村開展扶貧開發(fā)行動(dòng)。三十多年農(nóng)村反貧困行動(dòng)始終是在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全國各級(jí)黨委政府高度重視、全國人民積極參與下進(jìn)行的，投入了大量資源，在其各個(gè)階段中也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。在第一階段（1985～1992年），黨和政府確定了開發(fā)式扶貧的行動(dòng)策略，確定了扶貧重點(diǎn)縣，開展了多種方式的扶貧行動(dòng)，取得了初步成效，并為后來的農(nóng)村反貧困行動(dòng)打下了重要基礎(chǔ)。第二階段（1993～2000年）是著名的“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”時(shí)期，中央確定了在2000年消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的目標(biāo)，在繼續(xù)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的同時(shí)，對(duì)扶貧策略作出一些調(diào)整，更加重視教育、醫(yī)療等社會(huì)領(lǐng)域的扶貧，更加注重將扶貧資源向深度貧困鄉(xiāng)村和家庭延伸，并且投入了更多的扶貧資金。這一階段的扶貧開發(fā)取得了持續(xù)性減貧成就，但由于制度不夠健全和條件限制等原因，最終沒有實(shí)現(xiàn)全部消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)。第三階段（2000～2010年）是扶貧開發(fā)的盤整發(fā)展階段。這一階段繼續(xù)實(shí)施過去的扶貧政策，并且于2007年在全國普及了農(nóng)村最低生活保障制度，形成了扶貧與低保兩套政策相互配套的局面，客觀上增強(qiáng)了農(nóng)村反貧困行動(dòng)的力度，農(nóng)村貧困人口持續(xù)減少。但是，在2011年我國大幅提高農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)后，農(nóng)村貧困人口又再度大幅度上升，反貧困行動(dòng)又面臨新的挑戰(zhàn)。第四階段（2012～2020年）是農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)階段。黨的十八大以來，中央高度重視農(nóng)村反貧困行動(dòng)，確定了以精準(zhǔn)扶貧為特點(diǎn)的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃，并制定了到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽的目標(biāo)。在黨中央、國務(wù)院和各級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)和組織下，全國上下總動(dòng)員，政府投入大量資源，社會(huì)各界積極參與，尤其是貧困地區(qū)的各級(jí)組織高度負(fù)責(zé)，開展大量工作，最終于2020年在全國范圍內(nèi)消除了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困，取得了在一個(gè)發(fā)展中大國消除絕對(duì)貧困的歷史性成就。
過去三十多年的農(nóng)村反貧困行動(dòng)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民開展并取得巨大成就的宏大反貧困行動(dòng)體系。這場(chǎng)反貧困行動(dòng)的成功，尤其是黨的十八大以來脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)的成功，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨以人民為中心和為人民謀幸福的基本目標(biāo)。其實(shí)際效果從近期看是在中國消除了絕對(duì)貧困，有效保證了全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從長(zhǎng)期看為未來進(jìn)一步解決相對(duì)貧困問題、走向共同富裕打下了重要基礎(chǔ)。因此，它是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民反貧困百年史中的重要行動(dòng)和重要成就之一。
改革開放以來城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度的建立及其貧困治理成效。建立和發(fā)展新型社會(huì)救助制度體系是改革開放以來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)我國反貧困行動(dòng)的又一重要戰(zhàn)線。社會(huì)救助制度的主要功能是針對(duì)已經(jīng)陷入貧困的家庭和個(gè)人提供物質(zhì)幫助和服務(wù)，以緩解他們的貧困，保障他們的基本生活。改革開放以來，由于基本生活資料供給方式、勞動(dòng)就業(yè)制度等方面的改變，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的解體和城市單位制社會(huì)功能的弱化，我國原來在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的民生保障體系出現(xiàn)了明顯的制度缺口。城市中出現(xiàn)的下崗失業(yè)現(xiàn)象導(dǎo)致了較為嚴(yán)重的城市貧困問題，而過去傳統(tǒng)的城市社會(huì)救濟(jì)制度難以承擔(dān)起向新的下崗失業(yè)型貧困者提供救濟(jì)的任務(wù)。