摘 要:黨的十八大以來(lái)，我國(guó)不斷深入推進(jìn)行政體制改革，各地向基層放權(quán)賦能取得一定進(jìn)展。然而，基層政府普遍認(rèn)為上級(jí)放權(quán)存在一些問(wèn)題，對(duì)放權(quán)和減負(fù)的獲得感不夠充分。向基層放權(quán)賦能，需要堅(jiān)持辯證法和分類(lèi)方法論，明確法律地位、經(jīng)濟(jì)定位、權(quán)力功能定位等的區(qū)別，在放權(quán)內(nèi)容上要抓住財(cái)權(quán)、人事權(quán)和政府職能側(cè)重點(diǎn)，放權(quán)方式關(guān)鍵要區(qū)分行政授權(quán)和行政委托的權(quán)責(zé)關(guān)系，同時(shí)，要厘清放權(quán)之后監(jiān)督考核的必要“形式”與“形式主義”。
關(guān)鍵詞:基層減負(fù) 放權(quán)賦能 權(quán)責(zé)關(guān)系 方法論
【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
近年來(lái)向基層放權(quán)賦能的改革取得一定進(jìn)展
基層治理是國(guó)家治理的基石。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層一級(jí)政府，是政府治理和社會(huì)治理最前線，是各項(xiàng)政策執(zhí)行落地的最后一環(huán)。統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。特別是黨的十八大以來(lái)，黨中央多次要求賦予地方更多自主權(quán)、給基層減負(fù)和放權(quán)賦能。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。此后，中央出臺(tái)多個(gè)專(zhuān)項(xiàng)文件對(duì)此進(jìn)行部署：2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》；2019年《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》主要側(cè)重審批服務(wù)事項(xiàng)和執(zhí)法力量向基層賦權(quán)；2021年的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，要求更加全面地給基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)基層治理。
從全國(guó)范圍觀察，很多地方向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的放權(quán)改革以不同方式途徑推進(jìn)著。舉幾例說(shuō)明：北京市把由市、區(qū)有關(guān)部門(mén)承擔(dān)的部分行政處罰權(quán)等權(quán)力事項(xiàng)下放至街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，下放職權(quán)目錄共431項(xiàng)；河南濮陽(yáng)縣2019年下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)104項(xiàng)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，包括行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)在內(nèi)，涵蓋城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等9個(gè)領(lǐng)域；2019年《湖南省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限指導(dǎo)目錄》，進(jìn)一步優(yōu)化完善賦權(quán)事項(xiàng)，通過(guò)直接賦權(quán)、委托下放、服務(wù)前移三種方式賦權(quán)；江西德興市（縣級(jí)市）在2020年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主動(dòng)承擔(dān)省政府賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）首批縣級(jí)審批服務(wù)執(zhí)法方面98項(xiàng)權(quán)限以及德興市賦權(quán)部門(mén)的41項(xiàng)權(quán)限，共計(jì)139項(xiàng)權(quán)限，要求必須承接到位，涉及到公安、民政、人社、環(huán)境管理、城管交通、文化衛(wèi)生教育、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個(gè)領(lǐng)域。
不同地方向基層放權(quán)賦能的改革和進(jìn)展是客觀存在的。幾乎各省市都按照中央要求制定了本省向基層放權(quán)賦能和減負(fù)的文件政策，縣級(jí)政府對(duì)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的放權(quán)賦能改革呈現(xiàn)出多種差異化的樣態(tài)，下放權(quán)力涉及的部門(mén)和領(lǐng)域、內(nèi)容和方式、縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的權(quán)責(zé)關(guān)系等方面表現(xiàn)出多樣性。但也不容否認(rèn)，當(dāng)前的改革中存在著一些問(wèn)題，基層政府認(rèn)為上級(jí)放權(quán)不夠、獲得感不充分。這與省級(jí)、縣級(jí)和基層政府之間的信息不對(duì)稱(chēng)和不同部門(mén)間的利益博弈、爭(zhēng)權(quán)避責(zé)博弈有關(guān)聯(lián)，也與對(duì)基層政府與上級(jí)政府的權(quán)責(zé)法律法規(guī)不完善有關(guān)。向基層放權(quán)賦能需要堅(jiān)持黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃上級(jí)政府下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的權(quán)力，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道履行職能的針對(duì)性和自主性。
