2021年，在多項宏觀政策的共同努力下，中國經(jīng)濟增速繼續(xù)保持全球領(lǐng)先，構(gòu)建新發(fā)展格局邁出新步伐，高質(zhì)量發(fā)展取得新成效,宏觀政策操作在多個方面顯著改善。
2022年，面對三重壓力，在落實中央經(jīng)濟工作會議精神基礎(chǔ)上，創(chuàng)新與完善宏觀調(diào)控，以進一步改善宏觀調(diào)控的整體效果。
宏觀經(jīng)濟政策（簡稱宏觀政策）對于一個國家的經(jīng)濟穩(wěn)定和金融穩(wěn)定至關(guān)重要，尤其是在世紀疫情沖擊下，百年變局加速演進，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴峻和不確定，中國更需要實施穩(wěn)健有效的宏觀政策保證經(jīng)濟平穩(wěn)運行。對宏觀政策進行系統(tǒng)性評價，既有助于提高宏觀調(diào)控效率，推動中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，又有助于將中國特色宏觀調(diào)控的成功實踐經(jīng)驗理論化，助力構(gòu)建和完善中國經(jīng)濟學(xué)理論體系。
本報告在“大宏觀”和穩(wěn)定政策、結(jié)構(gòu)政策、增長政策“三大宏觀政策合一”視角下，結(jié)合宏觀經(jīng)濟理論與國情，從政策目標設(shè)定的合理性、政策整體效果、政策力度、政策傳導(dǎo)效率、政策空間、預(yù)期管理、政策協(xié)調(diào)性七個維度對2021年的宏觀政策操作及其效果進行系統(tǒng)評價。
一、政策目標設(shè)定的合理性評價
宏觀政策目標不是越多越好，更不能等同于國家治理目標。國家治理目標包含經(jīng)濟發(fā)展、科技創(chuàng)新、區(qū)域發(fā)展與環(huán)境治理等多個維度，宏觀政策目標主要是經(jīng)濟穩(wěn)定和金融穩(wěn)定。宏觀政策應(yīng)合理地設(shè)定經(jīng)濟增速、失業(yè)率與價格水平等經(jīng)濟穩(wěn)定目標，并保證金融體系平穩(wěn)運行，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。
2021年政府工作報告將GDP增速目標設(shè)定在6%以上，體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展階段不再追求過快增長的理念，目標設(shè)定合理。2020年中國GDP增速在疫情的沖擊下降至2.2%，形成了低基數(shù)效應(yīng)，這會相應(yīng)地抬高2021年GDP增速。在此情況下，政府工作報告沒有將GDP增速目標設(shè)定在過高水平，而是設(shè)定在6%以上。這有利于引導(dǎo)各方面集中精力推進改革創(chuàng)新、推動高質(zhì)量發(fā)展。
下調(diào)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率目標值0.5個百分點，凸顯了穩(wěn)就業(yè)的積極政策立場。政府工作報告將城鎮(zhèn)新增就業(yè)目標由2020年的900萬人以上提高至1100萬人以上，將城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率由2020年的6%左右下調(diào)至5.5%左右。在經(jīng)濟增速目標提高的情況下，就業(yè)目標也相應(yīng)提高，符合就業(yè)優(yōu)先政策要繼續(xù)強化、聚力增效的要求。此外，2021年政府工作報告中未設(shè)定城鎮(zhèn)登記失業(yè)率目標值，主要因為城鎮(zhèn)登記失業(yè)率囿于統(tǒng)計方式與統(tǒng)計范圍等方面的局限性，難以準確反映就業(yè)的實際情況。
