百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本結(jié)論與基本啟示

百年黨史在不同歷史時期，環(huán)境形勢、政治路線與中心任務(wù)不同，對黨的建設(shè)（包括黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)）的要求也明顯不同。然而，對黨的建設(shè)而言，百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)史是一部有著“起承轉(zhuǎn)合”的“連續(xù)劇”?？v觀中國共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，可得出一個基本結(jié)論：即堅持黨要管黨、從嚴治黨是百年來黨的建設(shè)的一貫做法，也是百年黨的建設(shè)的基本經(jīng)驗；黨的綱領(lǐng)、章程、決議案或決議、指示與政策、紀律、狹義的黨內(nèi)法規(guī)等，都是管黨治黨的重要依據(jù)；不斷推進黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化、程序化，這是百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本趨勢。

在不同歷史時期，政治形勢與任務(wù)不同，管黨治黨的模式與方式也明顯有所不同。比較而言，堅持以章治黨、紀律治黨、政策治黨、整黨整風(fēng)相結(jié)合，是新民主主義革命時期管黨治黨的顯著特點，這種治黨模式與革命時期的形勢任務(wù)相適應(yīng)，已經(jīng)被革命勝利證明是行之有效的治黨模式；因而簡單地將革命時期的治黨模式歸結(jié)為“政策治黨”既不準確，也不科學(xué)。立足于黨的章程與總政策，堅持決議治黨、紀律治黨、整黨整風(fēng)相結(jié)合，是社會主義革命與建設(shè)初期管黨治黨的基本特點，這一治黨模式在新中國成立初期頗具成效，但在中共八大以后遭遇挫折。聚焦堅持與改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以章治黨、制度治黨相結(jié)合，突出制度治黨、實現(xiàn) “整黨”向“集中教育”的轉(zhuǎn)變，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期管黨治黨的顯著特點。樹立“公私分明、法紀分明、紀在法前”等管黨治黨新理念，堅持依章治黨、依規(guī)治黨、主題教育相結(jié)合，統(tǒng)籌推進依法治國、制度治黨與依規(guī)治黨，是中國特色社會主義新時代管黨治黨的顯著特點。

縱觀中國共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，可以得出六點基本啟示：其一，立足于黨的性質(zhì)、綱領(lǐng)、宗旨、初心使命來建章立規(guī)，這是加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)絕對不能動搖的根本政治原則；確保黨“不變質(zhì)、不變色、不變味”“始終成為偉大事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心”，這是加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的根本目的。從根本上看，中國共產(chǎn)黨“是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”；既不是一般的“政治組織”，也絕不是一般意義上的所謂“法人”，更不是代表特權(quán)階層的“利益集團”。其二，密切聯(lián)系政治路線、圍繞黨建路線和黨建目標來建章立規(guī)，這是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本遵循。加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、推進黨的建設(shè)的直接目的，就是為了保持黨的先進性和純潔性、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力與領(lǐng)導(dǎo)水平。在革命時期，在實現(xiàn)馬克思主義中國化第一次成功飛躍的同時，形成了毛澤東思想與毛澤東黨建路線，即著重從思想上、組織上、政治上建黨，緊密圍繞黨的政治路線來加強黨的建設(shè)；時至今日，這一黨建路線仍具有重要意義。同時，黨的建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)充分表明：只有黨的政治路線正確，黨的建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)才能順利健康發(fā)展；如果黨的政治路線發(fā)生了偏差，則“一偏俱偏”，不僅黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、黨的建設(shè)會發(fā)生偏差，黨的領(lǐng)導(dǎo)也會遭遇挫折。其三，在任何歷史時期，黨章都是管黨治黨的總規(guī)矩與根本遵循，是建立完善黨內(nèi)法規(guī)的基石與根本依據(jù)。一百年來，依章治黨是管黨治黨模式的基本“底版”。認真分析與把握百年黨章發(fā)展變化，是深刻把握百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、黨內(nèi)治理模式發(fā)展變遷的“主線”。其四，對中國共產(chǎn)黨而言，政治紀律“與生俱來”。中共一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個決議》就包含著對黨忠誠、保守秘密、執(zhí)行黨的政治路線、接受黨的監(jiān)督等基本紀律要求；中共二大制定的第一部黨章，就初步確立了以“四個服從”為主要內(nèi)容的政治紀律。從此意義上看，依紀治黨是百年來黨的建設(shè)的顯著特點。其五，黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的基本依據(jù)，但并非唯一依據(jù)。在任何時代，黨內(nèi)法規(guī)都無法替代黨的綱領(lǐng)政策在管黨治黨中的作用；依規(guī)治黨是新時代黨的建設(shè)的基本特點，但不能替代與否定思想建黨、理論強黨的重要作用。其六，旗幟鮮明講政治是馬克思主義政黨的顯著特點，黨的政治建設(shè)作為黨的根本性建設(shè)，決定黨的建設(shè)的方向和效果，也決定著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的方向與成效。