“國(guó)家治理效能得到新提升”是“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)之一。與此相應(yīng)，基層治理效能提升成為一項(xiàng)重要工作，而向基層放權(quán)賦能是提升基層治理效能的重要路徑。在當(dāng)前關(guān)于向基層放權(quán)賦能的政策規(guī)劃和制度基礎(chǔ)上，如何抓住關(guān)鍵問(wèn)題獲得放權(quán)改革的實(shí)效，值得深思和探討。
向基層放權(quán)要堅(jiān)持辯證法和分類(lèi)方法論
向基層放權(quán)需要堅(jiān)持辯證法和分類(lèi)方法論，這是要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。向基層放權(quán)賦能不是一味地“放”，而是必須分清主要矛盾和矛盾的主要方面，充分考慮縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的結(jié)構(gòu)性配置，“放”的有針對(duì)性、真管用。向基層放權(quán)的“一刀切”實(shí)際上是懶政的表現(xiàn)，是地方治理能力不足、不想擔(dān)責(zé)、治理缺乏精準(zhǔn)化的表現(xiàn)。因此，在堅(jiān)持黨對(duì)基層治理全面領(lǐng)導(dǎo)的基本原則和全面統(tǒng)籌的原則前提下，不同的縣級(jí)政府要做到具體問(wèn)題具體分析、一把鑰匙開(kāi)一把鎖。比如，《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》中就規(guī)定了堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、實(shí)施分類(lèi)指導(dǎo)的一項(xiàng)基本原則，不搞一刀切。要意識(shí)到，不是所有涉及基層管理事務(wù)的權(quán)限都能下放，畢竟基層的權(quán)力范圍有一定邊界，而且與行使權(quán)力相匹配的各種資源要素也有限，對(duì)那些涉及公共安全、人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、環(huán)境保護(hù)重大事項(xiàng)、社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)高的領(lǐng)域事項(xiàng)，需要縣級(jí)甚至是上級(jí)政府統(tǒng)籌權(quán)責(zé)分配。
向基層放權(quán)的分類(lèi)方法論包括三方面內(nèi)容：
首先是法律地位上的區(qū)分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的法律地位有區(qū)別。這意味著上級(jí)給基層放權(quán)后，接權(quán)的對(duì)象和主體有較大差別。按照我國(guó)政府行政層級(jí)的設(shè)置與劃分，除了中央政府、省自治區(qū)直轄市的省級(jí)地方政府，下一層級(jí)的區(qū)縣政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，就是我國(guó)基層政府的范圍。就基層政權(quán)而言，按規(guī)定是指設(shè)在最低一級(jí)行政區(qū)域的國(guó)家機(jī)關(guān)。此外，還要區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)在憲法中是獨(dú)立的一級(jí)行政區(qū)劃和政府，而街道則是縣級(jí)（包括縣級(jí)市、區(qū)）政府的派出機(jī)構(gòu)，不是完整的一級(jí)政權(quán)。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第53條和第68條分別規(guī)定，“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)”，“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”?？梢?jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道同為基層政府，在法律地位上不同，會(huì)影響到省級(jí)和縣級(jí)政府放權(quán)的權(quán)力事項(xiàng)內(nèi)容和方式，因此對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道進(jìn)行區(qū)分、分類(lèi)放權(quán)有其現(xiàn)實(shí)必要性。
其次，經(jīng)濟(jì)狀況定位上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道在縣市級(jí)轄區(qū)范圍內(nèi)的功能定位有區(qū)別。例如，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面存在差異，是以農(nóng)業(yè)為主還是工業(yè)為主、屬于發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些問(wèn)題省級(jí)和縣級(jí)在放權(quán)時(shí)必須有針對(duì)性的權(quán)衡，制定一套分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)分類(lèi)最直接影響到財(cái)權(quán)分配和上級(jí)對(duì)基層的財(cái)政自主權(quán)下放問(wèn)題。需要綜合分析不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和產(chǎn)業(yè)狀況、稅源基礎(chǔ)和財(cái)政收入、人口規(guī)模、區(qū)域特點(diǎn)等各種資源條件，進(jìn)行分類(lèi)和差別化放權(quán)，充分調(diào)動(dòng)基層政府的主動(dòng)性和積極性。
第三，權(quán)力功能定位上，不同類(lèi)型的權(quán)力和不同領(lǐng)域的職能，是向基層放權(quán)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持的又一分類(lèi)依據(jù)。不同的權(quán)力事項(xiàng)和功能不一樣，下放權(quán)力及其接受主體也有區(qū)別。對(duì)于行政服務(wù)類(lèi)事項(xiàng)，這類(lèi)事權(quán)的下放不會(huì)額外增加基層工作負(fù)擔(dān)，而且方便群眾辦事，符合基層治理需求。而行政執(zhí)法類(lèi)事項(xiàng)主要與政府監(jiān)管職能和行政處罰相關(guān)聯(lián)，執(zhí)行權(quán)力事項(xiàng)必須依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道未必有完備的承接條件，如果基層行使這些權(quán)力所需資源不完備，就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法受阻的情況，影響基層治理實(shí)效。因此，這也要求省縣對(duì)下放的權(quán)力進(jìn)行分類(lèi)，做到條件匹配和精準(zhǔn)化。