CPI漲幅目標值下調(diào)至3%左右，較為合理，主要是考慮食品價格回落的影響。政府工作報告將CPI的漲幅目標值設(shè)定在3%左右，低于2020年的目標值0.5個百分點。在GDP增速目標值和就業(yè)目標值均有所提升的情況下，CPI漲幅目標值反而低于2020年，主要是考慮食品價格回落的影響。從實際情況看，1—11月食品價格同比下降1.4%，是拉低CPI的核心因素。食品價格直接關(guān)系到廣大群眾的生活質(zhì)量與福利水平，是國家治理層面必須要考慮的因素。但是，食品價格與能源價格容易受到季節(jié)性與隨機性因素干擾，并不能較好地反映經(jīng)濟穩(wěn)定情況。未來，宏觀政策更應(yīng)關(guān)注剔除食品與能源價格的核心CPI，明確設(shè)定核心CPI的目標值。
繼續(xù)高度重視金融穩(wěn)定，強調(diào)要處理好恢復(fù)經(jīng)濟與防范風(fēng)險的關(guān)系，具有較大的必要性。政府工作報告更加重視對金融風(fēng)險的防控，提出處理好恢復(fù)經(jīng)濟與防范風(fēng)險的關(guān)系，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線的總體要求，并加強了對宏觀債務(wù)風(fēng)險、外匯風(fēng)險、不當金融創(chuàng)新風(fēng)險的重視。當前中國系統(tǒng)性金融風(fēng)險總體可控，但是在地方政府債務(wù)和房地產(chǎn)等領(lǐng)域也存在一些潛在風(fēng)險隱患，中央加強對金融穩(wěn)定的重視既有合理性，也有必要性。
二、政策整體效果評價
評價宏觀政策的整體效果如何，主要是分析宏觀政策追求的核心目標是否實現(xiàn)。本報告從經(jīng)濟穩(wěn)定和金融穩(wěn)定兩個方面對2021年中國宏觀政策的整體效果進行評價。
經(jīng)濟保持較快增長的同時，構(gòu)建新發(fā)展格局邁出新步伐，高質(zhì)量發(fā)展取得新成效。在充分肯定成績的同時要看到，2021年下半年經(jīng)濟面臨的下行壓力有所增大，2021年底召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。突出表現(xiàn)為產(chǎn)出缺口與潛在增速缺口雙雙為負的局面。產(chǎn)出缺口方面，2021年上半年隨著經(jīng)濟逐步擺脫新冠肺炎疫情的影響，產(chǎn)出缺口已回歸至零附近，但三季度產(chǎn)出缺口再次轉(zhuǎn)負，全年預(yù)計為-0.2%。潛在增速缺口方面，由于受到供給沖擊的影響，2021年中國經(jīng)濟的潛在增速缺口預(yù)計為-0.16%，雖然比疫情沖擊下的2020年有所收窄，但依然比疫情之前的2016年至2019年有所擴大。
三重壓力反映在多個維度。一是國內(nèi)消費與投資兩大需求增長動力仍有所不足。二是受國際大宗商品價格等因素影響，PPI與CPI呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性分化走勢，反映出經(jīng)濟面臨供給沖擊與需求收縮的兩方面沖擊。三是居民收入尤其是中等收入群體收入增速恢復(fù)偏慢，中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營壓力依然較大。四是潛在增速繼續(xù)下滑。2021年中國潛在增速兩年平均值為5.3%，比2019年下降0.8個百分點。雖然三重壓力在短期內(nèi)減弱了經(jīng)濟的穩(wěn)定性，但可以通過有效的宏觀政策予以應(yīng)對化解。
面對復(fù)雜多變的國際經(jīng)濟形勢，中國在金融風(fēng)險防控方面取得較好成效，系統(tǒng)性金融風(fēng)險水平總體可控。一是宏觀杠桿率穩(wěn)中有降，高債務(wù)風(fēng)險得到一定控制，去杠桿取得顯著成效。二是人民幣匯率穩(wěn)中有升，外匯儲備保持穩(wěn)定，外匯風(fēng)險整體可控。三是不當?shù)慕鹑趧?chuàng)新風(fēng)險得到有效監(jiān)管，影子銀行風(fēng)險持續(xù)收斂。同時，一些潛在的金融風(fēng)險點仍須關(guān)注，如部分房地產(chǎn)企業(yè)債務(wù)違約風(fēng)險，居民部門與地方政府債務(wù)問題依然較為突出，金融體系潛在的信用風(fēng)險與流動性風(fēng)險仍不容忽視。