20世紀(jì)90年代前期，城鎮(zhèn)貧困人口中只有很少一部分能夠得到國家救濟(jì)。1995年廣州的一項(xiàng)調(diào)查表明，當(dāng)時(shí)多數(shù)困難職工不能得到正常補(bǔ)助。[8]這些情況表明，過去的社會(huì)救濟(jì)制度在改革開放以后新的條件下難以發(fā)揮反貧困作用，亟需根據(jù)新的形勢(shì)建立新型社會(huì)救助制度。在這一背景下，1993年上海等地率先建立了城市居民基本生活保障制度；隨后，國務(wù)院在1997年發(fā)出通知，要求全國城市都建立城市居民基本保障制度，并于1999年發(fā)布了《城市居民最低生活保障條例》，使這一制度成為一項(xiàng)全國性制度。2007年，全國農(nóng)村也普及了最低生活保障制度。最低生活保障制度是我國改革開放以后建立的一項(xiàng)適應(yīng)新型社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)性社會(huì)救助制度，是由政府承擔(dān)兜底保障責(zé)任、向所有無法靠自己維持基本生活的家庭提供的基本生活保障，以避免他們陷入極端貧困。最低生活保障制度的建立，為全體居民構(gòu)筑了一個(gè)堅(jiān)實(shí)社會(huì)安全網(wǎng)，可以防止任何一個(gè)社會(huì)成員因非自愿原因而陷入貧困。同時(shí)，最低生活保障制度的建立，不僅對(duì)當(dāng)時(shí)因經(jīng)濟(jì)體制改革調(diào)整而臨時(shí)出現(xiàn)的民生保障制度漏洞和功能失調(diào)起到了兜底性彌補(bǔ)作用，而且為下一步完善我國民生保障制度體系打下了重要基礎(chǔ)。
在建立最低生活保障制度的基礎(chǔ)上，我國又逐步建立和完善了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、住房救助等方面的專項(xiàng)救助制度和臨時(shí)救助（含流浪乞討人員救助）制度，并進(jìn)一步改革完善了特困人員救助制度（原五保供養(yǎng)制度）和自然災(zāi)害救助制度。到21世紀(jì)第二個(gè)十年開始時(shí)，我國已經(jīng)形成了較為完整的社會(huì)救助制度體系。多層次、多方位的社會(huì)救助制度分別向困難群眾提供特定的救助保障，以滿足困難群眾在各個(gè)方面的基本需要。2014年，國務(wù)院發(fā)布《社會(huì)救助暫行辦法》，將上述各個(gè)方面的制度整合到“社會(huì)救助”的制度框架下，開啟了社會(huì)救助制度建設(shè)與發(fā)展的新階段。
中國共產(chǎn)黨百年反貧困與社會(huì)救助理論與實(shí)踐的特點(diǎn)
從實(shí)踐上看，中國共產(chǎn)黨在其百年歷程中一直堅(jiān)持為中國人民緩解貧困，體現(xiàn)出鮮明的價(jià)值理念，并且在長(zhǎng)期的行動(dòng)中表現(xiàn)出突出的中國特色。在各個(gè)時(shí)期的反貧困行動(dòng)中既有連貫一致的理念和方向，也有不同的重點(diǎn)和策略。
中國共產(chǎn)黨以人民為中心的指導(dǎo)思想對(duì)反貧困的引領(lǐng)。中國共產(chǎn)黨重視反貧困行動(dòng)是由其基本理念和目標(biāo)所決定的。從建黨初期開始，中國共產(chǎn)黨就一直重視勞苦大眾的需求，將為人民服務(wù)、幫助困難群眾擺脫貧困作為自己奮斗的目標(biāo)。在新民主主義革命時(shí)期，工人階級(jí)和貧苦農(nóng)民是中國共產(chǎn)黨事業(yè)的依靠力量，同時(shí)也是黨重點(diǎn)服務(wù)的對(duì)象。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，中國共產(chǎn)黨更是將緩解貧困、保障民眾基本生活和不斷提高民眾生活水平作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)，并且將其視為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性和社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要基礎(chǔ)。黨的十八大以來，黨中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)以人民為中心的發(fā)展理念，更加重視脫貧攻堅(jiān)并不斷完善社會(huì)救助制度體系，取得了重大成就。
中國共產(chǎn)黨對(duì)貧困問題認(rèn)識(shí)的發(fā)展及其引領(lǐng)作用。貧困問題是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，反貧困行動(dòng)也是涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等影響因素的復(fù)雜行動(dòng)體系。因此，在當(dāng)代社會(huì)中，反貧困不僅要有鮮明的價(jià)值理念引導(dǎo)，而且還需要對(duì)貧困問題有科學(xué)的認(rèn)識(shí)?；仡欀袊伯a(chǎn)黨百年來的反貧困行動(dòng)，可以歸納出一個(gè)根據(jù)各個(gè)階段具體現(xiàn)實(shí)、不斷認(rèn)識(shí)貧困問題和不斷探索反貧困行動(dòng)的過程。在新民主主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨重視由于生產(chǎn)資料的不平等占有和階級(jí)剝削所導(dǎo)致的工人農(nóng)民的生活困苦，力圖通過推翻三座大山的壓迫，改變不合理的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)制度而解決貧困問題。