放權(quán)內(nèi)容上抓住財(cái)權(quán)、人事權(quán)和政府職能側(cè)重點(diǎn)
行政管理權(quán)力的關(guān)鍵是財(cái)權(quán)、人權(quán)和事權(quán)。賦予基層更多權(quán)力和增強(qiáng)基層治理能力，中央已有多項(xiàng)政策部署，《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》明確要求，“增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力”，“依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)，強(qiáng)化其對(duì)涉及本區(qū)域重大決策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目的參與權(quán)和建議權(quán)”。這些原則性規(guī)定的具體落地會(huì)涉及到一些關(guān)鍵權(quán)力的分配與下放。
依法統(tǒng)籌和分類(lèi)增強(qiáng)基層的財(cái)政自主權(quán)。財(cái)權(quán)和財(cái)力是每級(jí)政府履行職能的重要基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的財(cái)權(quán)是國(guó)家財(cái)政體系“最后一公里”。如何給基層政府財(cái)政賦予自主權(quán)，《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》規(guī)定，“完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。合理劃分縣鄉(xiāng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，建立財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅源基礎(chǔ)、財(cái)政收支等因素，實(shí)行差別化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。”結(jié)合近年來(lái)給基層放權(quán)實(shí)踐和構(gòu)建簡(jiǎn)約高效基層行政管理體制的目標(biāo)，需系統(tǒng)重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體系，全面強(qiáng)化和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度。在財(cái)權(quán)下放層面，要健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行職能的財(cái)力保障機(jī)制，縣級(jí)或區(qū)級(jí)政府要擴(kuò)大給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的自主預(yù)算經(jīng)費(fèi)的比例，增強(qiáng)基層的財(cái)政自主權(quán)，可以統(tǒng)籌安排使用更大范圍的財(cái)政資金。進(jìn)一步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)政府之間財(cái)政分成沒(méi)有明確法律和制度層面保障的問(wèn)題。對(duì)財(cái)權(quán)分配中“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管”“縣保基本”“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理方式如何選擇，需要省級(jí)依法統(tǒng)籌，要形成可操作化的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，實(shí)行分類(lèi)放權(quán)。
適度增強(qiáng)基層政府的人事統(tǒng)籌權(quán)。人事權(quán)力不足是導(dǎo)致基層政府人少事多的一個(gè)重要影響因素，也是基層政府特別期待解決的問(wèn)題。按照屬地管理原則，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)的行政人員管理、考核、調(diào)配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)有一定考核權(quán)、建議權(quán)和一定范圍內(nèi)的統(tǒng)籌權(quán)，包括對(duì)部門(mén)事項(xiàng)和人員的統(tǒng)籌協(xié)同和指揮調(diào)度權(quán)力。一些地方開(kāi)始進(jìn)行人事權(quán)領(lǐng)域向基層賦權(quán)的探索：成都市天府新區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道放權(quán)賦能的改革，實(shí)行一支隊(duì)伍統(tǒng)管，賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道統(tǒng)籌下沉的公安、執(zhí)法、城管、社區(qū)等不同的管理隊(duì)伍，把這支隊(duì)伍的考核權(quán)、調(diào)度權(quán)、使用權(quán)下放到鎮(zhèn)街，進(jìn)一步增強(qiáng)了基層治理能力；江西省一些地方也向基層下放了一定范圍的人事考核權(quán)，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部績(jī)效考核改革，考評(píng)組成員擴(kuò)大至全鄉(xiāng)行政村的兩委干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)更大了，可根據(jù)本地實(shí)際對(duì)考核方案進(jìn)行調(diào)整；還有的地方增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的建議權(quán)。基層政府有更大程度和領(lǐng)域的人事權(quán)力，是統(tǒng)籌調(diào)配人力資源、提升治理效能的關(guān)鍵配套條件。