三、政策力度評價
政策力度是宏觀政策調(diào)控效果的重要決定因素。本報告主要對2021年貨幣政策和財政政策這兩類核心政策工具的力度進行評價。
貨幣政策整體力度相對偏小。前三季度，貨幣政策力度指數(shù)為44.3，低于2020年疫情期間的51.8，也低于2016年至2019年的均值44.8。其中，數(shù)量型貨幣政策方面，M2增速從1月份的10.1%降至3月份的8.1%，此后一直處于8.5%左右的水平，與疫情之前2018年至2019年的水平相當。社會融資規(guī)模余額增速也從年初的13%以上降至年末的10%左右。價格型貨幣政策方面，雖然以DR007為代表的貨幣市場利率維持在相對低位，但是信貸市場實際利率較高。前三季度金融機構(gòu)一般貸款加權(quán)實際利率（扣減CPI）的平均值為4.63%，比疫情之前2016年至2019年的平均值高出了近1個百分點。
財政政策整體力度同樣有所偏小。前三季度，財政政策力度指數(shù)為47.8，不僅低于2020年同期的53.4，而且與疫情之前2016年至2019年同期的均值51.8相比也明顯偏低。財政政策整體力度不足是由財政支出進度和支出增速偏慢所致。三季度末，一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算之和的支出進度僅為65.7%，不僅低于2020年的67.8%，而且低于2016年至2019年同期的進度（均值為73.7%）。此外，根據(jù)財政部制定的目標，2021年一般公共預(yù)算支出與政府性基金支出之和要比2020年增長4.9%，實際情況是，前三季度該指標同比下降了1.1%，其中政府性基金支出下降了8.8%。財政支出進度和增速的不足使得2021年赤字率下降至近五年來的相對低位。截至三季度末，一般公共預(yù)算赤字率僅為1.9%，一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算加總之后的赤字率僅為3.1%。
2021年四季度以來，貨幣政策和財政政策力度均有所增加，這將有助于加大跨周期調(diào)節(jié)力度并更好地進行逆周期調(diào)節(jié)，助推中國經(jīng)濟平穩(wěn)運行。
四、政策傳導(dǎo)效率評價
宏觀政策的最終調(diào)控效果不僅受到力度的影響，還受到政策傳導(dǎo)效率的影響。有鑒于此，本報告對2021年宏觀政策的傳導(dǎo)效率進行了評價。
宏觀政策傳導(dǎo)效率整體有所改善，但仍有提升空間。2021年以來，宏觀政策效率指數(shù)持續(xù)回升，三季度末已經(jīng)恢復(fù)至48.6，可見疫情之后宏觀政策傳導(dǎo)效率正在不斷改善。但是，與疫情之前2019年51.0的水平相比，宏觀政策效率指數(shù)仍然偏低，表明宏觀政策傳導(dǎo)效率有待進一步提升。
貨幣政策方面，政策傳導(dǎo)效率有所改進，表現(xiàn)為流向房地產(chǎn)等領(lǐng)域的新增信貸顯著減少，流向工業(yè)和服務(wù)業(yè)等實體經(jīng)濟領(lǐng)域的新增信貸顯著增加。2021年三季度末，流向房地產(chǎn)的新增貸款占比降至18.1%，比2016年至2019年的均值下降了20個百分點之多，流向工業(yè)和服務(wù)業(yè)的新增貸款占比則升至40%，比2016年至2019年的均值上升了近20個百分點。不過，企業(yè)投資增速和居民消費增速與貸款增速相比仍然相對較低，因此貨幣政策對投資和消費的帶動作用有待改善。
財政政策方面，政策傳導(dǎo)效率有所提高，對民間投資的帶動效果有所改善。截至三季度末，民間投資占全國固定資產(chǎn)投資的比重為57.2%，比2020年末高出1.5個百分點。但是，財政資金對基建投資的帶動作用有所減弱。前三季度，基建投資累計同比增速只有0.8%，比2020年疫情期間低0.1個百分點，與全社會固定資產(chǎn)投資增速的差距也擴大到3.2個百分點，財政資金對基建投資的帶動作用減弱。