在社會(huì)主義建設(shè)的初期階段，面對(duì)不利的內(nèi)外部條件，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)所導(dǎo)致的普遍性貧困問題比較突出，因而不得不采取平均分配的辦法來保障全體民眾的基本生活。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了重大成就，為貧困治理奠定了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡和社會(huì)保障體系不夠健全，部分群眾生活仍面臨困難。為此，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全面開展農(nóng)村扶貧開發(fā)并逐步織密社會(huì)安全網(wǎng)，有效地緩解了城鄉(xiāng)貧困?？偠灾袊伯a(chǎn)黨在百年歷程中不斷探索、開展反貧困行動(dòng)，在理論與實(shí)踐方面都取得了突出成就，既在緩解中國貧困方面不斷取得重大進(jìn)展，也對(duì)全人類的反貧困行動(dòng)作出了積極貢獻(xiàn)。
中國共產(chǎn)黨將反貧困任務(wù)與階段性發(fā)展目標(biāo)的結(jié)合。從百年黨史來看，中國共產(chǎn)黨一方面始終堅(jiān)持反貧困的長(zhǎng)期目標(biāo)，另一方面也將反貧困的具體目標(biāo)與黨在各個(gè)時(shí)期的主要任務(wù)相結(jié)合，既將反貧困行動(dòng)嵌入階段性的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要任務(wù)中，也通過完成各個(gè)階段的主要任務(wù)來帶動(dòng)反貧困目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)。在新民主主義革命時(shí)期，黨的主要任務(wù)是反帝反封建和推翻三座大山對(duì)中國人民的壓迫。這一時(shí)期的反貧困行動(dòng)與主要目標(biāo)和任務(wù)相配合，一方面要切實(shí)解決工人農(nóng)民基本生活中的各種困難，另一方面也要通過反貧困行動(dòng)廣泛動(dòng)員群眾投身革命。在社會(huì)主義建設(shè)的初期階段，面對(duì)各種困難，黨和國家一方面要保障廣大群眾的基本生活，另一方面也要大力推動(dòng)國家工業(yè)化發(fā)展，因此，反貧困行動(dòng)要與國家工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略相配合。改革開放之后，雖然市場(chǎng)機(jī)制和對(duì)外開放有力促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但我國總體上仍然是勞動(dòng)密集型的外向型發(fā)展模式，很難在短時(shí)間內(nèi)快速提高全社會(huì)的福利水平。因此，反貧困行動(dòng)也要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃相適應(yīng)，分步驟、有重點(diǎn)地進(jìn)行，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提高反貧困和社會(huì)救助的總體水平。概括來看，中國共產(chǎn)黨百年歷程中各個(gè)階段的反貧困行動(dòng)既具有直接的反貧困意義和作用，同時(shí)也配合著特定階段的政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和中心任務(wù)，為推動(dòng)黨的革命和建設(shè)事業(yè)發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)。
當(dāng)前反貧困與社會(huì)救助面臨的新挑戰(zhàn)及未來發(fā)展的新方向和新要求
經(jīng)過百年發(fā)展，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)成為一個(gè)成熟的大國執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)中國走過了革命和建設(shè)的各個(gè)時(shí)期，并取得了重大成就。尤其是改革開放以來，中國不僅實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而且在反貧困方面也取得了突出的成就，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村絕對(duì)貧困的目標(biāo)。但是，反貧困是一個(gè)不斷持續(xù)和提高的過程。在已有輝煌成績(jī)的基礎(chǔ)上還應(yīng)該看到目前存在的新挑戰(zhàn)，并確定未來發(fā)展的方向。
目前反貧困行動(dòng)和社會(huì)救助制度建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)。其一，我國在總體上完成了現(xiàn)階段脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，但仍有許多脫貧鄉(xiāng)村和脫貧戶存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，城市里面也還有不少困難群眾。具有較高返貧風(fēng)險(xiǎn)的群眾往往是最困難的群眾，防止返貧的難度很大。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和防止返貧依然任重道遠(yuǎn)，為此還需要持續(xù)性投入。
