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強化公共服務職能 深化行政體制改革

中央經(jīng)濟工作會議提出,要堅持盡力而為、量力而行,完善公共服務政策制度體系,在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等人民群眾最關心的領域精準提供基本公共服務。立足新發(fā)展階段,貫徹新發(fā)展理念,推動高質(zhì)量發(fā)展,2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標對政府公共服務職能提出新的需求。適應這一發(fā)展趨勢,要將強化政府公共服務職能擺在突出位置,深化行政體制改革。

政府公共服務職能的時代需求

2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化,伴隨著經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,對完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等方面的政府職能提出新的時代需求。

1.適應社會主要矛盾變化、強化政府的公共消費職能。

作為全社會最終消費的重要組成部分,公共消費比重的提高既有利于經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展,也有利于拉動最終消費水平的提升。進入新發(fā)展階段,解決人民日益增長的美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾,對公共消費的需求日益增大。未來的5-10年,14億人的消費結(jié)構(gòu)將逐步以服務型消費為主。估計到2035年,城鄉(xiāng)居民的服務型消費占比將從2020年的42.6%提升到60%左右,由此帶來數(shù)萬億美元的消費增量。

適應城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)升級趨勢,需要強化政府的公共消費職能。例如,擴大財政在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療和住房保障等重點民生領域以及新基建領域的支出。與此同時,以城鄉(xiāng)基本公共服務均等化為重點,不斷提升農(nóng)村公共消費水平,強化政府在全面促進農(nóng)村消費中的重要作用。

2.完善與新經(jīng)濟形態(tài)相適應的市場監(jiān)管職能。

未來10-15年,我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型將伴隨消費型經(jīng)濟、服務型經(jīng)濟、數(shù)字型經(jīng)濟、綠色型經(jīng)濟、創(chuàng)新型經(jīng)濟等新經(jīng)濟形態(tài)的形成與發(fā)展。更好發(fā)揮政府作用的關鍵,在于完善和創(chuàng)新政府的市場監(jiān)管職能。與消費型經(jīng)濟發(fā)展相適應,市場監(jiān)管的重點要兼顧商品與服務兩個方面,把維護消費者權(quán)益、形成良好的消費環(huán)境作為重大任務。與服務型經(jīng)濟發(fā)展相適應,要打破服務業(yè)領域的市場壟斷與行政壟斷,以形成服務業(yè)領域公平競爭的發(fā)展環(huán)境;與數(shù)字型經(jīng)濟發(fā)展相適應,要以平臺經(jīng)濟監(jiān)管為重點加快建立和完善包容審慎的監(jiān)管框架;與綠色型經(jīng)濟發(fā)展相適應,要形成符合國情、有效的碳排放監(jiān)管標準和監(jiān)管體系;與創(chuàng)新型經(jīng)濟發(fā)展相適應,建立并不斷完善嚴格的知識產(chǎn)權(quán)保護監(jiān)管體系。

3.適應高水平、制度型開放格局,強化對外經(jīng)濟職能。

我國已由經(jīng)濟全球化的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾苿诱?。適應國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則變化趨勢,要進一步強化對外經(jīng)濟職能。一是把推進服務貿(mào)易發(fā)展和服務業(yè)市場開放作為政府職能轉(zhuǎn)變的重大任務,打破行政壟斷和行政管制,條件成熟時,在全國范圍內(nèi)實行跨境服務貿(mào)易清單制度。二是對標競爭中性原則,以強化競爭政策基礎性地位為重點,推動知識產(chǎn)權(quán)保護、政府采購、國有企業(yè)等領域管理制度與CPTPP等高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相對接。三是充分發(fā)揮我國數(shù)字經(jīng)濟應用領域的領先優(yōu)勢,推進跨境數(shù)據(jù)流動管理體制創(chuàng)新,提升我國在國際數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則形成中的制度性話語權(quán)。四是以人民幣國際化為重點提供全球性公共產(chǎn)品,在應對國際能源危機、債務危機中加強宏觀政策的國際協(xié)調(diào)。