結(jié)合政府職能側(cè)重點(diǎn)下放決策權(quán)和執(zhí)法權(quán)。對(duì)地方政府職能，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確規(guī)定，“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。”按照這些職能類(lèi)型，明確基層政府職能側(cè)重點(diǎn)，做到精準(zhǔn)化權(quán)力下放。對(duì)基本公共服務(wù)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府基本是執(zhí)行和落實(shí)好上級(jí)財(cái)政撥付，確保相應(yīng)公共服務(wù)供給到位。這一領(lǐng)域向基層放權(quán)，就應(yīng)該增加基層在公共服務(wù)供給決策上的權(quán)力或者公共服務(wù)決策參與權(quán)、建議權(quán)和需求表達(dá)權(quán)，這也是為了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給與百姓需求精準(zhǔn)對(duì)接的目的。對(duì)社會(huì)管理職能，基層政府重點(diǎn)是維護(hù)社會(huì)秩序，解決社會(huì)糾紛。這個(gè)領(lǐng)域已有比較完善的運(yùn)行機(jī)制，有自治委員會(huì)、各類(lèi)矛盾調(diào)解委員會(huì)，充分發(fā)揮自治、法治和德治相結(jié)合的機(jī)制功能。對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)職能，基層政府重點(diǎn)是進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)違法違規(guī)損害群眾利益、市場(chǎng)秩序、公共安全、生態(tài)環(huán)境等行為的監(jiān)管，主要涉及行政執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)，這一部分是向基層放權(quán)的重要內(nèi)容，也是問(wèn)題較多的領(lǐng)域。因?yàn)閳?zhí)法權(quán)和處罰權(quán)有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，涉及不同層級(jí)之間權(quán)限劃分，以及行政授權(quán)與被授權(quán)、放權(quán)與接權(quán)等不同主體之間的權(quán)責(zé)劃分，要嚴(yán)格依法推進(jìn)放權(quán)的改革實(shí)踐。
按照綜合統(tǒng)籌視角和治理的協(xié)同性、系統(tǒng)性要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道還應(yīng)該有對(duì)全縣（縣級(jí)市、區(qū)）范圍內(nèi)重大事項(xiàng)的建議權(quán)和決策參與權(quán)，這對(duì)地方更好執(zhí)行中央決策部署、加強(qiáng)精準(zhǔn)化的政策落地，具有重要參考價(jià)值。
放權(quán)方式要區(qū)分行政授權(quán)和行政委托的權(quán)責(zé)關(guān)系
向基本放權(quán)賦能有不同方式，其中主要是行政授權(quán)和行政委托的方式，涉及不同主體權(quán)責(zé)、后續(xù)責(zé)任追究也有區(qū)分。多數(shù)法律的執(zhí)行主體基本上是縣級(jí)及以上政府或政府部門(mén)，因此在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下放行政審批、行政處罰等權(quán)力事項(xiàng)時(shí)，就需要采取一定的方式。
行政授權(quán)是指，法律、法規(guī)或者規(guī)章直接規(guī)定將某項(xiàng)或者某一方面的行政職權(quán)的一部分或者全部授予某個(gè)組織，或者法律、法規(guī)規(guī)定由特定的行政主體，通過(guò)法定方式，將某項(xiàng)或者某一方面的行政職權(quán)的一部分或者全部授予某個(gè)組織的法律行為。而行政委托，則是行政主體將其職權(quán)的一部分，依法委托給其他組織的法律行為。行政授權(quán)必須有嚴(yán)格的法律、法規(guī)的明文授權(quán)為依據(jù)，通過(guò)行政授權(quán)的方式讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道具備做出某種行政行為的權(quán)力，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道就成了相應(yīng)的行政主體，由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道就真正擴(kuò)大了其權(quán)力事項(xiàng)和范圍。而行政委托則不一樣，如果把某些行政權(quán)力以委托形式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使，被委托主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不會(huì)獲得行政主體資格，被委托的權(quán)力也不會(huì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的權(quán)力不會(huì)實(shí)質(zhì)性增加。
上述權(quán)力下放的不同形式，會(huì)影響到上級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。所以，上級(jí)政府必須明確哪些權(quán)力事項(xiàng)采取哪種放權(quán)方式，才能做到合法合理。當(dāng)然，不論哪種方式，根本的原則是權(quán)責(zé)一致，這是必然要保證的。權(quán)力同時(shí)意味著責(zé)任。回顧公共管理思想史發(fā)展，早在泰勒《科學(xué)管理原理》和法約爾的科學(xué)管理思想中，就把權(quán)力與責(zé)任的一致性作為一項(xiàng)基本管理原則。向基層政府放權(quán)，也不能導(dǎo)致權(quán)責(zé)分離。這里責(zé)任并不只是那些違法違規(guī)行使權(quán)力之后應(yīng)受到的懲罰和被追究的責(zé)任，還包括與這個(gè)權(quán)力本身相配套的應(yīng)該履行的職責(zé)，這就是一種責(zé)任。向基層放權(quán)導(dǎo)致權(quán)責(zé)錯(cuò)位是無(wú)效的放權(quán)，會(huì)挫傷基層治理能力。