其二，迄今為止我國在反貧困行動(dòng)方面取得的成就基本上還是基于絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)下的階段性成就。在階段性任務(wù)完成后勢(shì)必要將對(duì)貧困問題的認(rèn)知角度從過去的絕對(duì)貧困提升到相對(duì)貧困，反貧困的任務(wù)也要從消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)到解決相對(duì)貧困問題。為此，黨的十九屆四中全會(huì)已經(jīng)提出“解決相對(duì)貧困”的要求。理論和實(shí)踐都證明，解決相對(duì)貧困問題是一個(gè)更加復(fù)雜、更加長(zhǎng)期的任務(wù)。它既不能僅靠簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)幫扶和物質(zhì)救助去解決問題，也不宜采取“攻堅(jiān)戰(zhàn)”的辦法一勞永逸地解決問題，而是需要從多方面采取長(zhǎng)期行動(dòng)，其中需要建立穩(wěn)定的反貧困和社會(huì)救助制度體系，保持政策的連貫性并不斷優(yōu)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策，要有持續(xù)和足夠的資源投入，并且需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)力量參與，等等。
其三，在未來發(fā)展中還存在一些確定或不確定因素，會(huì)在一定時(shí)期或范圍內(nèi)導(dǎo)致我國貧困問題加劇或復(fù)雜化。從確定性因素方面看，我國人口老齡化和城市化幾乎注定是要加劇未來的貧困問題或使反貧困行動(dòng)復(fù)雜化。因?yàn)槟壳俺鞘泻娃r(nóng)村中都有相當(dāng)數(shù)量的居民群眾收入偏低且保障不足，他們當(dāng)中許多人年老以后很有可能會(huì)陷入困難之中。而且，我國城市化持續(xù)發(fā)展所產(chǎn)生的大量流動(dòng)人口將來也會(huì)給反貧困行動(dòng)帶來復(fù)雜的挑戰(zhàn)。從不確定性因素方面看，未來的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、嚴(yán)重自然災(zāi)害、大規(guī)模疫情等突發(fā)事件等都可能給我們帶來不確定的沖擊，要求我們進(jìn)一步加強(qiáng)和優(yōu)化貧困治理的制度體系，以應(yīng)對(duì)未來可能遇到的各種沖擊。所有這一切都給我國未來的反貧困行動(dòng)體系提出了嚴(yán)峻的新挑戰(zhàn)。
我國反貧困行動(dòng)和社會(huì)救助制度建設(shè)未來發(fā)展的新方向和新要求。面對(duì)未來的新挑戰(zhàn)，我國必須作好充分應(yīng)對(duì)。中國共產(chǎn)黨還將領(lǐng)導(dǎo)全國人民繼續(xù)開展反貧困行動(dòng)和進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)救助制度體系，以應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)，并不斷取得新的進(jìn)展。
首先，要鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果。針對(duì)脫貧人口中還存在的返貧風(fēng)險(xiǎn)，未來幾年內(nèi)仍然需要延續(xù)高強(qiáng)度的防止返貧工作機(jī)制及足夠的資源投入。對(duì)于還無法自主脫貧的家庭要繼續(xù)加強(qiáng)支持；對(duì)于因病因殘年老而喪失勞動(dòng)能力的困難群眾要通過低保等社會(huì)救助制度維持他們的正常生活；對(duì)于已經(jīng)脫貧但收入較低、家庭經(jīng)濟(jì)脆弱性程度較高的，應(yīng)該加強(qiáng)能力建設(shè)，幫助他們提高抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，防止他們?cè)趦?nèi)外不利因素的沖擊下再度返貧。
其次，要建立相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制。相對(duì)貧困治理與絕對(duì)貧困治理有很大不同。其中最基本的是，相對(duì)貧困治理的目標(biāo)不是僅僅保障貧困者的基本生活，而是要逐步縮小貧困地區(qū)和貧困者與社會(huì)平均水平之間的差距。為此，應(yīng)該圍繞新的相對(duì)貧困治理目標(biāo)而制定未來反貧困的制度體系和行動(dòng)策略。一是要在提升貧困治理目標(biāo)的基礎(chǔ)上確定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，并以此為基礎(chǔ)制定下一步相對(duì)貧困治理規(guī)劃，包括確定貧困治理的主要對(duì)象群體、主要行動(dòng)內(nèi)容和治理方法，以及資源投入規(guī)模及方式等。二是要有長(zhǎng)期的制度安排和行動(dòng)體系。三是要采取更加積極的貧困治理措施，重視向貧困者提供更多更好的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)貧困者擺脫貧困的能力和動(dòng)機(jī)。
再次，要完善貧困治理行動(dòng)體系。面對(duì)未來相對(duì)貧困治理的復(fù)雜任務(wù)，應(yīng)該進(jìn)一步完善我國貧困治理行動(dòng)體系。其中包括建立和完善政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的多元化主體責(zé)任體系；構(gòu)建緩解貧困、預(yù)防貧困和防止貧困代際傳遞的制度和工作體系；完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)促進(jìn)、教育培訓(xùn)、健康服務(wù)、社會(huì)保障、社會(huì)工作等行動(dòng)體系在內(nèi)的綜合性貧困治理行動(dòng)體系。