4.強化有效應對人口老齡化的公共服務職能。

2020年我國總和生育率是1.3,低于國際社會通常認為1.5的警戒線,也低于日本1.34的水平。未來10-15年是我國應對高齡少子化的“窗口期”??偟目?,我國高齡少子化的趨勢尚未完全“固化”。要統(tǒng)籌基本實現(xiàn)現(xiàn)代化與人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化,統(tǒng)籌推進養(yǎng)老育幼公共服務體制創(chuàng)新,努力爭取在2035年前后使總和生育率回升至1.8的水平,以為長期可持續(xù)增長提供人力資源保障。一是將生育、養(yǎng)育、教育成本納入基本公共服務均等化范圍,爭取到2025年基本建成以公立機構(gòu)為主、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護和學前教育公共服務體系。爭取到2025年基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會生育保險制度。二是加快實施覆蓋城鄉(xiāng)育齡婦女的生育補貼制度,建立生育友好型政策與法律體系,形成支持“三育”的家庭福利體系。三是以家庭為單位統(tǒng)籌推進養(yǎng)老育幼的公共服務供給,將選擇性退休與鼓勵生育統(tǒng)籌考慮,有效整合民政、人保、稅收、衛(wèi)健等方面的資源,精準提升家庭的抗風險能力和福利輸送能力。

5.強化收入分配調(diào)節(jié)職能。

黨的十九大提出到本世紀中葉全體人民共同富?;緦崿F(xiàn);黨的十九屆五中全會提出到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展。從現(xiàn)實情況看,實現(xiàn)共同富裕的階段性目標,關鍵在于擴大中等收入群體規(guī)模,即到2035年由目前的4億人擴大到8億人。以中等收入群體倍增為重要目標,要強化政府的收入分配調(diào)節(jié)職能。在初次分配方面,健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制,合理提高勞動報酬。在再分配方面,要加快形成以直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu),并以基本公共服務均等化保障不同群體的權(quán)利公平、機會公平。在第三次分配方面,要通過稅收等相關制度安排,激勵市場主體、社會組織和個人積極參與到民間捐贈、慈善事業(yè)、志愿行動中。

加快形成專業(yè)高效的公共服務體制

進入新發(fā)展階段,公共服務職能的履行呈現(xiàn)新的時代特征:一方面,走向現(xiàn)代化進程中的公共服務向?qū)I(yè)領域延伸是一個大趨勢;一方面,數(shù)字經(jīng)濟時代的技術(shù)創(chuàng)新在公共服務領域的廣泛應用,正在重塑現(xiàn)有的行政流程和行政格局。

1.建立專業(yè)高效的公共服務執(zhí)行系統(tǒng)。

未來10-15年將是我國公共服務投入快速增加的重要時期。要強化政府公共服務職能,構(gòu)建專業(yè)、高效的公共服務執(zhí)行體系,從制度安排上保障公共服務的專業(yè)執(zhí)行力。要著眼于打造一批專業(yè)化公共服務執(zhí)行機構(gòu),使其能依法依規(guī)履行專業(yè)化的公共服務職能。

2.探索在公共服務專業(yè)領域設立法定機構(gòu)。

法定機構(gòu)作為新型執(zhí)行機構(gòu)體現(xiàn)了法治政府原則,又能夠以專業(yè)、高效的體制吸引中高級人才創(chuàng)新公共服務。從我國的基本國情出發(fā),要深入研究提出行政系統(tǒng)法定機構(gòu)建設的行動方案及相關的法律法規(guī)。例如,要在數(shù)字經(jīng)濟管理、開發(fā)區(qū)管理、食品藥品監(jiān)管等對專業(yè)技術(shù)要求比較高的公共管理領域設立法定機構(gòu);要用改革創(chuàng)新的辦法興辦公共服務機構(gòu),支持鼓勵教育、科技、文化等領域的部分行政機構(gòu)轉(zhuǎn)制為法定機構(gòu),形成以公共服務業(yè)績?yōu)閷虻男麦w制;要對承擔公共服務職能的國資國企管理組織實行法定機構(gòu)改造,使其國資國企運營能夠體現(xiàn)CPTPP等高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則所要求的競爭中性原則。