貨幣政策和財政政策對消費和投資的帶動作用不理想主要是由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡等問題所致。長期存在的供給結(jié)構(gòu)失衡、收入分配結(jié)構(gòu)失衡、社會保障體系不完善等結(jié)構(gòu)性因素使得企業(yè)投資和居民消費面臨不小障礙。疫情沖擊下的風(fēng)險和不確定性因素增加，進一步削弱了企業(yè)投資和居民消費的動機。這些因素的存在導(dǎo)致貨幣政策和財政政策難以有效地帶動企業(yè)投資和居民消費。
五、政策空間評價
中央高度重視宏觀政策的可持續(xù)性，多次強調(diào)保持宏觀政策連續(xù)性穩(wěn)定性可持續(xù)性。如果政策空間不足，很難保持宏觀政策的可持續(xù)性。因此，報告對政策空間進行前瞻性評估。
貨幣政策空間仍較為充裕。2021年央行先后兩次全面降準，金融機構(gòu)加權(quán)平均存款準備金率降至8.4%，比2020年底下降1個百分點。其中，大型金融機構(gòu)的存款準備金率處于11.5%的水平，未來仍然具有一定降準空間。2021年央行的各項政策利率基本保持不變，7天OMO逆回購利率維持在2.2%，1年MLF中標利率維持在2.95%，政策利率水平仍高于美日歐等發(fā)達經(jīng)濟體，央行的降息空間較為充裕。雖然美聯(lián)儲可能在2022年進入加息周期，但是絕大多數(shù)主要經(jīng)濟體的政策利率將維持在低位，這使得中國央行降息的可操作空間較大。
財政政策空間略有增加。國家資產(chǎn)負債表研究中心數(shù)據(jù)顯示，三季度末中國政府部門債務(wù)率比2020年末下降了0.1個百分點。國際清算銀行（BIS）數(shù)據(jù)也顯示，二季度末中國政府部門債務(wù)率比2020年末下降了0.6個百分點。可見，當前中國財政政策空間略有增加。不過，中國需要為未來預(yù)留一定的寶貴財政政策空間，因為老齡化的不斷推進以及社會保障體系的不斷完善，都將會進一步增加中國政府部門的財政壓力。
六、預(yù)期管理評價
預(yù)期管理指通過加強與公眾的信息溝通來引導(dǎo)公眾預(yù)期，從而提高宏觀政策的調(diào)控效率。不同于西方國家的預(yù)期管理僅局限于貨幣政策，中國特色預(yù)期管理廣泛應(yīng)用于整個宏觀經(jīng)濟治理體系之中，包括貨幣政策的短期預(yù)期管理、中央通過年末召開的中央經(jīng)濟工作會議與年初政府工作報告實施的年度預(yù)期管理、中央通過定期制定經(jīng)濟發(fā)展五年規(guī)劃與遠景目標所實施的長期預(yù)期管理。根據(jù)宏觀政策“三策合一”新理論框架，將短期預(yù)期管理、年度預(yù)期管理與長期預(yù)期管理相結(jié)合，能夠更好地提高宏觀政策的整體調(diào)控效率。
短期預(yù)期管理方面，2021年貨幣政策預(yù)期管理繼續(xù)改善，但仍有進步空間。貨幣政策的透明度進一步提升，表現(xiàn)為經(jīng)濟信息透明度與操作信息透明度的提升。經(jīng)濟信息透明度方面，央行繼續(xù)加強對經(jīng)濟形勢與重要經(jīng)濟問題的分析，引導(dǎo)公眾形成對經(jīng)濟運行的理性預(yù)期。操作信息透明度方面，央行構(gòu)建了常態(tài)化的貨幣政策溝通機制，并形成了多元化的貨幣政策溝通方式，更好地釋放了貨幣政策信號。不過，關(guān)于降準等一些非常態(tài)化的重要操作，前瞻性指引還有所不足。
年度預(yù)期管理方面，2020年底召開的中央經(jīng)濟工作會議與2021年的政府工作報告較好地發(fā)揮了預(yù)期引導(dǎo)作用。從現(xiàn)實情況看，GDP增速、CPI漲幅、城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率等關(guān)鍵指標均處于設(shè)定目標范圍內(nèi)。