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)亟待完善的不足之處

在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中，習(xí)近平總書記強調(diào)指出：“以史為鑒、開創(chuàng)未來，必須不斷推進黨的建設(shè)新的偉大工程。” 在新的征程上，如何增強全面從嚴治黨永遠在路上的政治自覺、繼續(xù)推進新時代黨的建設(shè)偉大工程，“確保黨不變質(zhì)、不變色、不變味，確保黨在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的歷史進程中始終成為堅強領(lǐng)導(dǎo)核心”，是黨的建設(shè)面臨的主要任務(wù)。目前，我們已經(jīng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化、提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力與有效性，是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主要任務(wù)；如何在對黨的建設(shè)、全面從嚴治黨的系統(tǒng)思考中科學(xué)定位黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，克服與避免各種錯誤觀念與思想偏向，是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

對于推行黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化、提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力與有效性，黨的十八大以來習(xí)近平總書記有著豐富的論述：一是強調(diào)“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實管用，突出針對性和指導(dǎo)性。如果空洞乏力，起不到應(yīng)有的作用，再多的制度也會流于形式”，要求加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須搞好配套銜接、彼此呼應(yīng)、增強整體功能。二是強調(diào)“制度的生命力在于執(zhí)行”，要求構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，做到用制度管權(quán)管事管人，通過真抓與嚴管來提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。三是強調(diào)“從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時發(fā)力”，要求增強全面從嚴治黨的系統(tǒng)性、創(chuàng)造性與實效性；并且針對性地指出：“現(xiàn)在，一個比較明顯的問題就是輕視思想政治工作，以為定了制度、有了規(guī)章就萬事大吉了，有的甚至已經(jīng)不會或不大習(xí)慣于做認真細致的思想政治工作了，有的甚至認為組織找自己談話是多此一舉。正是這樣的簡單化和片面性，使一些本來可以落實的制度得不到落實、一些本來可以避免的問題不斷發(fā)生。”

結(jié)合百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本經(jīng)驗、基本啟示與習(xí)近平總書記相關(guān)講話精神，我們認為，推行黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化的當(dāng)務(wù)之急，是要正視并認真克服黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的六種錯誤傾向：一是黨內(nèi)法規(guī)寬泛化、黨內(nèi)政策法規(guī)化，片面地將黨的綱領(lǐng)、路線方針政策、規(guī)范性文件等“統(tǒng)統(tǒng)納入”黨內(nèi)法規(guī)范疇。二是黨內(nèi)法規(guī)平鋪化、平面化，存在各條各線各行其是、就事論事立法立規(guī)傾向。三是黨內(nèi)法規(guī)冗繁化、復(fù)雜化，存在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)交叉重復(fù)、事無巨細傾向。四是黨內(nèi)法規(guī)形式化，缺乏問題針對性與實操性，存在以規(guī)章制度落實規(guī)章制度的思想傾向。五是法治思維背后缺乏政治思維、忽視法治邏輯背后的政治邏輯，“以法代紀”現(xiàn)象有所呈現(xiàn)。六是黨內(nèi)治理國家化，治黨主體寬泛化甚至多元化傾向“若隱若現(xiàn)”。要克服黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的上述六種錯誤傾向，必須進一步明確黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)，必須根據(jù)“法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性、公開性”等基本標準，來界定與辨識黨內(nèi)法規(guī)，那些不具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性、公開性的文件規(guī)定不宜稱為“黨內(nèi)法規(guī)”；必須正確認識政黨治理、國家對政黨的治理、黨內(nèi)治理之間的關(guān)系。

需要強調(diào)指出的是，要推行黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化，必須增強系統(tǒng)思維、大力增強黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性。從根本上看，黨內(nèi)法規(guī)體系類似于“樹狀結(jié)構(gòu)”，黨的性質(zhì)、綱領(lǐng)、宗旨、初心使命等猶如“黨內(nèi)法規(guī)之樹”之根基，既是建章立制“之本”，也是黨內(nèi)法規(guī)“之魂”；黨章猶如“黨內(nèi)法規(guī)之樹”之主干，所有枝干均發(fā)自于主干、與主干相輔相成、不能掩蓋與偏離主干。這要求我們，必須緊緊圍繞“公共政治權(quán)力”設(shè)計黨內(nèi)法規(guī)，按照系統(tǒng)集成、簡明扼要、務(wù)實管用、配套銜接的基本原則，進一步構(gòu)建與完善以黨章“為主干”、以“黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)、黨內(nèi)監(jiān)督保障”為三大枝干的黨內(nèi)法規(guī)體系，有效克服黨內(nèi)法規(guī)基本框架交叉重復(fù)現(xiàn)象。

（作者為教育部“長江學(xué)者”特聘教授，復(fù)旦大學(xué)黨建研究院院長、黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任、博導(dǎo)）

【注：本文系國家社科基金一般項目“新時代依規(guī)治黨的基本理念、基本方略與基本要求研究”（項目編號：19BDJ002）與司法部重點項目“習(xí)近平法治思想中依規(guī)治黨理論的邏輯體系及其創(chuàng)新意義研究”（項目編號：21SFB1004）階段性成果】

【參考文獻】

①習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立 100 周年大會上的講話》，《人民日報》，2021年7月2日。

②《建黨以來重要文獻選編》（第一冊），北京：中央文獻出版社，2011年。

③《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編（1921-2017）》，北京：中國方正出版社，2018年。

④《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》（下冊），北京：法律出版社，2017年。

⑤《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016年。

⑥《中國共產(chǎn)黨章程》，北京：人民出版社，2017年。

責(zé)編/孫垚 美編/李祥峰

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