摘 要:我國城市更新從新中國成立初期的以解決城市居民基本生活環(huán)境和條件問題為主，到今天更加強調(diào)城市綜合治理和社區(qū)自身發(fā)展，城市更新的理念、目標、類型、機制等都發(fā)生了巨大變化。當前，地方實踐探索和制度創(chuàng)新等方面已取得一定的階段性成果，但其中存在的深層次問題也開始逐漸暴露出來：價值導(dǎo)向缺失、系統(tǒng)調(diào)控乏力、歷史保護觀念錯誤、市場機制不健全、部門間條塊分割等，對此，我們需要樹立正確價值取向，加強系統(tǒng)思維、整體思維和底線思維，致力于走向和諧、漸進與持續(xù)的城市更新。
關(guān)鍵詞:城市更新 以人為本 高質(zhì)量發(fā)展 城市生命有機體
【中圖分類號】TU984 【文獻標識碼】A
經(jīng)過改革開放以來的快速發(fā)展，當前我國城市發(fā)展速度已經(jīng)由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，進入了更加強調(diào)以人為核心和以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。2011年我國城鎮(zhèn)化率突破50%，截至2020年已達到63.89%，按照城市發(fā)展的客觀規(guī)律和歷史經(jīng)驗，任何國家的城鎮(zhèn)化進程進入到一定階段后，都將會面臨“城市更新”這一重要問題。
黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動，2021年“城市更新”首次被寫入政府工作報告。邁入新的發(fā)展階段，“城市更新”被賦予了新的使命，其既是構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要支點，也是與民生福祉和生活質(zhì)量提高密切相關(guān)的民生工程，必要性、戰(zhàn)略性和迫切性不言而喻。為了更為全面和科學(xué)地理解城市更新行動，十分有必要回顧我國城市更新發(fā)展的歷史進程，把握其在當代的現(xiàn)實意義與作用，分析其本質(zhì)內(nèi)涵和基本特征，并對城市更新的實施路徑與措施進一步展開討論。
我國城市更新進程的簡要回顧
我國城市更新的發(fā)展歷程大體上可以總結(jié)為：新中國成立初期，以解決城市居民基本生活環(huán)境和條件問題為主；改革開放后隨著市場經(jīng)濟體制的建立，以大規(guī)模的舊城功能結(jié)構(gòu)調(diào)整和舊居住區(qū)改造為主；快速城鎮(zhèn)化時期則以舊區(qū)更新、舊工業(yè)區(qū)的文化創(chuàng)意開發(fā)、歷史地區(qū)的保護性更新為主；當前，城市更新更加強調(diào)以人民為中心和高質(zhì)量發(fā)展推進，更加重視城市綜合治理和社區(qū)自身發(fā)展[1]。
第一階段：新中國成立初期至改革開放前。由于新中國成立前的長期戰(zhàn)亂和破壞，人民群眾的生活環(huán)境和條件十分惡劣，因此，這一時期城市更新的重點主要是改善城市基本環(huán)境衛(wèi)生和生活條件?？紤]到新中國初期公共財政十分緊缺，在大城市的建設(shè)戰(zhàn)略上，國家提出了“重點建設(shè)，穩(wěn)步推進”的建設(shè)方針，優(yōu)先將建設(shè)資金用于發(fā)展生產(chǎn)性的城市新工業(yè)區(qū)，對于大多數(shù)城市舊城區(qū)則采取“充分利用、逐步改造”的更新方式，僅是對舊城中原有房屋和市政公用設(shè)施進行維修養(yǎng)護和局部的改建或擴建。這一時期優(yōu)秀的改造工程主要有北京的龍須溝改造、上海的肇家浜棚戶區(qū)改造、南昌的八一大道改造等。這一時期的城市更新規(guī)模雖無法與如今相比，但從歷史發(fā)展角度來看，其城市建設(shè)規(guī)模在當時是中國歷史上前所未有的，各地開展的環(huán)境衛(wèi)生、城市交通、市政設(shè)施改善、修整等各類工作，對城市居住環(huán)境和生活條件的改善均起到了積極的推動作用。
第二階段：改革開放初期。在改革開放與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的大背景下，國家重新明確了城市建設(shè)是形成和完善城市多種功能、發(fā)揮城市中心作用的基礎(chǔ)性工作，要求集中力量搞好城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理。在這一階段，我國的城市規(guī)劃體系逐漸建立，土地市場化改革開始啟動，城市更新日益成為城市建設(shè)領(lǐng)域的關(guān)鍵問題。這一階段，城市更新工作開展主要是為了解決住房緊張、改善居住條件、優(yōu)化出行交通，以及償還城市基礎(chǔ)設(shè)施欠債等問題。全國各地開展了較大規(guī)模和類型多樣的城市更新活動，代表性的工作包括沈陽舊城改造、合肥舊城改造、天津舊城改造、上海南京東路改建、南京市中心綜合改建、蘇州桐芳巷小區(qū)改造和北京菊兒胡同整治等。