要厘清放權(quán)之后監(jiān)督考核的必要“形式”與“形式主義”
放權(quán)意味著給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道下放更多事權(quán)，還有一定范圍內(nèi)統(tǒng)籌管理權(quán)、監(jiān)管與處罰權(quán)。本質(zhì)上講，行使這些權(quán)力就要履行好這些權(quán)力所賦予的、配套的、相應(yīng)的職責(zé)，從所需時(shí)間、精力、資源上，并不一定是給基層“減負(fù)”。上級(jí)放權(quán)后也不是放任自流，還須有配套的依法監(jiān)督權(quán)，確保這些權(quán)力在基層依法依規(guī)行使，有對(duì)應(yīng)的考核確保公共治理效能。
因此上級(jí)政府要特別處理好對(duì)基層放權(quán)的結(jié)果管理與過(guò)程管理的平衡關(guān)系。雖然一直被詬病的“管理留痕”被基層認(rèn)為是很大負(fù)擔(dān)，是要“減負(fù)”的，但必要的留痕是不能少的。這就類(lèi)似于“形式主義”與“形式”之間的關(guān)系，我們反對(duì)和批判的是“形式主義”，而不是完全否定“形式”；必要的為內(nèi)容服務(wù)的“形式”是必不可少的。內(nèi)容和形式是哲學(xué)上辯證法的一對(duì)范疇，任何事物都是內(nèi)容和形式的辯證統(tǒng)一，沒(méi)有無(wú)形式的內(nèi)容，也沒(méi)有無(wú)內(nèi)容的形式。由此，對(duì)基層放權(quán)賦能之后的監(jiān)督考核有現(xiàn)實(shí)必要，關(guān)鍵是要規(guī)范上級(jí)對(duì)基層考核評(píng)估的內(nèi)容、形式和途徑。同時(shí)，還要切實(shí)阻斷省級(jí)、縣級(jí)政府部門(mén)以放權(quán)的名義向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道轉(zhuǎn)嫁工作任務(wù)和責(zé)任，實(shí)質(zhì)上是限制上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道下派法律法規(guī)之外的職責(zé)和事項(xiàng)。
總之，按照全面依法治國(guó)和建設(shè)法治政府的目標(biāo)，向基層放權(quán)賦能要逐步走上法治軌道。以憲法和法律法規(guī)為依據(jù)，配置給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政權(quán)力與責(zé)任，同時(shí)給予相應(yīng)范圍統(tǒng)籌人員配備自主權(quán)、轄區(qū)發(fā)展決策的參與權(quán)和建議權(quán)?？h級(jí)向基層下放權(quán)力，不能只來(lái)自于上級(jí)行政文件，還要有來(lái)自基層政府自下而上的訴求表達(dá)，這些訴求應(yīng)被考慮和吸納到放權(quán)的決策之中。通過(guò)進(jìn)一步優(yōu)化基層政府權(quán)責(zé)配置，提升基層治理效能，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。
[本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員】
參考文獻(xiàn)
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[3]孫彩紅：《向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放權(quán)力的治理邏輯分析》，《西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第6期。
責(zé)編：董惠敏／美編：石 玉
Key Issues in Urgent Need of Clarification in Devolution of Powers and Empowerment
Sun Caihong
Abstract: Since the 18th NCCPC, China has continued to further the reform of the administrative system, and various regions have made progress in devolving powers. Nonetheless, there is a general perception among local governments that there are some problems in devolving powers from higher levels, and that they do not feel sufficiently empowered by the devolution of powers and the alleviation of burden. The devolution of powers requires dialectics and methodology and highlights the difference between legal status, economic positioning and power function positioning. In respect of its components, the devolution should focus on financial power, personnel power and government functions. Regarding the methods to devolving powers, it is critical to distinguish between the powers and responsibilities of administrative authorization and delegation, and to clarify the necessary forms of supervision and evaluation and formalism.
Keywords: burden alleviation at the local level; devolving powers; the powers and responsibilities; methodology
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