長期預(yù)期管理方面，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》對未來5年和15年的經(jīng)濟增長目標進行了前瞻性指引。比如，未來5和15年的經(jīng)濟增長路徑要按照到2035年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平進行規(guī)劃，由此更好地引導(dǎo)公眾對中國經(jīng)濟發(fā)展的長期預(yù)期。
七、政策協(xié)調(diào)性評價
從理論上看，2021年應(yīng)實施積極的財政政策+穩(wěn)健偏寬松的貨幣政策+偏緊的宏觀審慎政策的政策組合，從而更好地完成穩(wěn)增長與防風(fēng)險的雙重任務(wù)。實際操作過程中，各政策之間進行了較好地協(xié)調(diào)，但仍有進一步改善空間。貨幣政策與財政政策可以更好地協(xié)調(diào)，從而更加充分地熨平產(chǎn)出缺口與潛在增速缺口，減輕經(jīng)濟下行壓力。這也有助于增強金融體系的穩(wěn)定性，提升宏觀審慎政策的防風(fēng)險效果，從而有利于宏觀政策更好地實現(xiàn)經(jīng)濟與金融雙穩(wěn)定目標。
中國需要加強穩(wěn)定政策、結(jié)構(gòu)政策與增長政策三者的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)宏觀政策“三策合一”，從而更好地應(yīng)對三重壓力。貨幣政策和財政政策等穩(wěn)定政策的核心任務(wù)是擴大總需求，以應(yīng)對需求收縮的壓力。結(jié)構(gòu)政策的核心任務(wù)是應(yīng)對供給沖擊所帶來的結(jié)構(gòu)性壓力。增長政策的核心任務(wù)是提升長期經(jīng)濟增長動力，增強公眾信心，以應(yīng)對預(yù)期轉(zhuǎn)弱的壓力。秉持宏觀政策“三策合一”的新調(diào)控思路，促使穩(wěn)定政策、結(jié)構(gòu)政策與增長政策加強協(xié)調(diào)、形成合力，才能夠更好地應(yīng)對中國經(jīng)濟發(fā)展所面臨的三重壓力。
八、2022年宏觀政策的總體思路
2021年，在多項宏觀政策的共同努力下，中國經(jīng)濟增速繼續(xù)保持全球領(lǐng)先，構(gòu)建新發(fā)展格局邁出新步伐，高質(zhì)量發(fā)展取得新成效。而且，2021年宏觀政策操作在多個方面顯著改善，包括優(yōu)化了就業(yè)目標、提高了金融體系對實體經(jīng)濟的資金支持力度、改進了財政資金對民間投資的帶動效果、提升了貨幣政策操作的經(jīng)濟信息透明度與操作信息透明度等。
2022年，面對三重壓力，在落實中央經(jīng)濟工作會議精神基礎(chǔ)上，創(chuàng)新與完善宏觀調(diào)控，以進一步改善宏觀調(diào)控的整體效果。一是可增設(shè)核心CPI目標值和潛在增速缺口等重要指標，進一步提高宏觀政策目標設(shè)定的合理性。二是適當加大貨幣政策和財政政策的力度，以熨平產(chǎn)出缺口與潛在增速缺口。尤其要加快財政政策的執(zhí)行進度，落實好中央經(jīng)濟工作會議提出的加快支出進度要求。三是在充分發(fā)揮中國特色年度預(yù)期管理和長期預(yù)期管理的同時，進一步加強貨幣政策短期預(yù)期管理，特別是加強貨幣政策的前瞻性指引。四是從“三策合一”視角加強政策之間的協(xié)調(diào)配合，有機統(tǒng)籌中央經(jīng)濟工作會議的七大政策組合。宏觀政策要著力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，保持社會大局穩(wěn)定。
（作者分別系：中國人民大學(xué)研究生院常務(wù)副院長、國家經(jīng)濟學(xué)教材建設(shè)重點研究基地執(zhí)行主任，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所副編審，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院副教授）