第三階段：伴隨土地有償使用和住房商品化的深入改革，過去受財力物力和運行機制影響進展緩慢的舊城更新獲得了強大的經(jīng)濟動力，開始逐步進入以市場機制主導(dǎo)的實踐探索與創(chuàng)新時期。在這個階段，許多城市借助土地有償使用的市場化運作，通過房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)，推動了舊城功能結(jié)構(gòu)調(diào)整、用地布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、居住環(huán)境改善和基礎(chǔ)設(shè)施改造，歷史城區(qū)中的文化遺產(chǎn)保護問題亦日益受到全社會的關(guān)注。代表性的案例有上海世博會驅(qū)動的江南造船廠地區(qū)更新、北京798藝術(shù)區(qū)更新、上海田子坊創(chuàng)意區(qū)更新，以及南京老城保護更新、蘇州平江歷史街區(qū)保護整治、杭州城市有機更新和常州舊城更新等，涉及包括舊居住區(qū)更新、城中村改造、老工業(yè)基地改造、重大基礎(chǔ)設(shè)施更新，以及歷史街區(qū)保護與整治等多種實踐類型的探索。
與此同時，隱藏在物質(zhì)性和功能性城市更新后面的一些深層社會問題開始涌現(xiàn)出來，諸如企業(yè)工人的轉(zhuǎn)崗、下崗培訓(xùn)與再就業(yè)等社會問題的解決，如何建立持續(xù)高效而又公平公正的城市更新制度框架，以及如何實現(xiàn)城市更新過程中社會、環(huán)境和經(jīng)濟效益的綜合平衡等問題，成為這一階段城市更新面臨的挑戰(zhàn)，同時也為進一步推進相關(guān)工作積累了經(jīng)驗。
新發(fā)展階段城市更新的形勢需求
進入新的發(fā)展階段，在新發(fā)展理念引領(lǐng)下，在國家治理體系建設(shè)的總體框架下，城市內(nèi)涵發(fā)展日益成為城市更新的重點，包括城市功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人居環(huán)境改善、人民群眾福祉水平提高和城市社會經(jīng)濟活力提升等在內(nèi)的多個方面已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)化下半場的主要工作。
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出，城鎮(zhèn)化必須進入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，要優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)、促進城市緊湊發(fā)展和提高國土空間利用效率。這既適應(yīng)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，也符合我國發(fā)展現(xiàn)狀。2015年12月召開的中央城市工作會議，提出要堅持集約發(fā)展，要樹立“精明增長”“緊湊城市”理念，要推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。
2017年，黨的十九大作出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的重大論斷，并提出必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想。因此，城市建設(shè)也必須是建設(shè)讓人民滿意的城市。2019年以來，中共中央政治局會議、國務(wù)院常務(wù)會議等多次重大會議，提出要大力進行老舊小區(qū)改造提升和開展全國老舊小區(qū)改造試點工作。2020年7月，《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》的頒布，正是對上述國家政策的進一步落實與部署，充分體現(xiàn)了黨中央對人民群眾生活質(zhì)量水平提升的高度重視。
黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動，這在城市更新行動中具有深遠的時代意義。2020年中央經(jīng)濟工作會議將“實施城市更新行動，推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”列入“十四五”開局之年要做好的重點任務(wù)。這可以被看作進一步提升城市發(fā)展質(zhì)量而作出的重大決策部署，為“十四五”期間乃至今后一段時期做好城市建設(shè)指明了前進的方向[2]。
2021年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》在第八篇“完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略 提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”中確定深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并在第二十九章“全面提升城市品質(zhì)”中提出“加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升”的方針政策，賦予了新發(fā)展階段城市更新工作新的使命、內(nèi)涵和任務(wù)。
新發(fā)展階段城市更新的基本特征
新發(fā)展階段的城市更新與以往模式相比，無論是更新理念、內(nèi)涵與目標，還是更新方式、任務(wù)以及機制，均發(fā)生了巨大且深刻的變化，需要上升到經(jīng)濟社會總體發(fā)展和城市發(fā)展機制的高度，才能準確把握城市更新的本質(zhì)內(nèi)涵和基本屬性。
更新理念上更加強調(diào)整體性、系統(tǒng)性和持續(xù)性。城市更新涉及諸多方面，是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。城市發(fā)展的全過程是一個不斷更新、改造的新陳代謝過程，城市更新作為城市自我調(diào)節(jié)或受外力推動的機制永遠存在于城市發(fā)展之中。正是如此，我們不能僅僅將城市更新看作是進行物質(zhì)性和功能性更新改造的建設(shè)活動，更多的是將其作為通過不斷調(diào)試城市結(jié)構(gòu)與功能，增強城市整體機能，使城市能夠不斷適應(yīng)未來發(fā)展需要、滿足人們對美好生活品質(zhì)需求的調(diào)節(jié)機制。需要確保城市更新與經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)，處理好“局部與整體”“新與舊”“地上與地下”“單方效益與綜合效益”“近期與遠景”等多重關(guān)系，構(gòu)建促進城市文明、推動社會和諧發(fā)展的更長遠和更綜合的新格局。
更新目標上更加突出以人為本和高質(zhì)量發(fā)展。新發(fā)展階段的城市建設(shè)需要擺脫以往僅注重“增長”和“產(chǎn)出”的單一價值觀，要堅持“以人為本”，堅持以解決好人民最關(guān)心的問題為導(dǎo)向，更加注重人民生活質(zhì)量的提高、人居環(huán)境的改善、生活品質(zhì)的提升，進而提升人民群眾獲得感、幸福感和安全感；借助城市更新擴大內(nèi)需，形成新的經(jīng)濟增長點，同時，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、土地集約利用、城市整體機能提升等，實現(xiàn)城市發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。“十四五”期間，要以建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市和人文城市為目標，實現(xiàn)“完善城市空間結(jié)構(gòu)”“修復(fù)生態(tài)和完善功能”“加強歷史文化保護，塑造城市風貌”“加強居住社區(qū)建設(shè)，建設(shè)完整居住社區(qū)”“推進新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”“增強城市防洪排澇能力”和“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化”等八項任務(wù)[3]。