最后，要進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)救助的制度體系。在相對(duì)貧困治理行動(dòng)體系中，社會(huì)救助仍然是最直接的貧困治理方式，對(duì)困難群眾起到基礎(chǔ)性兜底保障的作用。面向未來相對(duì)貧困治理的更高要求，我國現(xiàn)行社會(huì)救助制度還需進(jìn)一步優(yōu)化。一是要提升社會(huì)救助的目標(biāo)：從保障基本生活到縮小生活差距；從生存性保障到生活質(zhì)量和發(fā)展能力提升。二是要提高貧困標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大救助范圍，讓更多困難群眾能夠得到政府的社會(huì)救助。三是要根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)一步增加救助內(nèi)容，如增加老年長(zhǎng)期照護(hù)救助等。四是要加強(qiáng)服務(wù)救助，尤其是加強(qiáng)與困難群眾能力提升和動(dòng)機(jī)激勵(lì)有關(guān)的社會(huì)工作服務(wù)。五是要進(jìn)一步完善對(duì)象識(shí)別、待遇發(fā)放、動(dòng)態(tài)管理、服務(wù)提供等環(huán)節(jié)的科學(xué)性和有效性，讓困難群眾得到更好的救助和服務(wù)。六是要進(jìn)一步促進(jìn)民間慈善事業(yè)的發(fā)展，并使其與政府社會(huì)救助制度更加有效地配合與銜接。七是要進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)救助管理體系，一方面要強(qiáng)化和優(yōu)化政府部門之間在管理方面的相互配合，另一方面要加強(qiáng)基層社會(huì)救助的經(jīng)辦管理，以提高制度運(yùn)行的效率。
（本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“當(dāng)前我國普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：20ZDA068）
注釋
[1]毛澤東：《中國社會(huì)各階級(jí)的分析》，《毛澤東著作選編》，北京：中共中央黨校出版社，2002年，第4頁。
[2]毛澤東：《新民主主義論》，《毛澤東著作選編》，第179頁。
[3]毛澤東：《論聯(lián)合政府》，《毛澤東著作選編》，第277頁。
[4]岳宗福：《中國共產(chǎn)黨早期的社會(huì)政策與立法訴求》，《天中學(xué)刊》，2010年第6期。
[5]毛澤東：《為爭(zhēng)取更加財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭(zhēng)》，《毛澤東著作選編》，第385～389頁。
[6]劉喜堂：《建國60年來我國社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度變遷》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第4期。
[7]張浩淼：《中國社會(huì)救助70年（1949—2019）：政策范式變遷與新趨勢(shì)》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2019年第3期。
[8]樊平：《中國城鎮(zhèn)的低收入群體》，《中國社會(huì)科學(xué)》，1996年第4期。
Theory and Practice of the CPC's Centennial Anti-poverty Campaign and Social Assistance
Guan Xinping
Abstract: Poverty alleviation is an important issue and action in the economic and social development of modern countries. Based on its historical mission, its caring for the working masses and its people-centered concept, the CPC has actively carried out anti-poverty actions in various stages of its centennial history, established and developed social assistance system, and gradually formed relevant theoretical and practical systems. At the 100th anniversary of the founding of the Party, reviewing the theoretical and practical development process of the CPC's work of poverty alleviation and social assistance and summarizing its achievements, experience and characteristics will help us better understand the hardships and glories in the last century, analyze the current new challenges, and better grasp the direction of future development.
Keywords: CPC, anti-poverty, social assistance