3.完善公共服務政府采購制度。

形成規(guī)范的政府采購制度是公共服務供給環(huán)節(jié)引入競爭和提升質(zhì)量的重要手段,是參與高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的重要條件。2019年,我國政府采購規(guī)模為33067億元,較上年減少2794.4億元,占全國財政支出和GDP的比重分別為10.0%和3.3%,而發(fā)達國家政府采購規(guī)模占GDP的比重為15%至20%。加快加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》進程,創(chuàng)造條件在公共服務采購中實現(xiàn)程序的公開透明,實行非歧視性原則,做到體制內(nèi)外一視同仁,內(nèi)外資一視同仁。這樣,既有利于減少政府采購的財政成本,又有利于增強政府采購的公平性。

以強化公共服務為重點推進政府治理現(xiàn)代化

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出,“完善公共服務體系,推進基本公共服務均等化、可及性”。進入新發(fā)展階段,有效提升公共服務效能,成為政府治理現(xiàn)代化的重大任務。要借助現(xiàn)代化的理念、手段,以強化公共服務為重點推進政府治理現(xiàn)代化。

1.強化政府公共服務理念。

與過去培育市場、主導經(jīng)濟增長的政府理念有很大不同,新發(fā)展階段要全面確立以公共服務為中心的治理理念。政府以公共服務為中心,一方面,是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、建設高標準市場體系的內(nèi)在需求。一方面,能有效協(xié)調(diào)方方面面的利益關系,以應對新發(fā)展階段經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型需求。此外,政府以公共服務為中心,實行公平競爭的相關制度安排,有利于建立與高水平、制度型開放格局相適應的政府治理架構(gòu)。

2.以強化公共服務職能為重點優(yōu)化調(diào)整中央地方關系。

進入新發(fā)展階段,需要進一步以公共服務為重點調(diào)整中央地方的財稅關系,以激勵地方加快經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級進程。例如,要盡快完成基本公共服務的中央地方職責劃分,形成新基建投資的中央地方成本分擔機制,全面實現(xiàn)責任與財力相匹配;要著眼于釋放人口城鎮(zhèn)化的巨大結(jié)構(gòu)性潛能,由中央財政更多承擔農(nóng)民工市民化成本。同時,以優(yōu)化行政區(qū)劃設置提高中心城市和城市群的人口承載能力;要在數(shù)字經(jīng)濟、碳達峰碳中和、制度型開放等領域,更多采用中央對地方綜合授權(quán)的方式推進改革,賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)(港)在推進制度集成創(chuàng)新上較大的改革權(quán)限。

3.以公共服務為重點推進政府治理改革。

要創(chuàng)新公共資源配置方式,使公共服務能夠滿足多元化的公共需求。首先,以數(shù)字化賦能公共服務,推動大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等在公共服務領域的廣泛運用,推動各部門數(shù)據(jù)資源共享,通過技術(shù)創(chuàng)新和流程再造形成以服務對象為中心的新型管理方式。其次,擴大公共服務的社會參與,以有限的財政資金調(diào)動包括市場主體、社會組織等多元主體參與公共服務供給,并形成公共服務的第三方評估機制。第三,推進公共服務制度化、標準化、法定化,形成相關規(guī)范,使各類公共服務供給主體有所遵循,在更高層次上確保公共服務的廣泛性、公平性、可及性、持續(xù)性。

(作者系中國(海南)改革發(fā)展研究院院長)

[責任編輯:曲統(tǒng)昱]