更新類型上形成要素更加多元、層次更加豐富的新局面。宏觀尺度上，許多城市結(jié)合城市高質(zhì)量發(fā)展和新舊動能轉(zhuǎn)換的要求，強調(diào)基于國土空間規(guī)劃體系總體框架基礎(chǔ)下的城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和城市人居環(huán)境改善；中觀尺度上，依據(jù)城市不同功能區(qū)的現(xiàn)實情況和成熟程度，開展老舊小區(qū)改造、老工業(yè)基地更新改造、老中心區(qū)再開發(fā)、歷史街區(qū)保護性更新、城中村改造、棚戶區(qū)改造、危舊房改造、老碼頭地區(qū)更新再開發(fā)、工業(yè)園區(qū)更新、城市濱水區(qū)更新再開發(fā)和軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施改造等存量更新；微觀尺度上，更加注重與群眾日常生活息息相關(guān)的社區(qū)營造和街道環(huán)境提升。
更新機制上強調(diào)政府、市場和社會的共同參與。進入新發(fā)展階段，城市更新越來越得到社會各界的積極響應(yīng)與深度參與，打破了過去長期由政府統(tǒng)管的單一局面，政府職能從“多頭管理”向“協(xié)同治理”轉(zhuǎn)變，企業(yè)責任從“單求盈利”向“兼顧公益”轉(zhuǎn)變，社會公眾從“表達訴求”向“深度參與”轉(zhuǎn)變，專業(yè)群體從“技術(shù)理性”向“多元定位”轉(zhuǎn)變[4]。在中央政府引導(dǎo)和地方政府響應(yīng)下，越來越多的組織機構(gòu)、企業(yè)部門、社會群體開始參與到城市更新的實踐之中，也為城市建設(shè)提供了更豐富的視角、更肥沃的土壤與更持久的動力，形成了更加健康、和諧和良性的共建共治共享協(xié)同機制。
積極推進實施城市更新行動的規(guī)劃建議
就目前我國城市更新工作開展的實際狀況來看，地方實踐探索和制度創(chuàng)新等方面已取得一定的階段性成果，但其中存在的深層次問題也開始逐漸暴露出來，具體表現(xiàn)為價值導(dǎo)向缺失、系統(tǒng)調(diào)控乏力、歷史保護觀念錯誤、市場機制不健全、部門間條塊分割等。對此，需要我們樹立正確價值取向，堅持系統(tǒng)思維、整體思維和底線思維，直面現(xiàn)實難題，致力于走向和諧、漸進與持續(xù)的城市更新[5]。
構(gòu)建基于“城市生命有機體”的城市更新基礎(chǔ)理論和方法體系。城市更新是一個不斷發(fā)展和多學(xué)科交叉的研究課題，城市更新相關(guān)的理論基礎(chǔ)也來自于不同的學(xué)科，包括了城市規(guī)劃、城市設(shè)計、建筑設(shè)計、風景園林、城市經(jīng)濟、城市管理和城市社會學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域。綜觀城市更新的思想與理論發(fā)展軌跡，呈現(xiàn)出由物質(zhì)決定論的形體主義規(guī)劃思想逐漸轉(zhuǎn)向協(xié)同理論、自組織規(guī)劃等人本主義思想的發(fā)展軌跡，反映出城市更新價值體系的基本轉(zhuǎn)向。新時期城市更新在認識、理念、方式、技術(shù)上都更加綜合系統(tǒng)，體現(xiàn)出現(xiàn)代城市更新系統(tǒng)性、復(fù)雜性、綜合性和政策性的發(fā)展趨向。需要基于解決現(xiàn)實問題的思路，突破學(xué)科邊界，積極開拓創(chuàng)新，改變現(xiàn)有的和傳統(tǒng)的城市規(guī)劃理論與方法，加強傳統(tǒng)強調(diào)工程技術(shù)城市規(guī)劃學(xué)科與社會人文和行政管理等學(xué)科的交叉融合，深入研究基于“城市生命有機體”的城市發(fā)展規(guī)律和動力機制，對城市更新涉及的法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、土地利用、市場運作和公眾參與等諸多領(lǐng)域開展系統(tǒng)研究，構(gòu)建新發(fā)展階段的城市更新基礎(chǔ)理論和方法體系，提高城市更新的科學(xué)理性與社會基礎(chǔ)。
掌握“規(guī)劃—建設(shè)—管理”全周期過程中的市場運作機制與規(guī)律。不確定的市場因素在城市更新中發(fā)揮著越來越重要的影響，市場、開發(fā)商、產(chǎn)權(quán)人、公眾、政府之間經(jīng)濟關(guān)系的不斷協(xié)調(diào)和平衡成為城市更新中的新常態(tài)，需要擺脫長期以來依靠單一土地財政的嚴重缺陷，充分掌握市場運作的客觀規(guī)律，加強城市更新的財務(wù)平衡分析[6]，積極推進要素市場制度建設(shè)，促進內(nèi)需擴大，形成新的經(jīng)濟增長點；并在“規(guī)劃—建設(shè)—管理”全周期中，處理好城市更新過程中的功能、空間與權(quán)屬等社會經(jīng)濟關(guān)系，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、土地集約利用、城市整體機能和活力的提升，推動城市發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。
基于核心價值導(dǎo)向加強系統(tǒng)性、綜合性和漸進式城市更新。更新策略的制定受到多重因素的影響，需要改變過去外延擴張式的城市發(fā)展路徑，轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展，走以人為本、重文化傳承和生態(tài)宜居的可持續(xù)發(fā)展之路。對此，需要基于“以人為核心”的理念，樹立民生福祉、城市功能、精神文化、生態(tài)環(huán)境、地方特色、內(nèi)在活力等多角度多維度的發(fā)展目標；堅持城市整體效益高于局部效益，考慮社會各階層人群的訴求，運用整治、改善、修補、修復(fù)、保存、保護以及再生等多種方式取代粗暴、急劇、單一的大拆大建方式，進行系統(tǒng)性、綜合性和漸進式城市更新，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多維價值的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，推動城市可持續(xù)與和諧全面發(fā)展。
建立貫穿“國家—地方—城市—社區(qū)”不同層面的城市更新法規(guī)體系。目前我國還沒有針對城市更新工作進行的國家層面立法，地方上城市更新制度供給方面和體系建構(gòu)方面仍面臨巨大挑戰(zhàn)，城市更新相關(guān)的政策法規(guī)、技術(shù)標準、組織機構(gòu)、市場運作以及操作指引亟需完善[7]。在城市更新的具體實踐中，考慮到可能存在的方針政策、行政機構(gòu)、法規(guī)體系、財政金融和目標管理等因素的影響，十分有必要改變過去由政府主導(dǎo)與審批的行政機制，在國土空間規(guī)劃體系框架下，通過權(quán)力下放、賦權(quán)社會和市場運作，以及健全城市更新相關(guān)法律法規(guī)，進而建立起明確、積極和長效的運行調(diào)控機制，建立貫穿“國家—地方—城市—社區(qū)”四個層面的城市更新體系，建立切實有效的公眾參與和利益共享機制，確保城市更新工作的公開、公正、公平和高效，最終實現(xiàn)城市更新行動與成效的全面可持續(xù)。
【本文作者為東南大學(xué)建筑學(xué)院教授，中國城市規(guī)劃學(xué)會城市更新學(xué)術(shù)委員會主任委員；本文系國家自然科學(xué)基金項目（51778126）資助項目】
注釋
[1]陽建強、陳月：《1949-2019年中國城市更新的發(fā)展與回顧》，《城市規(guī)劃》，2020年02期，第9—19頁、第31頁。
[2]王蒙徽：《實施城市更新行動》，《建設(shè)科技》，2020年21期，第14—17頁。
[3]楊保軍：《實施城市更新行動的核心要義》，《中國勘察設(shè)計》，2021年10期，第10—13頁。
[4]張帆、葛巖：《治理視角下城市更新相關(guān)主體的角色轉(zhuǎn)變探討——以上海為例》，《上海城市規(guī)劃》，2019年05期，第57—61頁。
[5]陽建強：《走向持續(xù)的城市更新——基于價值取向與復(fù)雜系統(tǒng)的理性思考》，《城市規(guī)劃》，2018年06期，第68—78頁。
[6]趙燕菁、宋濤：《城市更新的財務(wù)平衡分析——模式與實踐考》，《城市規(guī)劃》，2021年09期，第53—61頁。
[7]周儉、閻樹鑫、萬智英：《關(guān)于完善上海城市更新體系的思考》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》，2019年01期，第20—26頁；趙萬民、李震、李云燕：《當代中國城市更新研究評述與展望——暨制度供給與產(chǎn)權(quán)挑戰(zhàn)的協(xié)同思考》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》，2021年05期，第92—100頁；陽建強：《轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段城市更新制度創(chuàng)新與建設(shè)》，《建設(shè)科技》，2021年06期，第8—11頁、第21頁。
責編：李 懿
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